央地關系視角下區域環境協同立法的完善路徑

□陳 誠

（武漢大學 環境法研究所，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

中國特色社會主義進入新時代后，區域協調發展受到了黨中央的高度重視，黨的十八大報告提出：“必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。”黨的十九大報告在“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”一章中提出“實施區域協調發展戰略”。《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》明確提出建立健全區域協同立法工作機制。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，協同治理的核心在于法治協同。法治協同的核心又在于立法的協同，即協同立法是法治普遍性原理在區域協同發展實踐中的具體呈現，是落實區域協調發展戰略，促進區域協調發展的重要保障。

在這一背景下，我國對區域協同立法的研究取得了一定的進展，研究成果重點集中在協同立法制度的構建與完善等方面。在環境保護領域，理論界和實務界的重點在水污染和大氣污染的協同立法研究。尤其是新出臺的《中華人民共和國長江保護法》對協同治理作出重要的規定，其總則16 個條文中就有10 個條文直接涉及流域協同，分則各章也有許多條文從主體上協同中央與地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的關系。長江流域的協同治理是繼京津冀大氣協同治理、長三角地區三省一市太湖流域協同治理后的又一國家重大區域環境協同治理戰略，對踐行習近平法治思想，提高我國治理水平和治理能力現代化有重要意義。

然而，受我國單一制國家結構形式和“一元多層”立法體制的影響，區域協同立法在當前仍面臨著諸多挑戰和質疑。理論層面的批駁主要來自區域協同立法的概念尚未達成共識，缺乏法律依據，立法權限不明確，地方人大之間的協同立法會與單一制國家結構形式和人民代表大會制度存在內在緊張關系。從對區域協同立法實踐樣態的考察情況來看，一方面協同立法缺乏穩定的工作機制和可借鑒的經驗，難以制度化；另一方面各區域的政治地位、經濟發展、地理環境和文化傳統等因素差異明顯且難以消弭，在實踐中容易導致立法事項不統一、地位不平等等困境。基于此，本文以期對我國區域環境協同立法制度的完善提出可行性的建議。具體而言，本文首先從實踐樣態和概念解構兩個方面對區域協同立法的內涵進行重塑，其次采取規范分析的方法將區域協同立法置于央地關系的框架中以厘清區域協同立法的事權范圍，最后從中央加強立法以及地方積極探索兩條路徑為區域環境協同立法的完善提出建議。

二、區域協同立法的實踐樣態與理論內涵

區域協同立法是立法領域的新事物，法學界對這一概念的外延和內涵有諸多理解，但并未形成共識。根據地方立法主體的差異，區域協同立法可以分為地方人大間的協同立法和地方政府間的協同立法（區域行政協議），前者由地方立法機關主導，后者由地方行政機關主導。理論上的研究大部分以行政法為視角，聚焦于區域行政協同立法層面，學者們已通過行政法學的原理對區域行政協議的研究取得了豐碩的成果，而對于地方人大之間的協同立法研究甚少。因此本文的研究不再關注區域行政協議，下文所述的區域協同立法均指地方人大之間的協同立法。

（一）實踐樣態的考察

區域協同立法在我國尚處于蓬勃發展階段，盡管在理論上已有較多的研究成果，但實際出臺的區域協同立法的法律文件并不多，有影響力的更是屈指可數。目前區域協同立法活動大部分還是停留在立法信息、立法項目、立法程序的溝通協調上，真正協作成功的案例并不太多。本文選取在實踐層面較為成功的成果進行考察（參見表1），可以看出我國各項區域協同立法成果之間表現出了些許共性：呈現出以城市群為基礎，以區域環境治理為中心，以“共同協商+各自立法”為立法模式的特征。

