財政分權、資源稟賦與公共服務供給

劉瑋瑋

（江蘇師范大學 商學院，江蘇 徐州 222116）

一、引言

在中國式財政分權下，經濟發展作為重要的政績考核指標，使得地方政府的財政支出主要投向經濟建設，此時的財政是典型的建設財政。而對公共服務的財政支出不足，導致中國的民生建設滯后于經濟發展，影響經濟的高質量發展。自“民生財政”的概念首次提出以來，中國的財政體制改革由建設財政轉向民生財政，逐漸加大對非經濟性的公共服務支出。2007年中央和地方政府在中國教育、醫療衛生方面的財政支出分別為7122.32 億元、1989.96 億元，而2019 年這兩項支出分別達到34796.94 億元、16665.34 億元，是2007 年的4.88 倍和8.37倍。但從占比來看，從2012 年開始中國財政性教育經費支出占GDP 的比重雖然一直在4%以上，但均低于全球4.49%的平均水平；而2020 年醫療衛生領域的財政支出占總支出的比例約為7.2%，仍低于國際上14%～20%的平均水平；并且不同區域之間的公共服務供給水平差距依然很大，優秀的教育、醫療衛生等公共服務資源主要集中在大城市、直轄市、省會城市等，而城鎮和農村地區的公共服務在數量和質量上都存在嚴重不足，說明中國的公共服務發展還有很長的路要走。

早期的學者把資源稟賦和經濟增長聯系起來，認為自然資源豐裕的地區短期內可以實現經濟快速發展，但由于過度依賴資源行業，導致其對人力資本、科技創新、對外開放及制度建設等都存在擠出效應，不利于經濟的長期發展，即形成“資源詛咒”效應。之后“資源詛咒”被推廣到其他領域，國外已有不少學者驗證了公共服務領域也存在“資源詛咒”效應。那么中國不同省份公共服務供給水平的差異與其財政分權和資源稟賦差異存在怎樣的關系？不同財政目標下，中國的財政分權是促進還是抑制中國的公共服務供給水平？資源稟賦對于公共服務領域到底是“詛咒”還是“福音”？二者的交互項對公共服務供給水平會產生怎樣的影響？對于這一系列問題的回答不僅能豐富公共財政理論和資源稟賦理論，而且有助于從財政分權和資源稟賦的角度提出增進民生福祉的政策建議，從而實現經濟的高質量發展。

二、文獻綜述

目前國內外學者研究財政分權和資源稟賦對公共服務供給的文獻比較多，主要從以下幾個方面來分析。

1.財政分權對公共服務供給的影響

第一，財政分權對公共服務供給產生正向影響。傳統的財政分權理論認為，下放支出責任可以讓選民通過“用腳投票”機制，促進當地的公共物品供給(Tiebout，1956；Oates，1972)。陳碩(2010)研究發現，加大地方財政自主權能夠改善公共服務供給[1]。儲德銀等(2018)構建了中國式財政分權的組合指標，實證得出中國式分權與義務教育服務供給效率的提升存在非線性關系，且效應是逐漸凸顯的[2]。李振宇、李濤(2020)研究發現，在財政分權體制下，地方政府高等教育投入存在支出競爭效應[3]。

第二，財政分權對公共服務供給產生負向影響。中國的財政分權不同于西方國家的“向下負責”的政治體制，而是屬于“向上負責”（張晏，2005）。在中國式分權下，經濟增速作為政績考核的主要指標，會使地方政府更偏好于經濟性財政支出。喬寶云等(2005)研究發現財政支出分權沒有提高小學義務教育的有效供給[4]。傅勇、張晏(2007)認為以經濟增長為考核目標的政府競爭，會加劇財政支出分權，進而降低科教文衛支出的比重[5]。傅勇(2010)研究發現財政支出/收入分權顯著降低了非經濟性公共物品供給的質量[6]。尹恒、朱虹(2011)實證發現縣級政府為追求高的經濟增長率導致其財政支出更加偏好于生產性支出。周亞虹等(2013)研究發現財政自主度的加大顯著降低了地級市公共教育支出[7]。王詢等(2013)實證分析發現在官員晉升激勵下，財政支出分權降低了非經濟性公共物品的投入水平和質量[8]。崔志坤、張燕(2017)實證發現財政支出/收入分權均會導致地方福利性財政支出效率下降[9]。吉富星、鮑曙光(2019)研究發現財政支出分權加劇了基本公共服務差距[10]。

