新時代社會救助體系如何優化發展？
——訪四川大學公共管理學院教授張浩淼

☉ 本刊記者 范佳富

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上莊嚴宣告：“經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。”在此背景下，我國社會救助的工作重心有哪些新變化？該如何進一步發展完善？針對相關問題，本刊記者采訪了四川大學公共管理學院教授張浩淼。

記者：全面建成小康社會后，社會救助對象會減少、任務會減輕嗎？

張浩淼：2020 年我國全面完成了脫貧攻堅的歷史任務，但消除絕對貧困并不意味著貧困的終結。目前，我國還存在數量龐大的低收入群體，這要求社會救助進行目標提升，救助標準需要提高，救助對象會因此增加。同時，全面建成小康社會后，需要在弱有所扶方面取得新進展，這里弱有所扶中的“弱”是指生活存在困難的低收入群體，其范圍要比原有絕對貧困群體的范圍更廣，“扶”的含義也不僅局限于提供最基本的生活保障，而是要能夠幫助低收入群體擺脫生活困境，并融入社會、參與經濟社會的發展。因此，承擔“弱有所扶”主要責任的社會救助制度需要發揮兜底保障和促進發展的雙重功能，既要保障低收入群體的基本生活，還應該防止受助群體被邊緣化或被社會排斥，幫助受助群體獲得發展的機會和能力，促使社會救助從“消極”走向“積極”。因此，全面建成小康社會后社會救助的重要性在提升，其任務不會減輕反而會增加。

記者：您認為與之前相比，現階段社會救助工作有哪些新變化？

張浩淼：我認為社會救助工作的新變化主要體現在三個方面。

第一，社會救助工作需要滿足救助對象多元需求。低收入群體的基本需求在發展升級，更多差異性需求隨之產生。根據馬斯洛需求層次理論，消除絕對貧困背景下社會救助目標主要在于保障困難群眾的最基本生活，通過物資或現金援助來濟貧，瞄準的是生存需求，而當前社會救助目標應該瞄準困難群眾的更高層次的、多元化的需求，要實現這一目標，不能僅依靠傳統物資或現金補貼的方式，只有實現救助模式從濟貧到助困的轉變，才能進一步滿足低收入群體更高層次的精神慰藉、社會融入、能力提升、自我實現等多元需求，使其共享經濟與社會發展成果。

第二，社會救助工作需要確立新導向，兼顧兜底保障與促進發展。從救助方式看，我國社會救助主要以現金救助為主，服務型救助較為缺乏，現金救助是一種“輸血”手段，難以促進救助對象的自我發展和積累人力資本。盡管我國近些年開始重視服務型專項救助制度的建設，但是救助服務總體上看仍然供給不足。為此，需要加強以“促進發展”為導向的各類服務型救助，幫助低收入家庭解決收入困難之外社會交往、心理援助、就業促進等問題，幫助其提升自我發展能力。

第三，社會救助工作需采用新的遞送方式，實現更大程度的整合。由于部門協同不夠、信息共享不足等現實阻礙，我國大救助體系還有待進一步發展完善。同時，由于部分困難群眾對救助幫扶政策了解不清、救助申請程序復雜、困難群眾受能力限制無法主動申請等原因，造成救助資源使用效率還不高。社會救助的有效遞送需要從整體視角出發，實現資源整合、信息整合，優化社會救助遞送機制，破解社會救助相關部門各自為政、困難群眾多頭求助的問題，使得救助服務“串珠成鏈”，提供能夠滿足受助對象多樣化需求的“救助套餐”。

記者：社會救助識別精準化、服務便捷化都離不開科技的有效支撐。您認為，應該從哪些方面入手推進“智慧救助”建設？

張浩淼：我認為應該抓住信息技術革命為智慧救助提供的機遇，以大數據、云計算、區塊鏈等技術為支撐，推動新一代信息技術在社會救助領域的廣泛應用。應積極打造“智慧平臺+社會救助”的新型救助模式，通過整合大數據智慧化力量，積極改革創新，通過數字賦能，助力打通社會救助“最后一公里”。

具體來說，可以從以下方面入手：一是要通過智慧化建設實現數據高效采集。通過打造并發布相關救助小程序，可同步上線“一鍵求助”和“信息采集”兩大功能，在小程序上成功完成低收入家庭信息、財產收入、居家環境、致困因素、求助事項等關鍵信息采集，提升低收入者信息采集的效率，助力主動發現。二是要通過大數據實現對象精準畫像。低收入家庭在完成數據采集后，家庭狀況應與資源配置、監測周期、監督跟蹤等進行精準匹配，通過對象分類可以幫助識別救助對象，給予及時和精準救助。三是要借助智慧平臺助力基層減負增能。通過智慧平臺可以積極發揮基層村（社區）自治組織、社區網格員、小區物業人員、社工志愿者在低收入人口動態監測中的主力軍作用，迭代更新救助工作服務模式，通過手機客戶端，實現對象政策后臺自動匹配，數據云儲存、云共享、云推送、云更新一鍵完成，可以破解信息反復采集、無效采集、更新滯后等問題，助力基層救助工作專業化提升。四是要借助智慧平臺破解救助信息分散化難題。要創新打造社會救助智慧救助平臺，將不同社會救助部門的救助政策通過信息互通、數據共享統一集成到平臺，實行群眾救助申請“一窗受理、聯合審批、協同辦理”，同時優化模型算法，實現快速和高效救助。

