太湖流域河湖生態安全長效機制研究

王弈雪 李賀

摘 要：目前，太湖流域水環境治理主要聚焦于如何利用工程措施在短期內提升水質，雖然取得了一定的成效，但以藍藻水華現象為代表的流域水環境問題仍時有發生。流域治理整體方案為流域治理提供了大方向和基本原則，但目前流域治理重水質、輕生態，且未形成涵蓋流域治理基本要素的科學系統的管理體系。流域水環境治理制度體系主要包括監管體系、責任體系、考核制度、監測評估制度、反饋調整制度等。該研究針對流域治理制度體系存在的問題，結合江蘇省太湖流域水生態功能分區及流域內生態修復措施，構建了江蘇省太湖流域水生態安全長效機制框架。

關鍵詞：太湖流域;水生態安全;制度體系;保障措施;長效機制

中圖分類號 X36 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）02-0136-06

Abstract： The current water environment treatment plan of the Taihu Lake Basin mainly focuses on how to use engineering measures to improve water quality in a short period of time. Although the treatment has achieved certain results， the water environment problems represented by the cyanobacteria bloom phenomenon still occur from time to time. The overall plan for river basin governance provides general directions and basic principles for river basin governance. However， water quality is the main focus for river basin governance and the content of ecology is neglected. In addition， it is a scientific and systematic management system that covers the basic elements of river basin governance， which is essential but has not been managed. The river basin water environment governance system mainly includes a supervision system， a responsibility system， an assessment system， a monitoring and evaluation system， and a feedback adjustment system. Aiming at the existing problems of the river basin governance system and combining with the water ecological function zoning of the Taihu Lake Basin in Jiangsu Province and ecological restoration measures in Taihu Lake， in this paper， a long-term aquatic ecological security framework for the Taihu Lake Basin is established.

Key words： Taihu Lake Basin; Water ecological security; Institutional system; Safeguard measures; Long-term mechanism

1 太湖流域水生態功能分區

根據流域內各區域生態功能定位，以區內相似、區外差異為原則，將太湖流域劃分為五大水生態功能區，分別為太湖水體、水質凈化區、水源涵養區、水環境維持區和重要生境維持區。在五大分區的基礎上，盡可能保留區域完整性，對各個水生態功能區再次進行劃分，最終得到25個太湖流域水生態功能分區（見圖1）。

2 現有治理制度在的問題

以《太湖流域水環境綜合治理整體方案（2013年修編）》《太湖流域管理條例》（以下簡稱方案、條例）為主要依據的太湖流域水環境治理已經取得了一定的成效。太湖流域現行環境治理主要是通過工程手段使太湖流域水質在短期內得到改善，但藍藻水華現象仍時有發生，流域水質整體仍處于中度富營養化狀態。流域治理制度體系內容以概念和原則為主，缺乏科學具體的管理體系及生態制度體系。

2.1 常規管理制度體系

2.1.1 忽視了公眾在生態治理中的監管作用 當前，我國太湖流域生態治理工作由政府主導，公眾參與度低。公眾是社會主體及生態治理工作的主力軍。目前公眾在生態治理工作中面臨的主要困境有：大多數居民對流域生態治理現狀知之甚少，部分居民環保意識薄弱，是生態破壞行為的實施者;公民參與生態治理的權利未得到有效保障，例如環境決策參與權、環境糾紛訴訟權等。

2.1.2 流域治理相關部門機構職責界定不明確 太湖流域橫跨兩省一市，流域治理涉及多個部門機構。現有法規條例對流域治理參與各方責任、權利、義務等的規定較為籠統，部門職能分工不明確。

2.1.3 條例缺乏關于生態破壞行為的界定 方案與條例未涉及生態破壞行為的界定及處罰措施等內容，生態執法監管工作無制度保障[1]。

2.1.4 流域治理監督考核體制不完善 流域治理涉及環保、水利、建設等多個部門。流域治理存在建設主體與運營管理主體不一致、管理主體不明確等問題，系統科學的流域治理運營監管體制尚未確立[2]。

2.2 生態制度體系 生態制度體系是與流域生態治理有關的水質標準、監測體系以及生態健康評估體系等。現有太湖流域水環境監測評估體系距離水環境管理從單純提升水質、保護水資源到保護水生態功能仍有一定的差距。