2.資源稟賦對公共服務供給的影響

國外大多數學者認為資源豐裕不利于公共服務的供給。Gylfason(2000)認為自然資源豐裕的地區容易獲得高昂的能源收入，并且資源行業不需要太多高技能勞動力，因此并不會增加教育支出。Papyrakis&Gerlagh(2007)使用美國的州數據研究發現，資源稟賦與學校教育質量顯著負相關[11]。Caselli&Michaels(2013)通過分析巴西的數據發現，石油收入能夠增加巴西公共服務的財政支出，但實際公共服務供給的效果卻比較低[12]。Sarr&Wick(2010)選取57 個發展中國家的數據，驗證了資源稟賦與公共服務供給水平之間存在負相關關系[13]。Bhattacharyya &Collier(2014)分析45 個發達國家和發展中國家的數據，發現在公共資本中存在“資源詛咒”的現象，但良好的制度環境可以減輕“資源詛咒”[14]，而經濟動蕩和種族歧視會加劇“資源詛咒”。Cockx&Francken(2016)選取140 個國家數據驗證了在公共教育領域存在“資源詛咒”現象[15]。

國內學者研究資源稟賦對公共服務供給影響的文獻較少。邵帥、楊莉莉(2010)研究發現資源豐裕的地區因為依賴資源產業導致對人力資本的需求不大，影響其教育投入力度[16]。鄧明、張思敏(2018)理論上認為豐裕的資源能夠增加公共服務支出，但在實證分析中卻沒有發現資源稟賦對人均公共財政支出存在促進作用[17]。熊若愚、吳俊培(2020)研究發現自然資源越豐富，人均公共教育支出和醫療衛生支出水平越低，但對社會保障支出的影響程度不大[18]。

目前，學者大多單獨分析財政分權、資源稟賦對公共服務供給的影響，少有同時分析財政分權和資源稟賦對公共服務供給的影響，而且針對財政分權對公共服務供給的影響還沒有形成統一的觀點。實際上，在不同經濟發展階段和不同財政目標下，地方政府的政績考核目標發生變化，財政分權和資源稟賦對公共服務供給水平的影響是不同的。文章選取2003—2018年中國30 個省份的面板數據，分階段來考察在建設財政和民主財政下，財政分權、資源稟賦及二者的交互項對中國公共服務供給水平的影響是否存在差異，并在此基礎上提出提高中國公共服務供給水平和實現公共服務均等化的政策建議。

三、影響機理和研究假設

在不同財政目標下，財政分權、資源稟賦及二者的交互項對公共服務供給的影響存在差異。

1.建設財政下，財政分權、資源稟賦對公共服務供給的影響

在建設財政下，中央政府以就業、經濟增長等顯性經濟指標作為下級政府的政績考核目標，而財政分權使得地方政府的財政收入范圍縮小，主要來源于增值稅的分成收入和所得稅收入，導致地方財政收入不足，因此地方政府官員為了能夠盡快晉升，必然以上級政府制定的考核目標來實施財政政策，把有限的財力都集中到短期性、盈利快的行業中去，而對非經濟性公共服務產生了擠出效應，并且分權度越高，對公共服務供給的擠出效應也就越大。

資源稟賦可以從兩個方面來影響公共服務供給：一是在資源豐裕的地區，由于政府可以輕松獲得高額的資源租金，進行體制改革、人力資本投資等來促進長期的經濟發展的動力不足(Sachs&Warner，1995)，不利于公共服務供給；二是由于資源產業的短期回報率高，不需要大量的人力資本，因此對需求人力資本的行業會有擠出效應。在建設財政下，資源豐裕的地區通過資源行業就可以獲得快速的經濟增長和較高的財政收入，地方政府財政支出傾向于與資源行業相關的經濟性支出，而不是教育、醫療衛生和社會保障等非經濟性支出。因此在建設財政下，資源稟賦對公共服務領域存在“詛咒”效應，此時財政分權和資源稟賦還會相互作用，加劇惡化公共服務供給水平。反而在資源貧瘠的地區由于沒有快速的資源收入，地方政府只能通過產業結構轉型升級等方式來促進經濟增長，因此需要更多的人力資本，人力資本越多對公共服務的需求也就越高，致使地方政府增加教育、醫療衛生等的非經濟性財政支出。