表1：我國區域協同立法現有成果表

1.以城市群為基礎。目前我國的區域協同立法分布在京津冀、長三角、云貴川、成渝等城市群，這些城市群的發展為區域協同立法的誕生提供了基礎條件。首先，我國區域發展形成了西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的區域發展戰略，城市群的建設為區域協同立法提供了戰略保障和政策依據。其次，地理上區位的毗鄰和資源的共享促進了城市基礎設施的互聯互通、公共服務的一體化，降低了城市間的人力資源、物流貿易、信息交換等要素的流動成本，為區域協同立法提供了經濟基礎。最后，城市群內的文化背景具有類似性，為區域協同立法提供了文化基礎，各方在協同立法時，可以盡量減少因文化背景沖突造成的摩擦和爭議，有助于各項協議的順利達成。總之，經濟發展水平、社會結構、歷史進程、文化傳統和地理環境條件等關鍵性因素最終促進了區域協同立法的形成。

2.以區域環境治理為中心。隨著城市群不斷構成和發展，區域之間的空間關聯愈發緊密，這種空間關聯不僅僅體現在經濟方面，在環境治理方面也日趨緊密，可以說大氣治理和流域治理是主要的協同內容。大部分環境污染具有流動性、整體性等特點，污染的不斷擴張使污染區域內的任何城市都無法獨善其身，因僅靠一地無法從源頭上解決環境問題，需要多地聯防聯控、共同參與。尤其是經濟發達、人口密集的京津冀、長三角、珠三角、成渝以及長江中游等地區已經成為中國環境污染的重點區域。以大氣污染為例，據統計，目前京津冀、長三角、珠三角三大城市群在全國GDP中的占比高達37.4%，但這些地區以臭氧、PM2.5為主要特征的區域性復合型大氣污染依然突出，因此不斷加強區域聯防聯控以形成跨區域協同治污合力成為區域協同治理的重要抓手。

3.以“共同協商+各自立法”為立法模式。在區域協同立法的模式選擇上，各地普遍采取“共同協商”“各自立法”的模式。這種模式分為協商和立法兩個階段。在第一階段首先由各地的人大常委會主導，就具體立法事項進行充分協商以達成共識，形成一個統一的立法文本或共同決定，可以說這一階段的成果是協同立法的核心所在，是下一階段各地分別立法的基石。第二個階段則是由參與區域協同立法的各地立法機關，根據第一階段所達成的共識，對統一的立法文本或者共同決定進行協調和審議，形成各行政區域內的立法草案，最后由地方人大分別審議通過。從實踐層面來看，我國區域協同立法普遍采取這種相對松散的模式，因其更加靈活，各區域可以根據各自實際情況進行立法，更能發揮地方立法的積極性、主動性。

（二）概念上的解構

當前我國并無區域協同立法的官方定義，學界對區域協同立法學理層面的探討也十分有限。區域協同立法蘊含“區域”與“協同”兩層含義，只有從概念上對其進行解構，分別對“區域”與“協同”兩個關鍵詞進行法理上的探討，才能準確地對區域協同立法的內涵和外延進行把握。

1.區域——從行政區域到自然區域的嬗變。長期以來我國實行以行政區劃為單位的管理體制是國家權力分配和政策制定的基礎，是行政管理的基本空間單元。以行政區劃為基礎，享有立法權的立法主體，在其所管轄的行政區域內依照法定程序行使法律賦予的各項權力，并僅在本行政區域內有效和實施，這是在“中央—地方”的關系中我國地方立法一直所遵循的邏輯。

地方環境立法也遵循這一邏輯。地方環境立法的適用范圍以行政區域為界限，但在生態系統中，大氣、水等自然要素的自然流動性使環境問題不受制于行政區劃的界限，行政區域的劃分會不可避免地導致自然區域被人為分割，使完整的生態區域被行政區劃分割開。一方面容易導致地方環境立法對整體的生態保護缺乏考量，使保護思路破碎化，不利于生態環境保護的整體性和平衡性發展。另一方面，以地方行政區域為基礎推進生態環境治理，容易造成因政策分割、單邊決策和法律執行不一而滑入分割治理的僵局，形成拼湊型空間治理的格局，催生以競爭性為特質的地方主義。

