自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有關(guān)問題的思考

吳松

摘 要：以農(nóng)村集體土地所有權(quán)等不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，可以清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體。該文以長江干流（安徽段）自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作實踐為基礎(chǔ)，梳理和分析工作推進(jìn)過程中存在的制度、技術(shù)、工作協(xié)同等難點問題，并對加強自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村不動產(chǎn)登記;自然資源確權(quán)登記;長江干流

中圖分類號 F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）02-0145-03

Abstract： Based on the registration of rural collective land ownership and other real estate to carry out the unified registration of natural resources， in order to clearly define the ownership of all kinds of natural resources assets in all territorial space. On the basis of the practice of the unified registration of natural resources in the main stream of the Yangtze River （Anhui Section）， this paper sorts out and analyzes the difficulties problems such as system， technology and work coordination in the process of work promotion， puts forward some suggestions on strengthening the unified registration of natural resources.

Key words： Rural real estate registration; The unified registration of natural resources; The main stream of the Yangtze river

開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是黨的十八屆三中全會和《生態(tài)文明體制改革總體工作方案》確定的一項重要改革任務(wù)[1]。根據(jù)改革任務(wù)有關(guān)要求，自然資源部加強自然資源確權(quán)登記制度設(shè)計，2019年7月，自然資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，2020年2月，自然資源部辦公廳印發(fā)《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》，明確以農(nóng)村集體土地所有權(quán)等不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體[2]。2020年自然資源部全面部署推進(jìn)全國重點區(qū)域自然資源確權(quán)登記。

長江干流自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記作為國家層面開展的第一條水流資源確權(quán)登記項目，具有重要的創(chuàng)新性和指導(dǎo)性，可借鑒的國內(nèi)外成熟經(jīng)驗較少，因此，在法理、制度和技術(shù)層面開展進(jìn)一步的探索，對于開展自然資源確權(quán)登記有關(guān)工作具有重要實踐意義[3]。本文基于長江干流（安徽段）自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作實踐，探討了推進(jìn)自然資源確權(quán)登記工作存在的難點問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

1 工作概況

1.1 基本情況 2019年下半年，自然資源部啟動了長江干流自然資源確權(quán)登記，將長江干流（宜賓以下段）劃分為一個自然資源確權(quán)登記單元。其中，長江干流（安徽段）自然資源確權(quán)登記涉及安慶市、池州市、銅陵市、蕪湖市、馬鞍山市等5市22縣（區(qū)），共52個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、236個自然村。通過確權(quán)登記，記載登記單元內(nèi)各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、種類等自然狀況以及權(quán)屬狀況，同時關(guān)聯(lián)公共管制要求，清晰界定長江干流安徽段內(nèi)全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體。

1.2 工作路線及進(jìn)展 以安徽省范圍內(nèi)長江干流河道管理范圍為基礎(chǔ)，利用農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記等不動產(chǎn)登記成果、第3次全國國土調(diào)查等自然資源專項調(diào)查成果，遵循生態(tài)空間完整性，結(jié)合堤防和水域岸線，進(jìn)行自然資源單元的預(yù)劃分。采用“圖上判讀指界，實地補充調(diào)查”的方式，摸清自然資源所有者主體及權(quán)屬邊界等權(quán)屬情況。再由沿江各地自然資源部門會同人民政府、水利等部門依據(jù)實地調(diào)查、勘界確認(rèn)后，最終劃定長江干流安徽段自然資源登記單元，并建立自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫。通過銜接長江干流其他省份確權(quán)登記成果，形成完整的長江干流自然資源確權(quán)登記單元。目前，長江干流安徽段自然資源確權(quán)登記已完成登簿發(fā)證前的主體工作，并向國家提交自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)。

2 難點問題

2.1 政策制度不完善 《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》提出“利用5年時間，基本完成全國重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記”，各地?fù)?jù)此制定分年度、分階段的工作安排，但存在財政壓力大，管理需求與工作部署不協(xié)調(diào)等情況，如期完成任務(wù)有難度。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)在具體實踐中仍存在不適用、不細(xì)致的問題[4]。由于國家層面尚未出臺統(tǒng)一的經(jīng)費預(yù)算編制參考標(biāo)準(zhǔn)，地方上沒有可以直接參考的定額標(biāo)準(zhǔn)或者經(jīng)費測算辦法，只能參考第三次國土調(diào)查或農(nóng)村地籍測繪定額標(biāo)準(zhǔn)，從而在一定程度上影響到地方的財政預(yù)算編制。

2.2 與相關(guān)領(lǐng)域的改革協(xié)同性不足 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記在整個生態(tài)文明改革體系中處于承上啟下的環(huán)節(jié)，既是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制等工作的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，又與自然資源國家所有權(quán)管理體制的構(gòu)建等關(guān)系密切[5]。但是，自然保護(hù)地優(yōu)化調(diào)整、生態(tài)保護(hù)紅線評估等工作尚未完成，全民所有自然資源資產(chǎn)中央和地方分級代理行使清單尚未劃定，地方自然資源資源部門無法理清國家和地方自然資源確權(quán)登記工作范圍和職責(zé)，全面推進(jìn)工作仍存在一定困難。