基于上述分析，文章提出以下假設：

假設H1：建設財政下，財政分權對中國公共服務供給存在抑制作用。

假設H2：建設財政下，中國的公共服務領域存在“資源詛咒”效應。

假設H3：建設財政下，財政分權會加劇公共服務供給的“資源詛咒”效應。

2.民生財政下，財政分權、資源稟賦對公共服務供給的影響

經過幾十年的經濟持續快速發展，中國已經進入中等收入國家，但由于長期以來政府以經濟建設為主要目標，導致民生建設落后于經濟建設，不利于經濟的長期可持續發展。因此在民生財政下，民生績效也作為政府的政績考核目標，并且隨著經濟的發展中央政府和地方政府的財力都有所提升，各級政府有動力也有能力把財政支出轉向增加公共服務供給和提高人力資本等非經濟性建設中來，此時財政分權度的加大，反而有助于改善公共服務供給。

近幾年，中國的經濟增長由高速增長轉為高質量增長，資源豐裕的地區單純依靠資源行業已經難以實現經濟的高質量發展，必須依靠產業結構的轉型升級來實現。因此在民生財政下，資源豐裕的地區通過資源行業獲得的資源租金，在民生績效的考核目標及經濟轉型升級的需求下，會更多地轉向提高人力資本和公共服務等的非經濟性財政支出上來。因此在民生財政下，資源稟賦對公共服務領域的影響由“詛咒”變成了“福音”，財政分權和資源稟賦相互作用會改善公共服務供給水平。

基于上述分析，文章提出以下假設：

假設H4：民生財政下，財政分權能夠改善中國的公共服務供給水平。

假設H5：民生財政下，自然資源對公共服務領域存在“福音”效應。

假設H6：民生財政下，財政分權和資源稟賦相互作用會改善公共服務供給水平。

四、研究設計

目前學術研究主要采用兩種方法來度量公共服務供給：一種是用政府的人均財政支出來度量，但這種方法不能很好地體現公共服務的質量[19]；另一種是使用政府公共服務投入的產出來度量，比如人均醫生數、師生比等，文章選取第二種方法來度量公共服務供給。公共基礎教育、醫療衛生服務、社會保障以及公共交通基礎設施都是地方政府提供的公共品。在社會保障服務方面，現有文獻大多使用社會保障的參保人數或覆蓋率來度量，社會保障主要包括養老和醫療。但是由于中國農村和城鎮居民養老保險啟動的年份不同，參保人數不可比，而2016年以來“城鎮居民基本醫療保險”和“新型農村合作醫療”開始實施并軌，但后者的數據也存在一定缺失，導致社會保障數據的不連貫；在公共交通基礎設施方面，2006 年《政府統計年鑒》調整了公路里程統計口徑，故2006 年前后公路里程數不可比。因此文章選取公共基礎教育和醫療衛生服務兩個指標代表公共服務供給。

1.模型設定

文章建立以下面板模型：

模型(1)表示財政分權、資源稟賦及其交互項對公共服務供給水平的影響。其中，i 表示省份，t 表示年份，SERit表示地區公共服務供給水平，包括公共基礎教育服務和公共醫療衛生服務，EXPit表示財政分權，RESit表示資源稟賦，EXPit×RESit表示財政分權和資源稟賦的交互項，Xit表示控制變量，包括人均GDP、人口密度、外商直接投資和城鎮化率，μi表示時間不變的省級效應，γt表示省級不變的時間效應，εit表示殘差項。

2.變量選擇與說明

（1）公共基礎教育服務

文章采用郭慶旺、賈俊雪(2008)使用的中小學生的師生比作為衡量公共基礎教育服務的指標，計算公式為：中小學專任教師數/中小學在校學生數，單位為每萬名中小學生中教師數。

（2）醫療衛生服務

文章采用陳碩(2010)使用的每萬人中醫生數作為公共醫療衛生服務的衡量指標，計算公式為：醫生數/總人口數，單位為每萬人中醫生數。

（3）資源稟賦

文章參考邵帥、楊莉莉(2010)的做法，采用采礦業從業人員數占從業人員數比重作為衡量資源稟賦的指標。在中國的行業統計口徑下，采礦業包括煤炭開采和洗選業、石油和天然氣開采業、黑色金屬礦采選業、有色金屬礦采選業、非金屬礦采選業、開采輔助活動及其他采礦業，涵蓋的自然資源更全面，更能準確反映一個地區的資源稟賦情況，單位為%。

（4）財政分權

衡量財政分權的指標很多，包括財政支出分權、收入分權等，喬寶云等(2005)認為財政收入在不同級政府之間分配過于復雜，難以準確界定，因此使用財政支出分權作為財政分權的指標，文章參考這一做法，計算財政支出分權公式為省本級人均財政支出/中央本級人均財政支出。