2.2.1 太湖流域水生態監測體系專業性不強、完整度不足 太湖流域水生態監測評估工作以《太湖流域水生態健康技術評估方法》為主要依據，但存在水生生物種類不足、監測技術專業性不強等問題[3]。

2.2.2 現行水質標準不能體現水生態功能分區差異 太湖流域橫跨2省1市，流域內水環境復雜，不同區域水環境差異大，應在滿足《地表水環境質量標準》中相應標準的前提下，考慮流域內各生態分區生態環境特點，制定與分區生態環境特點相適應的水質標準[1]。

3 太湖流域河湖生態安全長效機制的建立

針對太湖流域現有生態治理制度體系存在的問題，結合太湖流域河湖生態安全調研及評估結果，構建太湖流域河湖生態安全長效機制框架（見圖2）。

3.1 務實高效實用的監管體系

3.1.1 充分發揮公眾的監督管理作用 擴大流域生態治理參與社會團體為：公眾、環保NGO、專家學者、新聞媒體。設立信息公開交流平臺;定期舉行流域治理聽證會;借助媒體等渠道，向公眾普及環境生態學基本知識;立法保障社會團體參與生態治理的權利，特別是環境決策參與權和環境糾紛訴訟權[3]。在財政部、中紀委、監察部在內的中央行政機構中設立環境信訪部門，設立環境治理瀆職行為舉報專區，同時將各級司法機關納入太湖流域河湖生態安全監管體系中，使社會團體環境公益訴訟權得到切實落實[4]。

3.1.2 完善流域水生態治理相關條例及法律法規 目前太湖流域生態治理主要執行機構為生態環境部太湖流域監管局與水利部太湖流域管理局。生態環境監督管理局主要負責流域生態環境監管及行政執法等相關工作。太湖流域管理局的職責主要為水資源的管理和監督，統籌協調調度流域生活、生產及工業用水。條例中對太湖流域管理局、監管局職能規定較為籠統。應在《太湖流域管理條例》中對太湖流域監管局和太湖流域管理局職責作出明確界定，與正在制定的“長江保護法中”相關內容保持一致[2]。同時在條例中應對生態破壞行為進行明確界定，分級分類明確生態破壞行為處罰措施，明確破壞生態環境行為的法律責任，從立法層面上保證生態環境監管處罰有法可依。

3.2 清晰明確的責任體系與考核制度

3.2.1 完善流域水生態治理責任體系框架 太湖流域水環境治理考核工作由地方人民政府、水利部門、環保部門及其他相關職能部門組織實施[5]。應建立跨部門、跨行政區域協同機制，協調跨區域、跨部門流域治理工作;為流域治理考核指標分配部門責任主體，制定考核指標細則，對考核指標計算方法、考核指標隸屬責任部門、指標落實督察工作作出明確規定。以法規或條例的形式明確中央政府、地方政府及企業等生態治理主體在生態治理中應該承擔的責任和義務。

3.2.2 優化流域生態治理工作考核指標 目前流域治理雖規定了相關指標，但缺乏相關細則對指標計算方法、獲取方法、選取標準等作出明確規定。且不同部門制定的考核體系指標交叉重復、數據來源及要求不一致。應對考核指標的獲取、計算方法以及選取標準等作出明確界定;建立跨區域、部門協調機制，改善考核指標交叉及指標數據來源不一致的現狀。

3.3 定期監測、評估及反饋調整制度

3.3.1 完善太湖流域河湖生態監測評估體系 監測評估體系的完善應基于水生態功能分區，因地制宜完善太湖流域水生態監測體系。應定期對太湖流域水生態功能指標進行監測與評估，根據季節氣候變化調整相關監測指標標準;針對不同水生態功能區生態現狀，基于對分區生態服務功能、生態脆弱敏感度、生態風險應對能力的評估，因地制宜制定生態監測評估體系。

3.3.2 對太湖流域實行動態監測管理 目前太湖流域水環境治理主要從具體問題出發尋求解決方案，缺乏整體的管理框架。黃龍[6]指出計算機結合模型計算以及GIS工具能為實現太湖流域空間管控提供支撐。建立動態監測系統，對太湖流域各區域水質及入湖污染物負荷進行實時動態監測;研究建立分布式模型，考慮流域內部各分區的差異性，因地制宜實施監測、管控措施。