從空間區劃上看，區域環境治理中的“區域”既可能包含幾個行政單元所組成的區域，也可能是某一條河流流經的區域，或者是以某一湖泊、海洋為中心所形成的區域。區域協同立法是一種跨越行政區域的立法，使地方立法從行政區域的立法空間進入了以自然區域為核心的立法空間，將以行政區域為藩籬的立法邊界拓展為自然區域一體化的空間領域，形成了以地域空間為單位的行政區域與行政區域之間的有機結合，為區域法治提供了更大的場域網絡，是整體系統觀視角下生態環境治理的空間表達。因此必須從空間區劃的維度理解協同立法，從而打破傳統以行政區域為基礎、轉而選擇以自然空間為基礎的跨行政區域管理模式，并通過空間的尺度來調整區域的大小和范圍，從而實現行政區域立法到自然區域立法觀念的嬗變。

2.協同。“協同”是區域環境協同立法的另外一個關鍵詞，也是這一概念的核心。從我國社會發展的沿革來看，區域之間的協同往往從區域經濟的一體化發展開始催生出政策與法律的協同化。區域經濟一體化的特征是區域市場一體化，它要求區域內的各行政區劃打破行政壁壘，拆除地方保護主義，實行更加自由的經濟交往。但是在區域經濟中，追求自身利益最大化的潛規則導致具有地方立法權的各行政區劃從自身出發制定了大量的互相沖突的地方立法規范，這勢必導致市場經濟秩序的混亂。為此，需要協調一致的法制作為區域經濟發展的保障，從而在區域經濟一體化的背景下催生了立法的協同化。

從語義上看，協同是指兩個或者兩個以上的不同主體，協調實施或完成某一目標的過程或方法。這種立法的協同化應具有如下幾層含義：首先，立法主體擁有平等的立法人格。協同強調的是橫向的平等主體之間的和諧關系，是否參加協同立法取決于立法機關的意愿，作為協同立法的主體，地方立法機關應本著平等的原則同其他立法主體達成就某事項進行共同立法的合意。其次，協作的方式強調協調與合作，例如簽訂立法協議或者召開聯席會議等方式。由于合作主體之間沒有上下級依附關系，因此必須通過協同合作，促進資源的交換和各方利益的共同提升，確保協同關系能夠長期穩定維持。最后，往往以頒布共同的法律文件為協同的成果，既可以是協商確定一個示范性的條款文本，各地進行調整后形成地方適用的新文本，也可以是同時出臺一部在各地共同適用的法律文本。

結合我國區域協同立法的實踐樣態以及對“區域”和“協同”兩個要素的解構，區域協同立法的概念可以重塑如下：區域協同立法是指具有地理區域性的跨行政區域的兩個或兩個以上的地方立法主體，為了維護區域內某些共同的利益，按照一定的立法程序，在平等互利的原則上，以協商一致的方式，就某一事項共同立法或者分別立法，但是立法文本和形式高度一致，并互相承認法律效力的立法現象。

三、區域協同立法權限的規范分析

區域協同立法所面臨的最核心的問題是立法權限的邊界為何。一方面，單個立法機關對某一立法事項是否有立法權限尚不明確；另一方面，就算單個立法機關對某一立法事項有立法權限，但當跨行政區域后，這一事項是否還能由地方進行立法。地方事務和中央事務并非涇渭分明。中央和地方存在共同事務，而且地方事務跨行政區域后的事務屬性可能發生變化。也就是說，地方事務跨行政區域后，到底由中央管轄還是由地方管轄就成為一個問題。要厘清協同立法的立法權限問題，尚需通過規范法學的路徑回溯到央地立法權限的框架中，為區域環境協同立法在立法體系中找到適當的位置，從而為環境協同立法提供合法性依據。