記者：近兩年受疫情影響，部分低收入群體生活比較困難。請問，如何進一步加強社會救助制度在重大突發事件中對困難群眾的救助保護？

張浩淼：近兩年疫情對部分低收入群體帶來了不利影響。面對疫情等重大突發事件，需要更加關注困難群體，加強社會救助幫扶保護。一是適度擴大最低生活保障覆蓋范圍，把低收入家庭的重殘人員、重病患者納入。二是強化特困人員救助供養政策落實。適度放寬特困人員認定條件，為特困人員提供有效且高質量的保護。三是對生活困難且沒有失業保險的群體提供必要幫助。因受疫情影響失業而沒有勞動收入，生活困難且未被失業保險覆蓋的農民工等群體，要為其提供臨時救助和就業服務幫扶等。四是充分發揮主動發現機制的作用并提高社會救助時效。要充分發揮主動發現機制作用，組織動員基層干部、村級組織、社會救助協理員、社會工作者等，深入困難群眾家中，全面了解轄區內受疫情等重大突發事件影響的困難群眾生活狀況，做到發現早、介入快、救助及時。要進一步簡化優化社會救助審核確認程序，積極推行社會救助申請全流程網上辦理，提高救助時效。鼓勵有條件的地方將低保、特困供養審核確認權限下放到鄉鎮（街道）。五是建立完善社會救助應急機制。重大突發事件的危害往往具有連帶效應，可能引發次生或衍生事故，導致更大的損失和危機，由于社會救助工作的復雜性，常規救助手段難以應對突發重大公共事件，因此有必要探索完善社會救助應急機制，包括建立完善應急預案、加強緊急狀態下人員救助訓練、把社會救助應急措施及時納入應急響應范疇、提高信息化建設水平等。

記者：保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點。新時期，我國社會救助工作還存在哪些短板？

張浩淼：習近平總書記指出：“要堅持以人民為中心的發展思想，扎實做好保障和改善民生工作，實實在在幫助群眾解決實際困難，兜住民生底線”。社會救助作為一項保障基本民生的制度安排，與群眾特別是困難群眾基本生活息息相關。新時期，我國社會救助主要存在兩方面不足：一是社會救助資源統籌和待遇水平仍然不均衡。首先是社會救助城鄉之間差距仍然比較大。其次是地區間救助資源不均衡，各省級區域間的保障標準、待遇水平和財政支出存在一定差距，少數縣級政府財政支出壓力和資金缺口也比較大。最后是部門之間的統籌協調也還存在救助資源銜接不暢、合力效應不夠明顯等短板。在社會救助各項目之間以及社會救助與社會福利及其他幫扶措施之間，既有政策上的交叉重疊， 又有一些政策空白，兜底性民生保障網還有待進一步織密織牢。二是社會救助管理和運行方面存在制約。現行社會救助中不同救助項目的管理部門不同，一定程度上影響了部門與政策之間的銜接和協調，救助資源的統籌與合力發揮受到了制約。此外，我國社會救助基層運行主要依靠鄉鎮（街道）一級，然而，鄉鎮（街道）和村（社區）相關工作人員缺乏社會救助方面的專業基礎知識和技能培訓，對救助政策的理解和認識可能存在一定偏差，社會救助僅是其數項工作任務中的一項，這種非專業化的工作方式導致服務提供的質量受到影響。

記者：您認為該如何進一步發展完善社會救助制度？

張浩淼：我認為，需要在社會救助中堅持以人民為中心的發展思想，把維護困難群眾基本權益作為社會救助的出發點和落腳點，兜住基本民生保障底線，讓困難群眾共享經濟社會發展成果。具體而言，進一步完善社會救助體系需要從三個方面發力：

一是完善社會救助資格認定機制。完善低保等社會救助對象認定條件，進一步優化審核確認流程，提高救助時效。針對申請家庭的情況，要運用居民家庭經濟狀況核對機制對其收入和財產等狀況進行核查，并考察其是否達到了相應社會救助項目的要求，也就是說，最終是否能夠獲得救助資格，需要依據經濟狀況核對的結果并考察其是否滿足低保、醫療救助、住房救助、教育救助等救助項目的資格要求。

二是增加救助服務并提高社會救助待遇標準。建議在完善現有的教育、醫療、住房等專項救助的基礎上增設某些新型救助服務。根據我國外部環境因素的壓力及社會救助的實際情況，康復與護理、看護與托管、心理咨詢和疏導、就業扶持和指導是應該優先建立和發展的救助服務類別。此外，還需要適度提高各救助項目的待遇標準和水平。

三是改革社會救助管理和運行機制。社會救助目標提升的實現需要對社會救助的管理和運行機制進行優化和創新，以確保提高救助的精準性和有效性。對社會救助管理機制而言，優化的方向應該是適度集中管理，一家主管、多家配合，下一步應重視部門聯席會議制度建設并強化和拓展其功能，包括建立常設機構和日常聯絡機制，擴大聯合決策機制和建立聯動改革機制等，以最大程度地發揮社會救助合力。對社會救助運行機制而言，優化創新的方向應該是社會救助行政管理和業務經辦的分離以及社會力量的深度參與，要在基層按一定比例設置社會工作專業崗位，進而轉變社會救助遞送方式，建立需求導向的社會救助遞送模式，精準及時高效地提供救助和幫扶。