澳大利亞高校分類管理制度與特色

胡艷芬

摘? ?要：澳大利亞聯邦政府對高等教育的管理經歷了從州政府收回管理權、平衡大學教育與職業教育、建立一體化的國家高等教育體系三個重要時期。如今，澳大利亞高等教育的國際聲譽建立在聯邦政府科學的高等教育分類管理制度和質量標準框架上，《高等教育標準框架（門檻標準）2015》將國內高校分為了六類，并規定不同類型的高校在教學、研究、課程認證等方面的不同要求，為高校提供了自我發展的上升路徑和參照標準。聯邦政府根據高校類別設置不同的質量標準、建立聯通的人才流動橋梁、實行市場介入和政府管控下的高校自由辦學，促進了澳大利亞高等教育的高質量和多樣化發展。

關鍵詞：分類管理 澳大利亞高等教育 高校分類 高等教育機構

高校分類發展是優化我國高等教育管理方式的重要途徑，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中提出，高等教育的發展目標之一是“促進高校辦出特色”，探索建立高校分類體系、實行分類管理成為促進高等教育發展的首要選擇[1]。高校分類的方式有很多種，其中，政府的規劃式分類是依據高等教育發展的現實配置、機構的層次類型和分工而得到的分類體系，旨在優化高等教育結構，合理配置資源，提高高校的辦學效率和效益[2]。澳大利亞因卓越和優質的高等教育水平享譽全球，其教育領域的國際聲譽很大程度上建立在聯邦政府科學的高等教育分類管理制度和質量標準框架上。

一、澳大利亞高校分類管理的演變歷程

（一）高等教育管理權的收回

19世紀50年代至20世紀60年代中期是澳大利亞高等教育體系的初建時期。1850年，澳大利亞第一所大學——悉尼大學在新南威爾士州成立，主要是為滿足當時英國殖民者子女的教育需求，以及培養一批合格的領導者和管理者。直至1953年，澳大利亞才出現了第二所大學，隨后幾年，各州和領地陸續在當地建立了大學。起初，澳大利亞的大學由各州政府提供資金支持，大學的管理權掌握在州政府手中，后來隨著民族意識的覺醒，聯邦政府開始試圖收回對大學的管理權，以擴大在教育領域的影響力。因此，大學經歷了一段時期的聯邦政府和州政府協商共治局面，最終聯邦政府通過向大學撥款的方式獲得了高等教育領域的領導權。1946年，澳大利亞國立大學成立，這所大學歸屬于聯邦政府所有，是澳大利亞的第一所全日制研究型大學，其研究和教學都以國家需求和利益為出發點[3]。無論是設法掌控高等教育管理權，還是建立專門培養國家所需人才的澳大利亞國立大學，都體現了聯邦政府將高等教育與國家發展緊密捆綁在一起的決心。

（二）大學教育與職業教育之爭

20世紀60年代中期至20世紀80年代后期是澳大利亞高等教育的雙軌制時期。這一時期澳大利亞的大學雖然發展緩慢，職業教育卻在礦業和工業迅速崛起的背景下得到蓬勃發展[4]。當時澳大利亞處于產業結構大調整時期，國家建設亟需來自各行各業的優秀人才和豐富多樣的勞動力類型，而大學教育所傳授的知識被認為與當時的社會需求脫軌，無法為產業輸送合適的人才，因而大學教育受到來自社會各方的質疑。為了調整高等教育結構以適應經濟發展需求，1964年，聯邦政府發布《馬丁報告》，要求豐富高等教育類型以滿足多樣化的勞動力市場需求[5]。1965年3月，聯邦議會宣布建立新的高級教育學院（Diploma College，即文憑學院）與大學教育進行區分，由此形成了包括大學和高級教育學院在內的高等教育雙軌體制，其中，師范學院、工藝學院和其他一些高等教育機構也被囊括在高級教育學院體系之中[6]。報告中提到，大學與高級教育學院享有同等地位，各自承擔不同職責。大學教育可以繼續保持原有的學術和研究特色，培養優秀的本科學歷和研究生學歷人才，高級教育學院則承擔起高級職業教育的責任，教授基本的專業知識，重點培養學生未來工作所需的知識與技能，前者頒發學士及以上學位，以科研為主，后者負責文憑層次的高等教育，以教學為主。而未被政府歸于高級教育學院的一些職業技術教育和培訓機構在這一階段也得到了政府的重視和支持，逐漸發展成規模化的技術與繼續教育（Technical and Further Education，TAFE）的職業教育體系[7]，成為澳大利亞的教育特色之一。