（一）央地關系視角下立法權限配置的現狀

1.央地立法事權的分野。在理論上，中央與地方立法事權有專屬立法與非專屬立法之分。專屬立法權又可分為中央專屬立法權和地方專屬立法權，是指專屬于中央或地方的，對某些事項具有強烈的“排他性”和“獨占性”的立法權。我國只有中央專屬立法權而沒有地方專屬立法權，因為地方立法事權始終受到中央的約束和限制，中央可以通過立法決定地方的一切事務，也可以制定出適應不同地方的特別法律，因而我國的法律體系中地方立法很大程度上只是一種執行性、輔助性立法，地方不享有完整、獨立的立法權。非專屬立法型或共同立法型是指中央與地方享有對某些事項的“共同立法權”，這些事項的立法權并不專屬中央或地方的任何一方，地方有權就某些事項在中央立法的框架之內進行立法。在單一國家結構的體制下，我國央地立法事權主要由專屬于中央的立法事權以及中央與地方共同的立法事權構成。

2.地方立法事權的配置現狀

（1）否定性列舉

地方事權的否定性列舉是指中央立法明確規定地方立法不得觸碰的事項，其分為“法律保留事項”“法律排除事項”兩個維度。

第一個維度是《立法法》第8條規定的全國人大及其常委會的專屬立法權，即“法律保留”事項。該條列舉了只能由法律進行規定的事項，中央對這些事項具有“獨占性”“排他性”，地方不得對這些立法事項進行立法。

第二個維度是法律排除事項，即有的法律直接明確了地方性法規不得對某些事項進行規定，主要來源于《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》的相應規定。

（2）肯定性概括

與中央專屬立法權的否定性列舉方式不同，《立法法》對地方立法權限僅做了原則性的規定。《立法法》第73條將地方性法規的立法事項分為三類（參見表2）。

表2：我國央地立法事權劃分表

第73 條第1 款第1 項規定了執行性立法事項。執行性立法事項是指上位法對此類事項作出規定，考慮到地方的實際情況和客觀條件的差異，而賦予地方立法細化上位法、使之可操作的地方立法權，此類執行性立法留給地方立法的創制性空間微乎其微，地方只能執行上位法的規定。

第73 條第1 款第2 項規定了地方性事務立法事項，即屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。但是地方性事務的外延難以得到明確，地方事務本身十分復雜，中央很難通過立法詳盡地列舉地方事務的范圍。

第73 條第2 款規定了先行性立法事項，除了“法律保留”的事項外，國家尚未制定法律或者行政法規的，地方可以先行制定地方性法規，在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效。在國家層面立法尚付闕如的情況下，地方發揮立法“試驗田”的作用，探索立法，總結立法經驗，先行先試，填補立法空白。

（3）設區的市的立法權限

2015年修訂的《立法法》對設區的市的立法權限進行了列舉，第72 條規定設區的市的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。需要注意的是，這一規定只是設區的市的立法權限，是為了滿足地方治理需求而賦予地方更多的立法權限所做的嘗試性的制度設計，對地方事權的界定并非具有終局性，設區的市的立法權限不能等同于地方立法權限，此條規定并不能作為劃分央地事權的依據。另外，此條規定本身就非常概括，“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”究竟包括哪些事項，“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”這些事項在外延上也是不明確的。

可見，我國對地方立法權限范圍的規定十分籠統和寬泛。可以說，在專屬立法權限外，中央與地方之間的立法權限仍有較大范圍的重合，不僅如此，三種類型的地方立法之間也存在交叉重疊的部分。總之，我國中央與地方之間的事權缺乏明顯、具體的劃分，地方立法權限的邊界也很不清晰。

（二）央地視角下區域協同立法的范圍

央地立法事權的邊界不明而導致地方立法權限無法確定，協同立法的權限范圍自然也處于模糊之中，但從對央地關系視角下地方立法權限的梳理可以明確我國區域協同立法的權限應有兩層含義。第一層，對于中央專屬立法事項，即法律保留的事項，地方立法沒有立法權限，因此區域協同立法對其也沒有立法權限；同理，“行政三法”所規定的排除事項，協同立法亦不得進行規定。第二層，據統計，從法律和行政法規中有關區域合作的規定來看，跨行政區域的地方事務可由地方管轄也可由中央管轄的占17%，先由地方管轄再由中央管轄的占32%，鼓勵、授權地方管轄的占51%，這表明若某一事務為地方性事務，當這一事項跨區后，地方仍然能對其進行管轄。從現有的地方立法權限的配置來看，區域協同立法應定位在地方立法的譜系下，在高位階立法尚未為地方配置協同立法權的情況下，地方至少可以在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”的事項范圍內進行協同立法。