3.3.3 制定基于水生態功能分區的水質標準 太湖流域不同水生態功能分區生態服務功能、生態敏感度、生態風險應對能力不同，流域內水質標準應在考慮流域整體性的情況下體現分區差異。應針對流域內不同分區生態現狀，在符合《地表水環境質量標準》的前提下，制定符合該分區的標準[7]。

3.3.4 建立太湖流域河湖生態治理定期議事、協商制度 建立由“兩省一市”代表參加的定期議事、協商制度，參會組織為地方政府、環保部門、水利部門、督察部門以及專家等流域治理相關利益方。會議應就流域治理制度體系、工程措施、治理進度及成效等內容進行討論[8]。

4 各分區生態安全現狀及保護修復措施

4.1 評估體系的確立 基于各分區主導功能定位，建立各分區生態安全評估指標體系。體系主要涵蓋生境壓力、生態狀態、服務功能發揮狀況3方面內容。指標的確定在遵循系統性、目的性和科學性的基礎上，因地制宜，以能代表區域生態環境的固有屬性為重點，同時考慮區域間相通性和差異性，選取可量化、可表征的指標構成評估體系[9]。通過計算與專家打分相結合的方法確定指標權重。各分區確立的評估體系及指標權重見表1～5。

4.2 各分區水生態安全評估結果及修復對策 以指標相關條例及標準為依據，采用歸一化方法，將指標數據進行無量綱化和標準化處理后，結合確定的權重進行狀態指數值計算，得到評估結果[10]。根據分區水生態問題及生態安全評估結果，確定各分區生態修復對策。各分區水生態安全評估結果及修復對策見表6。

5 針對各分區保護修復措施的長效管控機制

長效機制應與流域內水生態治理措形成配合，相輔相成，共同保障流域生態治理安全。針對流域內各分區實行的生態保護修復措施，因地制宜制定各分區長效管控機制，確保流域水生態治理平穩有序推進。

5.1 太湖湖體 定期對河流生態健康狀況進行評估。植物栽種后對水生植物生長狀況進行常規監測及動態遙感監測;同時配合流域水環境監測，控制入湖污染物負荷排放量;根據季節變化及植物特性調整植物群落結構[11]。沉水植被栽種后，對水生植物生長狀況進行動態遙感監測，配合入湖污染物負荷動態監測。水體物理因子、Chla及氮元素對浮游動物群落結構有影響，應定期對大型底棲動物及浮游動物進行采樣監測，區域內應建立全方位立體化的入湖污染物監測網絡，對水質物理因子進行動態監測[12]。監測指標及標準可根據季節變化、豐枯水期變化等進行動態調整。拓寬工業企業資金籌措渠道，動員社會力量為工業企業運行、升級改造籌集資金;完善工業企業廢水排放管理、排污許可證管理等制度，規范工業企業排污行為;地方政府可設立專項資金，鼓勵工業企業開展污廢水回用技術研究[13]。向區域內沿岸村民科普垃圾分類處理的相關知識，研究利用人畜糞便和有機廢料制造沼氣的方法;研究綠色生活廢棄物降解方法，就地降解生活廢棄物以減輕其對水環境的影響。

5.2 水質凈化區 出臺垃圾分類政策，開展垃圾分類市場機制運營模式及相關技術體系研究，充分利用市場手段調控垃圾分類運營;建立健全市場、農民、政府三位一體垃圾分類運營機制;設立農村生活垃圾分類處理資金專項;拓寬社會融資渠道，通過財政補貼、用地指標及稅收優惠等政策，鼓勵社會資本投入參與農村垃圾分類建設工作[14]。制定區域漁業管理條例，定期巡邏查處漁業違法行為，頒布地方漁業漁航監督行政處罰規定，約束漁業從業者行為[15]。開展濕地相關決策系統研究，諸如環境決策支持系統研究，為濕地建設后期維護工作提供技術支持。完善濕地保護相關法律法規及機制，目前太湖流域缺乏行之有效的濕地保護管理條例，應完善濕地保護制度體系。根據區域內濕地的生態環境敏感度、戰略地位以及珍稀物種分布情況，因地制宜劃定生態紅線、制定管控措施[16]。根據分區特點制定區域生態環境保護管理條例，針對湖濱帶退化問題，應禁止大規模圍湖造田、圍網養殖活動，同時加強區域水環境監測[17]。定期對挺水植物進行采集和監測，建立水生植物生長狀況監測數據庫，將相關監測數據錄入系統備案[18]。在保護生物多樣性層面，應加大政府財政支持力度;拓寬生物多樣性保護融資渠道，鼓勵民營企業參與國家公園、濕地公園等的建設和保護工作。