（三）一體化的國家高等教育體系

20世紀80年代后期至今，是澳大利亞高等教育的一體化時期。受西方經濟蕭條的影響，惠特拉姆政府承諾的全民免費高等教育政策難以維持，高校面臨入學人數越來越多而政府資金投入越來越少的窘境[8]。為了給高等教育注入活力，政府決定放權給各高校。大學和高級教育學院可以自行設置課程和招生規則，重新制定收費標準，憑借自身辦學實力和專業特色爭取生源和政府的競爭性資金。于是，大學和高級教育學院的關系從各司其職變成競爭對手。一方面，高級教育學院以其廣泛的專業學科、多樣化的課程設置、靈活的教學方式、實用的教學內容、校企合作等特色吸引了大量受教育者，同時，高級教育學院通過提升實力后所頒發的學歷資格等級越來越高，到20世紀80年代，有些高級教育學院已能授予研究型碩士學位，一些實力雄厚的學院甚至和大學合作，聯合培養博士研究生。另一方面，大學在受到社會質疑后也開設了大量更具實用性的課程，旨在培養學生未來職業所需的知識和技能。長此以往，大學和高級教育學院之間的界限在激烈的市場競爭下逐漸模糊，兩類學校的區別越來越小。1988年，澳大利亞職業、教育與培訓部時任部長道金森發布了《高等教育：一份政策聲明》，宣布廢除澳大利亞高等教育的雙軌制，取而代之的是新的、統一的國家高等教育體系[9]，高級教育學院類別被取消，原有的學院將并入大學或是自行合并成為新的大學。

澳大利亞高校的發展在很大程度上受國家發展戰略的影響，教育的首要目標是服務國家建設和經濟發展。在聯邦政府的強勢干預與宏觀調控下，澳大利亞的高等教育體系經歷了雙軌制到單軌制的變化，這期間政府對高等教育的管理力度逐漸加大，管理視角趨向微觀。21世紀初，政府開始關注高等教育的質量和多樣性，出臺了一系列相關政策和文件，分析高等教育面臨的問題和挑戰，建立第三方質量監察機構和完善分類管理制度[10]，大力整頓國內辦學水平參差不齊的高等教育機構，以確保澳大利亞高等教育的聲譽。政府的目光從高等教育體系和結構的改革聚焦到各類學校的發展和提升上，各高等教育機構也借此機會獲得了正式的身份和地位。通過科學的分類方式和嚴格的質量把控，澳大利亞高等教育中的大學與高級教育學院之爭被淡化，各類高校在政府的支持下各展其才，優勢互補，構成了豐富多樣的高等教育體系。

二、澳大利亞高校分類管理制度

（一）高等教育機構分類標準

“高等教育機構分類標準”（Higher Education Provider Category Standards，PCS）是《2015年高等教育標準框架（門檻標準）》（下文簡稱《門檻標準》）的重要組成部分，闡明了現有的高等教育機構類別以及相應的機構特征和職責。《門檻標準》的另一個部分為“高等教育標準”，詳細規定了澳大利亞所有高等教育機構在教學、研究、學生參與和成績、學習環境、治理與問責等方面的具體要求[11]。該文件為澳大利亞高等教育質量與標準署（Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA）定期審查全國高校資質的主要依據[12]。值得一提的是，澳大利亞教育部在2018年單獨對《門檻標準》中的PCS展開新一輪的審查，并于2019年10月采納了審查報告中最新的分類體系和各類高校的條件設置，根據最新的審查報告，政府將簡化對大學的分類，增加非大學高等教育機構的類型[13]，以確保PCS的靈活性和有效性，催生類型更加豐富的非大學高等教育機構，以應對不斷變化的勞動力技能需求。新的PCS仍處于制定之中，因此，目前澳大利亞采取的分類標準依舊參照2015年的《門檻標準》。依據該分類標準，澳大利亞現有的186所高等教育機構被分為了澳大利亞大學、澳大利亞專業大學、澳大利亞大學學院、海外大學、海外專業大學以及非大學高等教育機構六類。

（二）澳大利亞高校類型和辦學要求

TEQSA最新發布的國家注冊匯總表顯示，截至2019年，在TEQSA注冊的高等教育機構包括了40所大學（其中3所為私立大學）、1所專業大學、1所大學學院、1所海外大學以及包括TAFE學院在內的143所非大學高等教育機構。[14]

1.澳大利亞大學

澳大利亞大學是本土最受尊崇和認可的高等教育機構，因而PCS對其有著最高的要求。在教學方面，大學需要提供至少三個廣泛領域的本科生和研究生課程，且至少85%的課程通過自主認證;在研究方面，大學需要承擔國家主要的科研任務，努力在各領域創造新的知識和技術;在教育資源上，大學需要為教師和學生提供豐富的教學、學習資源以及充足的獎學金。此外，行業參與、公民領導和社區參與是大學區別于其他高等教育機構的重要特征，大學需要與當地的社區和企業建立積極的聯系，推動地區經濟發展，在各類高校中發揮領頭和示范作用。