1.環境保護事項。根據《環境保護法》第2 條的規定，環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。環境保護事項協同立法的范圍也應限于對上述環境要素的保護領域。

當前，我國雖然沒有法律授權地方進行協同立法，但是多部環境與資源保護的法律均體現了地方協同之意（參見表3）。根據污染發生的時間，可以將這些條款分為預防性協同條款和補救性協同條款。預防性協同條款是指為避免損害或爭議的發生，事先建立協同機制。例如《水污染防治法》第28條規定建立重要江河、湖泊的流域水環境保護聯合協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。補救性協同條款是指在損害或者爭議發生后采取補救或解決的協同機制。例如《草原法》第37 條、《水土保持法》第46條、《礦產資源法》第49條均規定發生糾紛時，由有關省、自治區、直轄市人民政府協商解決，協商不成的由其上級政府協商解決。但由于我國地方環境立法長期存在著模糊性和不適當性，有些立法事項不夠統一明確，有些事項又過于具體、適應性不夠，導致地方立法需求與權限之間存在沖突。

表3：我國環境與資源保護法律中的協同條款

總之，當前我國多部環境保護的法律規定了協同的機制，只不過這種協同仍處于初級的政府間的協商階段。這種政府間的協商通過互通信息、相互照應、相互看齊來達成，具有松散、交互性較低、沒有顯著約束力的特點，屬于一種“弱協同”。接下來亟須將這一弱協同在環境保護事項協同立法的范圍內轉換成整體性強、規劃統一、決策統一、執行統一、交互性強度高、約束性和規范性強的地方性法規層面的強協同。

2.城鄉建設與管理事項。城鄉建設與管理事項同區域環境治理密切相關，尤其是城市建設推進的過程中往往會造成大氣污染、水污染、噪聲污染、固廢污染等一系列環境問題。根據官方解讀：“城鄉建設管理包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等。”對于城鄉規劃事項而言，可通過協同立法為區域發展布局、功能分區、綜合交通體系等方面的一體化建設提供立法方面的保障和支撐。對于基礎設施建設事項而言，地方可以對城市道路交通基礎設施、城市網管、垃圾和污水處理設施、生態園林四個大方面的事項進行協同立法，尤其是城市生活垃圾分類的跨區處理亟須進行協同規制。在市政管理事項上，可以進行社會保障服務、教育、科技、文化、醫療衛生、體育等公共事業的協同。

3.歷史文化保護事項。協同立法在歷史文化保護事務方面主要有物質層面的歷史文化保護事項以及非物質層面的歷史文化保護事項。在物質層面，歷史文化遺跡往往成為當地生態環境的重要組成部分，對當地的生態環境具有重大的意義，因此對于跨省市、跨區域的物質性歷史文化遺產而言，協同立法十分必要。例如，明長城的遺址遍及北京、河北、天津、內蒙古，對于地跨多個省市的明長城遺址而言，地方可以通過協同立法對其進行保護。同理，對于跨省市、跨區域、需要攜手共同保護的非物質歷史文化而言，區域協同立法也有開展的必要和可能。

總體而言，區域協同立法的立法權限應在央地關系的視角下展開，對于法律保留和法律排除事項，地方立法不得染指，因而協同立法也不得涉及這些事項。對于央地共同立法事項，《立法法》將其分為執行性立法、地方事務性立法和先行性立法，但三者之間存在著交叉，且何為地方性事務也沒有明確的判斷標準。在央地事權劃分并不明確的情形下，地方立法機關至少可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等事項進行區域協同立法。