（5）人口密度

公共服務需求與人口和面積有關系，人口密度越大，對教育、醫療衛生等公共服務的需求也就越高，人口密度的計算公式為：總人口除以土地面積，單位是人/平方千米。

（6）人均GDP

一個地區的人均GDP 越高，對當地公共服務需求也就越高，但如果地方政府以經濟高速發展為目標的話，反而會將更多的財力投入到經濟建設中，不利于公共服務供給水平的提高，因此人均GDP 對公共服務供給的影響是不確定的，單位為元。

（7）外商直接投資

對外開放度高的地區容易受外來思想的影響，有助于提高公共服務供給水平；但地方政府也有可能為了吸引外商直接投資，把本地財政支出投入到經濟建設上，因此外商直接投資對公共服務供給的影響是不確定的。文章選取實際利用外商直接投資額占GDP 的比重作為衡量外商直接投資的指標，單位為%。

（8）城鎮化率

城鎮化率高的地區，對公共服務的需求也就越高，城鎮化率的計算公式為城鎮人口/年末常住人口，單位為%。

3.數據來源和數據處理

文章選取了2003—2018 年除港澳臺及西藏外30 個省份的面板數據，樣本期內中國的資源市場經歷了繁榮期（2003—2007 年）、波動期（2008—2010 年）、蕭條期（2011 年后）[20]。采礦業從業人員數來自《中國勞動統計年鑒》，各省份預算內財政支出來自《中國財政年鑒》，各省份中小學教師數、學生數、醫生數、GDP、外商直接投資、地區面積、城鎮人口、常住人口等來自各省份歷年統計年鑒。文章中實際GDP 是以2003 年為基期進行了平減處理。

4.描述統計

自“民生財政”的概念提出以來，政府把民生建設作為財政追求的目標之一。在建設財政下，地方政府更多考慮的是經濟建設；而在民生財政下，民生問題也成為地方政府的考核目標。在不同財政目標下，財政分權和資源稟賦等變量對公共服務供給的影響不同，因此文章在實證分析時把數據分成了兩個階段，考慮到時滯性，文章在對全國數據進行劃分時，選取2003—2009 年為第一時段，2010—2017 年為第二時段。

為了便于比較，研究將觀察值分成兩組：2003—2009 年和2010—2018 年。表1 顯示中小學師生比、每萬人中醫生數、財政分權度、人均GDP 和城鎮化率在2009 年后都有明顯上升；人口密度雖然在2009 年后也有所提升，但是幅度并不是很大；而資源稟賦和外商直接投資在2009 年后反而有所下降。

表1 各變量描述性統計結果

五、實證分析

文章通過分時段的實證分析來探討在不同財政目標下財政分權、資源稟賦及二者的交互項對公共服務供給的影響是否存在差異。文章采用靜態面板數據模型進行實證分析，通過F 檢驗、LM檢驗和Hausman 檢驗等，最終采用Driscoll-Kraay 標準誤估計法對雙向固定效應模型進行穩健性估計，以糾正可能出現的截面相關和異方差等問題。

1.建設財政下，財政分權、資源稟賦對公共服務供給的影響

在建設財政下，財政分權、資源稟賦及二者的交互項對公共服務供給影響的實證結果如表2 所示。

從表2 可以看出，財政分權無論是對公共基礎教育還是對醫療衛生服務的影響都顯著為負，在建設財政下，地方政府的財政支出更多投向經濟建設，財政分權度的加大反而不利于公共服務供給水平的提高。資源稟賦對二者的影響也顯著為負，這說明以經濟發展為考核目標，資源豐裕的地區只會把資金投向與資源有關的行業，忽視了公共服務的發展，此時資源稟賦對公共服務供給存在“詛咒”效應。財政分權和資源稟賦的交互項對公共基礎教育呈顯著負向影響，即財政分權會加劇公共基礎教育的“資源詛咒”效應；而財政分權和資源稟賦的交互項對醫療衛生服務的影響不顯著。人均GDP 對公共基礎教育呈顯著正向影響，隨著人均GDP 的提高，人們對教育服務的需求增加，同時教育水平也相應提高；而人均GDP 對醫療衛生服務的影響呈顯著負向影響，這是因為長期以來中國醫療衛生事業發展不足，嚴重滯后于經濟發展。人口密度無論是對公共基礎教育還是醫療衛生服務都呈顯著負向影響，人口密度越大，公共服務供給水平也相對較低。外商直接投資對公共基礎教育影響為正且顯著，說明對外開放度越高的地區，越容易受到外來教育思想的影響，其教育水平也就越高；外商直接投資對醫療衛生服務影響為負但不顯著。城鎮化率對公共基礎教育的影響顯著為負，這是因為雖然中國經濟快速發展，但中國的民生建設卻相對滯后，公共基礎教育供給水平難以匹配快速增長的城鎮人口；城鎮化率對醫療衛生服務的影響不顯著。