5.3 水源涵養區 栽種涵養林后應定期澆水、除草，還應采取封育措施，以此削弱人類活動對涵養林的影響。同時應根據季節變化、植物水源涵養及水土保持能力、涵養林維護成本等因素，動態調整植物栽種種類、密度以及維護強度等。充分考慮水利工程對生態環境影響的兩面性，建立系統科學的水利工程生態環境影響評價體系。體系應在符合系統完整性和功能相似性的同時，確保指標差異性和指標可量化性的實現[19]。編制河道整治規劃，其中包括清淤、護岸、綠化等措施。規劃中應明確各相關部門（地方人民政府、公安部、當地村民等）在河道采砂管理工作中的職責、權利、義務等。

5.4 水環境維持區 加大農業面源污染防控資金投入。加大對生態脆弱地區的農業財政轉移支付力度;設立農業面源污染防治專款專項基金。拓寬市場化融資渠道。例如，借鑒國內發展勢頭較好的彩票發行運營模式，發行生態環保彩票，為生態環保事業籌集資金[20]。鼓勵高校及相關科研機構開展關于農村生活生產垃圾用作可再生能源生產的研究。加強土地整治。制定耕地管理條例，約束人類活動，改善耕地條件。建立健全高精度、全范圍、立體化的實時監測體系，對污水排入水體情況進行實時監測。檢查農村基本污水處理設施覆蓋情況，對基本污水處理設施未實現全覆蓋的區域，盡快聯系相關建設管理部門，落實基本污水處理設施規劃建設工作。完善船舶業補貼政策，加快推進液化天然氣作為船舶燃料的普及進程，減輕船舶運輸對河湖水質的影響。底泥疏浚目前亟待解決的問題是挖出的底泥如何處理處置不會引發二次污染，相關部門及研究機構應重視并開展底泥處理處置相關技術的研究。對于生態引水工程，應考慮工程產生的環保效益在短期內無法彌補工程投入而給當地帶來的經濟壓力，可運用生態補償制度對工程地區給予一定的補償[21]。水生植物修復工程周期長、見效慢，在后期管理維護中應注意及時打撈水生植物“尸體”，防止植物死亡腐爛分解以后向水體中釋放氮、磷等污染物質。完善城鎮農村生活污水違規排放管理制度、城鎮農村工業廢水違規排放管理制度，對違法違規行為處罰措施作出明確規定。岸線整治工程最關鍵的是要制定相關管理保護條例，規范人類行為，減少人類對自然環境的干預，如界定植被保護區范圍、禁止或限制人類在保護區內的活動。

5.5 重要生境維持區 污水處理廠要優化設備維護人員及污水處理設施配置，對污水處理廠設施、設備開展定期維護保養工作。污水管網的維護管理要突出重點，主次結合。制定常態化的管網巡查制度。在人員配置上實行輪崗制度，完善相關技術規范，落實管理責任體制。

6 結語

目前國內關于流域水生態安全的研究尚處于起步階段。基于太湖流域水生態功能分區結果，以促進流域生態長期可持續發展為原則，確立了太湖流域水生態安全長效機制基本框架，并針對不同水生態功能分區內的水生態現狀提出適合該分區的配合工程措施的管控措施。流域水生態安全長效機制的建立是統籌考慮水質與水生態，促進太湖流域水生態長期穩定可持續發展的重要舉措。流域水生態安全與流域經濟社會發展密切相關，關于流域水生態安全長效機制的研究未來仍需進一步探索。

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（責編：徐世紅）