四、區域環境協同立法的完善路徑

經過不斷地探索，我國區域協同立法的理論和實踐取得了許多開創性的成果，尤其在區域環境協同立法領域，大氣污染防治和流域治理的快速推進為區域環境協同立法開辟了廣闊的發展空間。總體而言，區域協同立法是一個較新的、極具探索意義的研究領域。在央地關系的視角下，仍需從中央統一立法和地方協同立法兩條路徑對這一制度進行構建和完善。

（一）縱向：構建系統的區域協同立法法律規范體系

在中央層面，可以從《憲法》與《立法法》維度、全國人大及其常委會授權立法維度、協同立法的單行立法維度以及具體環保制度維度四個維度構建系統的中央層面的區域協同立法法律規范體系，為區域協同立法提供依據，并對區域法治建設進行有效監督。

第一個維度，作為具有最高效力的根本法，《憲法》是制定其他有關行政區域利益沖突與協調的各種單行法律的依據和基礎。現行《憲法》為區域法治的協調發展提供了一個廣闊的空間，其所包含的權力下放、地方分權、地方自治、地方之間應平等互惠等憲法建制的思考進路為區域協同立法的形式、內容、途徑提供了無限想象的空間。應加快完善《憲法》《立法法》的相關條款或者出臺立法解釋，在《憲法》《立法法》等相關法律中明確省際協同立法的依據，從而在根本上解決區域協同立法缺乏法律依據的爭議。

第二個維度，全國人大及其常委會以授權立法的方式，授權地方立法機關協同立法的權限。當前，我國《立法法》明確規定被授權主體只有國務院以及經濟特區所在地的省、市權力機關，除此之外的地方機關均不是被授權的主體。在我國各類特定區域不斷涌現的背景下，把國務院以及經濟特區所在地的省、市作為主要被授權主體的規定已經嚴重不適應特定區域對法治建設的需要，必須根據現實需求對被授權主體的范圍作適當擴大。對于不斷涌現的如京津冀區域、長三角區域、粵港澳大灣區等跨省級的區域，可以通過一區域一授權或者一事一授權的方式，精準授權特定區域環境協同立法權限，以滿足區域環境法治建設的需求。

第三個維度，制定諸如《區域協同立法法》的單行法律。較全國人大及其常委會的精準授權不同，此類單行立法所要解決的是地方協同立法的共性問題和一般原理，即對協同立法的主體資格、權限范圍、法律效力、立法和審批程序等方面作出明確規定，對區域協同立法一般性的原理做出解釋，為地方提供可操作的立法指引。

第四個維度，在具體的環境保護法律法規中增設協同立法的條款，以實現協同立法在具體的環保制度中落地生根。例如我國出臺的《長江保護法》第6條規定長江流域相關地方可以根據需要在地方性法規等方面建立協作機制，協同推進長江流域生態環境保護和修復。類似地，在對現行的環境資源保護法律法規進行修改時，可以增設區域協同立法的授權條款。

（二）橫向：地方層面積極加快對區域環境協同立法制度的探索

地方立法機關應在央地立法事權的框架下，積極探索區域環境協同立法制度的構建與完善路徑。從具體立法環節的角度出發，地方立法機關應在立法主體、立法程序、立法內容、保障機制四個層次進行充分的協同，以保證將“協同”貫穿至立法的全過程。

1.立法機構的協同

（1）人大聯席會議

立法機構的協同是協同立法的前提和基礎，即要在地方層面實現立法機構的一體化。如前文所述，目前我國區域協同立法主要采取人大聯席會議的方式設置立法協同機構。聯席會議是一種松散型、協商性的協同立法，其模式比較靈活。區域立法聯席會議的時間和形式可以根據合作與交流的需要靈活確定。在時間上，可以采取一事一議的磋商型聯席會議，形成定期交流和會晤的機制以保證聯席會議召開的頻次。在會議召開的地點選擇上，可以借鑒長三角地區各區域輪值召開的機制。在內容上，應突出協同的重點事項，避免聯席會議的召開流于形式。在聯席會議的人員構成方面，既可以是區域內各地方立法機關的負責人，也可以是各地方立法機關的工作人員，還可以是在區域立法中承擔特定職責的其他人員。