表2 2003—2009 年建設財政下回歸結果

2.民生財政下，財政分權、資源稟賦對公共服務供給的影響

在民生財政下，財政分權、資源稟賦及二者的交互項對公共服務供給影響的實證結果如表3 所示。

從表3 可以看出，在民生財政下，財政分權無論是對公共基礎教育還是對醫療衛生服務均產生正向影響，其中對醫療衛生服務的影響顯著，這說明民生財政下，當地政府有意識地把更多的財政支出投向民生建設，改善了當地的公共服務供給水平。資源稟賦對公共服務供給的影響均顯著為正，在民生財政下地方政府不再以短期經濟發展為唯一目標，更加注重長期可持續發展，通過完善的公共服務來吸引更多的生產要素流入，來實現產業結構轉型升級，此時的資源稟賦由“詛咒”變為“福音”，為地方政府供給更高的公共服務水平提供支撐。財政分權和資源稟賦的交互項對公共服務供給水平的影響不再顯著。人均GDP 對公共服務供給水平的影響均顯著為正，民生財政下，公共服務供給水平隨著人均GDP 的提高而提高。人口密度對公共服務供給水平的影響顯著為負，與建設財政下結論一致。外商直接投資對醫療衛生服務供給水平的影響顯著為負，這可能與中國近幾年醫療衛生服務水平明顯提高，但外商直接投資占比卻下降有關；而對公共基礎教育的影響不再顯著。城鎮化率對公共服務供給的影響為正，特別是對公共基礎教育影響顯著，說明在民生財政下，政府不斷加大公共基礎教育支出，逐步滿足了不斷增長的城鎮人口的教育需要。

表3 2010—2018 年民生財政下回歸結果

六、結論與政策建議

文章選取2003—2018 年除港澳臺及西藏外中國30 個省份的面板數據來實證檢驗財政分權、資源稟賦及二者的交互項對公共服務供給水平的影響。回歸結果顯示：一是在建設財政下，無論是財政分權還是資源稟賦對公共基礎教育和醫療衛生服務都呈顯著負向影響，此時在公共服務領域存在“資源詛咒”效應；且財政分權與資源稟賦的交互項對公共基礎教育的影響顯著為負，即財政分權會加劇公共基礎教育的“資源詛咒”效應，但對醫療衛生服務影響不顯著。二是在民主財政下，財政分權對公共服務供給均呈正向影響，尤其是對醫療衛生服務顯著為正，此時的資源稟賦對公共服務的影響也由“詛咒”變為“福音”，而財政分權與資源稟賦的交互項對公共服務供給水平的影響不再顯著。

基于上述分析，文章提出如下政策建議：

第一，繼續推進民生建設，提高公共服務供給水平。要進一步完善地方政府的考核機制，不再以就業和經濟增速等顯性的經濟目標作為唯一考核目標，同時加大公共服務、重大民生等指標的考核權重，繼續推進地方政府在民生建設方面的財政支出。同時為提高財政資金的使用效率，設立績效評價體系；充分發揮市場機制的作用，不斷創新支出方式，通過政府購買服務、PPP 模式和政府投資基金等方式加大社會力量對公共服務的供給，滿足公眾的異質化需求。

第二，保障基層政府的財力收入，平衡區域內公共服務供給。目前中國區域內的公共服務無論是在數量上還是質量上都存在不平衡，而基層政府財政缺口的存在是導致區域內公共服務不均等的原因之一。因此各地區可以通過省內對口支援和橫向財政轉移支付等方式，保障基層政府特別是縣一級政府能夠擁有穩定且相對充足的財政收入，改變因為政府間財政不平衡所造成的公共服務扭曲問題，不斷推進區域內公共服務的均等化。

第三，加強中央政府的財政事權，推進區域間公共服務均等化。目前不同省市之間公共服務供給水平差異過大，導致人力資本等生產要素主要流向東部地區，造成區域間的經濟發展不平衡，不利于中國經濟的長期穩定發展。而研究表明轉移支付能夠縮小公共服務差距，特別是專項轉移對提高公共服務供給的效果更好。因此要適度加強中央政府在中西部欠發達地區承擔公共服務的職責和能力，逐步實現區域間公共服務均等化。