2.澳大利亞專業大學

該類大學需要滿足與澳大利亞大學相同的要求，在研究和教學領域只需專攻一個或兩個廣泛領域。澳大利亞神學院（University of Divinity）是澳大利亞唯一一所專業大學，它是一個類似于牛津大學或伯克利研究生神學聯盟的學院模式，包括三個天主教學院，以及浸信會、路德會、圣公會等 11個學院，學生總數相對較少，全日制學生人數約為700人。神學院的教學和研究主要是圍繞人文科學、圣經研究、基督教思想與歷史、神學四個廣泛領域展開，畢業生可獲得澳大利亞資格框架（AQF）中的5～10級（即高級文憑至博士學位）的學歷證書和神學文憑。[15]

3.澳大利亞大學學院

大學學院是澳大利亞高等教育機構發展過程中比較特殊的一種過渡階段類別。其標準基本與大學和專業大學一致，但是在課程自主認證權限上沒有硬性要求，需要注意的是，大學學院需要具有切實可行的計劃，保證自己能在五年內達到澳大利亞大學或澳大利亞專業大學類別的標準。阿文代爾高等教育學院（Avondale College of Higher Education）是目前唯一通過了TEQSA注冊的大學學院，其前身是維多利亞州墨爾本的一所學院，從20世紀50年代開始授予學位，提供的學位范圍不斷擴大且受到新南威爾士州政府的認證。經過10年的發展，學院教師的科研水平大幅提升，研究成果豐碩，建立了4個研究中心和1個學術出版社，與澳大利亞大學、學術界和工業界的合作研究日益增多，最終在2019年8月獲得了TEQSA授予的阿文代爾澳大利亞大學學院資格。

4.海外大學

此類大學首先需要符合澳大利亞大學類別的同等標準;其次，其大學身份必須在母國通過注冊，受到認證機構或同等政府機構的認可;最后，學校的地位和標準應當通過TEQSA的審核。澳大利亞卡內基梅隆大學是澳大利亞第一所海外大學，它在硅谷、華盛頓特區、盧旺達、卡塔爾和澳大利亞的阿德萊德市都設有校區。卡內基梅隆大學獲得了美國中部各州高等教育委員會（Middle States Commission on Higher Education）的認證，所授予的學位也得到了TEQSA的全面認證，在澳大利亞交付的課程全部符合澳大利亞資格框架的要求。

5.海外專業大學

該類大學需要同時滿足海外大學和專業大學的注冊標準，事實上，澳大利亞目前并沒有任何一所海外專業大學，因此，在2019年的審查報告中，教育部決定和其他部門協商取消專業大學和海外專業大學的類別，將其分別并入大學和海外大學的類別之中。

6.非大學高等教育機構

非大學高等教育機構必須符合《門檻標準》中的PCS，并提供至少一個經認證的高等教育資格。相較于大學，這些機構更側重于教學，不要求教師在其教學領域內從事研究，除非學校希望通過研究活動提供更高的學位。高等教育機構可以向TEQSA申請授權自行認證其部分或全部課程，TEQSA將會根據高等教育機構的課程設計、課程資源和信息、課程準入標準、教學質量、學生成績評估、課程監控等方面進行審查和評估。非大學高等教育機構包括了提供高等教育學歷的TAFE提供者、一些與職業教育和培訓相關的公司、半自治政府機構成立的機構，或是以在線課程為主的機構等一系列營利性或非營利性的機構[16]，其專業領域和課程內容豐富多樣、規模大小不一，既可以專攻某些小眾專業也可以涵蓋廣泛學科領域，極大地豐富了澳大利亞高等教育的類別。

三、澳大利亞高校分類管理制度的特色

（一）根據高校類別設置不同質量標準

整體來說，PCS將澳大利亞的高等教育機構分為大學和非大學高等教育機構兩大類，對這兩個類別采取了截然不同的注冊和審查標準，在強調大學的教學與科研雙重使命的同時，給予非大學高等教育機構最大的生存空間。例如，大學除了需要按照標準規定的要求進行高水平的研究與教學之外，還需要在高等教育各部門中發揮領導和示范作用，帶頭履行輸送優質人才、產出科學成果、服務社會發展和推動國家經濟繁榮的職責，而不只是提供一個經認證的高等教育資格、保證完成基本的教學任務即可。非大學高等教育機構是澳大利亞高等教育系統中非常重要的組成部分，雖然他們在規模上不能與一般大學相媲美，但廣泛的專業領域和注重實踐的教學理念使其在實力強大的大學夾縫中站穩了腳跟，且具有極大的發展潛力。PCS的劃分實際上是為非大學高等教育機構提供了一張發展路徑圖與目標清單。對于想要平穩發展的高校，可以根據標準要求進行自我審查，在保證質量的前提下，最大程度地凸顯本校辦學特色，而另一些發展成熟、具有野心的高校可以參照標準，對比自身的實力與大學要求之間的差距，在發展到一定程度時成為大學學院，最終經過5年預備實現層級的跨越。這種具體的、靈活的質量評估標準，鼓勵了高校的不斷提升與發展，增加了澳大利亞高等教育結構的多樣性和透明性，各類高校定位清晰、涇渭分明、目標明確、優勢互補，不僅提高了高校的辦學效率，而且強化了不同類型學校的辦學特色，平衡大學與政府、社會之間的關系，促進了澳大利亞高等教育事業的優質發展。