（2）環境治理協同工作委員會機制

相較于聯席會議，工作委員會是一種深度緊密且層次更高的協同，適合有一定協同基礎的區域開展。工作委員會的職責是統籌、協調協同立法工作，明確需要協同立法的重點領域，加強立法事項的對接，探索細化環境協同立法事項中的具體立法規范，通過磋商協調形成立法事項建議，擬定立法文本建議稿等方式以向地方人大提出立法建議。

2.立法程序的協同。在尚無法律對區域協同立法的制定程序作出特別規定之前，區域協同立法的制定程序應遵守《立法法》對一般立法程序的規定。我國人大立法程序包括提出法案、審議提案、表決和通過法案、公布法律四個環節。需要注意的是，由于協同立法與傳統單一的地方立法存在差異，因此，在遵循一般立法原則和程序的同時，也要注重協同立法特殊性的表達。

首先，在進行協同立法前，先由協同立法聯席會議或者工作委員會確認區域環境保護的立法規劃，將生態環境保護中的大氣或水污染等具體防治確定為立法規劃項目，并根據環境治理要求，及時對立法規劃項目進行調整。同時建立立法信息和規劃共享機制，并盡可能地建立區域性的法律信息網，以此構建區域立法的主要工作平臺。

其次，在起草立法文本時，可以由協同立法機構起草，形成統一的立法草案文本；也可以由地方人大法制工作部門各自負責組織起草，然后將這些地方性法規進行協調，形成區域內統一的立法草案文本；還可以由地方人大常委會抽調法制工作部門和環保部門的人員成立協同立法工作小組，就重點環保立法項目開展起草工作。協同立法文本的審議，應做到分別審議，分別通過。

最后，在協同立法制定后，立法機關除了按照《立法法》的規定及時向全國人大常委會和國務院備案外，地方之間還可以進行“交叉備案”，其他立法機關可以對協同立法進行協調性審查，以此來構建一種“橫向”的備案審查機制。當某一地方立法機關的立法有可能損及本地利益或影響整個區域共同利益時，其他地方立法機關可就此提出立法協調要求，進行協商處理。

3.立法內容的協同。立法內容的協同是實質層面的協同，是區域環境協同立法的關鍵所在。為了保證區域協同立法的統一，地方立法機關應平衡各地環境保護的實際情況，對擬協同的重點事項進行識別，提煉需要共同立法的事項，并進行協商，找準問題對癥下藥。具體而言可以分為環境標準的協同、法律責任的協同、利益補償的協同。

（1）環境標準的協同

環境標準是指法律授權相關部門制定的用于控制污染、保護環境的各種技術規范和管理規范的總稱，是識別環境問題、監測環境狀況、監督環境執法和確定監測方法的技術依據。盡管學界對生態環境標準的法律屬性并未形成共識，但是這并不影響環境標準在環境治理一體化中的重要作用。由于各地區的環境污染現狀以及環境治理水平相異，現有環境標準也存在差距，主要體現在環境標準項目的設置、環境標準限值、違規排放污染物的處罰標準、排污稅費征收標準以及環境監測技術和方法等方面的差異和沖突，可以說只有逐步統一各項環境標準，才能實現區域環境的協同治理。

（2）法律責任的協同

法律責任作為保障法律實施、維護法律秩序的關鍵機制，可理解為因違反法律義務而承擔不利后果的應當性。我國長三角、京津冀地區的主要城市對相同違法行為的處罰力度并不相同，尤其體現在罰款數額上限和下限的設置上。例如，北京市、天津市、河北省三地對分類投放生活垃圾違法情形的規定不大相同，對于未按規定時間、地點、方式等要求分類投放生活垃圾且情節嚴重的，北京市規定的罰款數額為50 元以上200 元以下，河北省的規定是100 元以下，天津市的規定則為100 元至500 元。其背后的原因固然有地方經濟發展水平不同或居民環保意識的差異，但是長久而言不利于區域環境治理的整體推進。地方立法機關在協同立法時應盡量打破地區之間處罰力度不同的壁壘，地方對同一違法行為的處罰標準不同，所帶來的法律后果在各地不同，在實際操作中就可能產生處罰不公的問題，因此，對可能產生的“同事不同罰”的問題，協同立法應予以重點回應。