2.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與操作要求有待細(xì)化 通過開展長江干流安徽段自然資源確權(quán)登記，反映出現(xiàn)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記規(guī)則存在指導(dǎo)性、操作性不強的問題。目前，河流登記單元劃定只有“以河流、湖泊管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定”的原則，但在預(yù)劃長江干流登記單元過程中，多地收集的河道管理范圍劃定成果與實際情況不符，無法按照河道管理范圍界線劃定登記單元。例如，在馬鞍山市采石磯風(fēng)景區(qū)進(jìn)行登記單元預(yù)劃時，其北側(cè)未建設(shè)長江堤防，且河道管理范圍現(xiàn)處于山體中間位置，登記單元按照沿江公路背水側(cè)劃定。

2.4 不同部門數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊 資料收集是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記前期的重要工作，與林業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境等部門成果的完備性和規(guī)范性密切相關(guān)。但受行業(yè)間工作標(biāo)準(zhǔn)的影響，收集的資料質(zhì)量的差異較大，部分資料只存在紙質(zhì)檔案，利用難度大;已形成的電子數(shù)據(jù)資料，因制作標(biāo)準(zhǔn)、坐標(biāo)精度、數(shù)據(jù)更新等方面存在差異，為后期技術(shù)套合增加了難度。

2.5 社會各方認(rèn)識不全面 部分地區(qū)工作人員對此項認(rèn)識不清晰、不全面，不同程度存在對自然資源確權(quán)工作的排斥，擔(dān)憂完成自然資源確權(quán)登記會直接或間接影響地方行政管理，審批權(quán)限發(fā)生轉(zhuǎn)移等，有的地方認(rèn)為自然資源確權(quán)登記單元界線是一種管制邊界，影響地方開發(fā)利用建設(shè)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有沖突，存在“等一等”“放一放”的思想。對于自然資源確權(quán)登記范圍內(nèi)存在的權(quán)屬糾紛、違法用地等問題，有些地區(qū)想“搭車”處理解決。自然資源確權(quán)登記通告發(fā)布后，老百姓普遍關(guān)心耕種的土地、居住的房屋是否可以繼續(xù)使用。這都說明社會各方對這項工作存在各種疑慮，關(guān)于社會普遍關(guān)切的問題，有關(guān)政策解讀不夠全面。

3 對策建議

3.1 完善政策體系，強化工作保障 政府應(yīng)制定各類自然資源確權(quán)登記實施細(xì)則、政策文件、工作問答，分層級確定資料收集清單，明確登記單元調(diào)整的原則，指導(dǎo)地方開展資料收集、登記單元劃分等工作，推進(jìn)地方政府合理處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。此外，制定自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方開展確權(quán)登記工作經(jīng)費測算。

3.2 加強改革協(xié)同，有序推進(jìn)工作 按照工作節(jié)奏，分階段有序推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，充分考量與國家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級行使等所有者權(quán)益管理改革的協(xié)同銜接，做好與自然保護(hù)地優(yōu)化調(diào)整、第三次國土調(diào)查等工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以及確權(quán)數(shù)據(jù)更新，確保登記成果的合法性、準(zhǔn)確性與現(xiàn)勢性。進(jìn)一步強化構(gòu)建政府牽頭組織跨部門的工作機(jī)制，充分發(fā)揮地方政府主體作用，加強與水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的溝通協(xié)調(diào)。

3.3 加強經(jīng)驗總結(jié)，細(xì)化技術(shù)規(guī)則 堅持產(chǎn)權(quán)優(yōu)先、區(qū)分所有權(quán)界線與管理界線，總結(jié)梳理各地推進(jìn)工作的經(jīng)驗做法，及時分析掌握新情況新問題，進(jìn)一步完善現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究細(xì)化自然資源確權(quán)登記單元劃定技術(shù)方法，加強自然資源確權(quán)登記項目標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性，做好對各區(qū)域自然資源確權(quán)登記項目的技術(shù)指導(dǎo)。

3.4 強化資料收集，及時更新數(shù)據(jù) 省市自然資源主管部門應(yīng)加強自然資源確權(quán)登記相關(guān)最新資料的收集，如海岸線修測數(shù)據(jù)、集體土地所有權(quán)最新數(shù)據(jù)成果、河道管理范圍界線數(shù)據(jù)等，加強自然資源確權(quán)登記資料的時效性，按照《自然資源確權(quán)登記指南（試行）》有關(guān)要求，及時完成自然資源確權(quán)變更登記工作。

3.5 加強培訓(xùn)指導(dǎo)，做好政策解讀 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記對工作人員專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有較高的要求，組織開展自然資源確權(quán)登記培訓(xùn)工作，在防范新冠疫情的同時，采取線上線下相結(jié)合的方式開展工作指導(dǎo)。加強自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度宣傳，對于地方、社會普遍關(guān)注的問題做好政策解讀，消除社會疑慮和擔(dān)憂，為自然資源確權(quán)登記創(chuàng)造良好的輿論氛圍。

4 結(jié)語

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是生態(tài)文明體制改革四梁八柱的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作[6]。在此背景下，開展長江干流等重要生態(tài)空間自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，有助于推動健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源高效利用提供支撐。為此，應(yīng)進(jìn)一步加強自然資源確權(quán)登記工作經(jīng)驗總結(jié)，完善自然資源確權(quán)登記制度體系，為國土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等提供產(chǎn)權(quán)保障。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)編：張宏民）