（二）構建聯通的人才流動橋梁

澳大利亞的高等教育機構雖然被分為六類，但AQF構建了不同類別機構學生進行流動的橋梁。AQF是澳大利亞聯邦政府在全國范圍內實施的國家制度，等級劃分為1～10級，等級越高學歷層次越高，包括職業資格、學歷和學位資格。其中1～4級為證書，5～6級為文憑，7～10級則包括學士到博士之間的一系列學位證書，一般來說，只有大學才可以授予學士以上的學位，非大學高等教育機構只能頒發各級證書和文憑[17]。AQF鼓勵在學歷之間建立通道，要求各類機構必須認可學生之前的學習經驗，即根據之前獲得文憑所完成的課程兌換一部分學士學位的學分，從而減少獲取更高學位所花的時間和精力，同時，各級各類學校也必須設立連接不同層次資格的課程，學習者完成相應課程就能夠獲得該類課程對應的證書和文憑，從而促進學生在不同的教育和培訓部門以及勞動力市場間流動，實現終身學習的目標[18]。非高等教育機構學習者可以在畢業之后進行專業方向的深造，獲得更高學位，或是再學習一項其他技能，取得相應文憑。而接受了大學教育的畢業生，也可以根據工作崗位的實際需求再去職業院校或培訓機構獲取技能證書以提高自身競爭力。不同高校之間的相互連通和學生流動將澳大利亞的高等教育包裹在一張大網之中，每一所高校都是一個結點，各種類別的高校在這當中實現了聯接與合作，為學生提供了豐富多樣的選擇，學生的學習軌跡不再是傳統意義上線性的和單向的，而是可以根據興趣的改變、能力的發展以及工作的需求，進行橫向上的專業跨越，或是縱向上的知識與技能精進。這種網狀的高等教育體系為澳大利亞高等教育注入了生機與活力，使之能更好地應對競爭激烈的全球化市場和變化多端的勞動力需求。

（三）市場介入與政府管控并行不悖

高等教育大眾化導致澳大利亞政府的財政不堪重負，道金森改革將市場機制引入高等教育領域，各高校為了爭奪生源、學費和競爭性科研經費，不得不關注國家、社會、企業以及學生的需求，并積極做出應對。一方面，高校在課程設置、培養模式、教學資源等方面打造學校特色，提高辦學質量，迎合市場需求;另一方面，高校通過和企業建立密切的聯系，或是模仿企業的運行模式，將學術知識轉化為產品，實現研究成果的產業化，同時獲得經濟上的回饋。在市場的介入下，高校的辦學質量得到了保證，效率與效益大幅提升，對有限資源的利用更加經濟和理性，政府和社會所關注的問題得到高校的重視，學生的多樣化需求得到滿足，勞動力結構更加合理。高校擁有自治權，政府則實行基于績效和成果的監管。聯邦政府對高校的分類管理經歷了不同時期的變化，先是從州政府收回高等教育管理權，其后控制大學教育和職業教育的比例，到現在明確制定高校在課程認證、教學水平、科研成果等方面的辦學要求，聯邦政府對高校的分類管理視角由宏觀逐漸轉向微觀。政府的監管面向的是最終的質量成果，在保證各目標完成的前提下，并不限制高校的實施過程。通過設置撥款方案、提供競爭性項目以及實施嚴格的質量監管，澳大利亞聯邦政府不僅沒有在市場的介入下喪失高等教育領域的話語權，其在高等教育改革中的影響力反而日漸增強，高等教育發展的大方向還是緊緊地掌握在政府手中。澳大利亞高校在政府管控與市場介入的微妙平衡中找到了多樣化發展的空間，由此形成了市場需求導向和政府質量把控下的充滿活力、類型多樣、內容豐富的高等教育格局。

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[18]李強. 澳大利亞中職直通本科統一資格框架銜接制度及借鑒[J]. 現代教育管理， 2020（4）：123-128.

編輯 呂伊雯? ?校對 娜迪拉·阿不拉江