（3）利益補償的協同

現實中，完全協同基本只是一種理論設想，主體之間更多的是利益沖突。此時如何在完成區域發展規劃的同時明確利益補償機制，也是區域協同立法的重點，對此區域各地可以共建生態環境利益補償機制。以流域生態利益補償為例，我國許多地方涉水區包括多個行政區域，水域上下游矛盾激化，上游地區要涵養水源、保障糧食供給、建設生態防護林等，喪失了經濟發展機會，導致上下游地區之間環境、經濟、生態利益不平衡，跨界流域污染從上游至下游轉移的同時也帶來生態環境權的讓渡，需要利益受益方給予利益受損者利益補償。因此，在跨界流域治理中，區域協同立法應構建符合市場規律的長效補償機制，為衡平流域內各地區的利益提供立法保障。

4.協同立法的保障機制。在某一區域環境協同立法頒布后，還需要考察這一協同立法是否與地方當前的法律體系相融洽，以及是否能達成區域內環境協同治理的目標。因此，還需要清理地方立法，加強對協同立法的監督和評估。

（1）立法清理

協同立法出臺后，可能會與原本在該地施行的地方立法重復甚至相沖突，會對協同發展構成規范層面的制約，因此需要及時對地方立法進行清理，并建立區域沖突法規清理的長效機制。一方面，應堅持法律位階原則對地方性法規以及環境保護規范性文件的合法性進行審查；另一方面審查現有的規范性文件是否與區域環境協同立法的規定相沖突，及時對地方立法作出修改或廢止。

（2）立法監督

協同立法在本質上屬于地方立法。從法理上來看，地方立法監督是針對地方立法不符合《憲法》和法律規定、超越權限制定、制定程序不合法等問題進行審查的制度。因此，不僅要對協同立法規劃、起草、審議、頒布的全過程進行監督，還要對出臺的協同立法規范性文件進行監督，重點審查其是否與《憲法》《立法法》《行政處罰法》《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等有關法律相違背，以保證立法監督貫穿于區域環境協同立法的始終。

（3）立法后評估

某一區域內的環境治理具有不可分割性與空間連續性，開展協同立法后的評估有助于提高地方立法的實效與協調性，也有利于維護法治統一，更好地實現跨區域治理。區域環境協同立法除了需要滿足一般立法的評估要求外，還需要滿足環境立法的特殊性，從立法末端確保環境協同立法的合法性和有效性。

五、結語

區域協同立法表面上看是橫向的地方人大與人大之間的協作立法活動，但其背后涉及的卻是中央與地方的關系。從現有的地方立法權限的配置來看，地方至少可以對《立法法》所規定的“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”事項進行區域協同立法。在央地關系的視角下，可以從中央和地方兩個層面對區域環境協同立法進行完善，從而為區域協同治理提供法律保障。

需要指出的是，在區域經濟一體化的過程中，并非所有事項都需要協同立法，也不是任何立法都需要協同處理。進一步而言，立法的協同存在兩個前提。一是某一領域的問題地方無法獨立通過立法解決，最典型的就是環境保護領域，受污染物流動性和行政區劃的影響，地方無法單獨就水污染和大氣污染進行治理，必須進行聯防聯治的協同處理。二是國家不便于統一管理，例如有些流域治理問題僅需要幾個省立法，完全不需要國家出臺法律進行規制，這些省份進行協同立法不僅能有針對性地對流域進行治理，同時也能節約立法成本。因此，在當下普遍強調區域共治時，也要防止協同的濫用；在重視協同發展的同時，也不能過分依賴于協同。