一站式服務能否“一站到底”:縣域政策執行的困境與破解

作者簡介：華潔瑩（1997-），女，漢族，云南楚雄人，碩士研究生，電子科技大學公共管理學院，研究方向：公共政策分析。

摘要：本文基于政策執行過程的視角對縣域政府網站一站式服務模式進行探析，利用史密斯模型探討該模式推進過程中由于政策目標、主體、對象、環境四大因素影響而導致的問題，探索完善該模式可行途徑，通過明確理想化政策目標、提升政策執行機構執行能力、確保政策對象接受政策、優化政策環境四方面的具體措施來完善政府網站一站式服務模式。

關鍵詞：一站式服務;縣域政策;困境

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.010

0引言

在中央“放管服”改革思路的引領下，各級地方政府基于各自地區的經濟社會環境特點與公共服務要求，積極主動地開展了依靠“互聯網+”和大數據技術的一系列改革探索與實踐。其中較為典型的是地方政府推行的“一站式”服務模式創新和浙江“最多跑一次”審批制度改革。這些地方政府行政審批改革以公共服務為導向、優化審批流程、規范權力運行、網絡化審批事項為顯著特征，成為當前地方政府基于“互聯網+”治理思維的地方政府治理創新重要探索。政府網站一站式服務模式是指在公民本位理念指導下，利用信息技術的方式為社會民眾提供全方位、一體化和個性化服務的一種服務模式。在縣域政府體現為打造集信息公開、網上辦理、便民服務、電子監察為一體的政府網站一站式服務平臺。

1云南省政務服務大廳大姚分廳一站式服務模式建設情況

2017年6月，大姚縣響應云南省委、省政府關于“加快推進‘互聯網+’政務服務”建設的重要指示精神，將云南省政務服務網上大廳大姚分廳作為地方政務服務工作重點率先進行建設，按照省級技術規范的要求，將地方分廳接入省級政務服務平臺，形成全省一體化的服務平臺。按照“一號申請、一窗受理、一網通辦”的建設思路，設立區域“四大員”和“部門五大員”為群眾和企業提供個人辦事、法人辦事、部門服務、查詢、咨詢、投訴等服務，同時內網接入相關職能部門進行業務審批，在充分實現數據共享的基礎下，協調辦公提升辦事效率;根據省級部門關于電子監察的要求，接入云南省政務服務大數據監控中心實時將實時監控效能監察數據。大姚分廳現分為服務清單、辦事服務、監管督查、營商環境、政務資訊五大功能模塊，主題辦事、個人辦事和法人辦事三個專欄，并接入國家級政務服務平臺。目前，大姚分廳還未能實現全省實體大廳與網上平臺的深度融合，從建設成效來看并未完全達到政策預期，因此，需要進一步了解在政策執行過程中存在的問題，從而進一步探析政府網站一站式服務模式的完善路徑。

2政策分析模型選?。菏访芩鼓Ｐ?/p>

公共政策執行是政策執行機構利用各種政策資源，將理想化的政策目標轉化為政策實現的一個動態的過程，公共政策的執行是在目標的確立與適應于取得這些目標的行動之間的一種互相作用過程。美國學者T.B.史密斯提出的分析政策執行因素及其生態一執行的理論模型“史密斯模型”。本研究運用史密斯過程模型設計出大姚縣政府網站一站式服務模式政策執行過程的模型，如圖1所示，探析其政策執行過程現存問題。

3政策執行的困境

3.1政策目標不明確

政策目標的不明確，對各地方政府網上政務大廳的建設工作產生了嚴重的影響，各地按建設方案認真推進建設進度，到年底考核時卻發現部分內容達不到考核指標的標準，工作的目標和考核方案的方向不一致，導致影響部門的績效，使承建單位和部門都處于被動地位，長期下去會嚴重影響建設積極性，拖慢建設進度。在近幾年的網上辦事大廳建設方案和考核方案中，辦件率、辦結率是對全省政務服務網上大廳推廣和使用成效的考核指標，網廳進駐事項到場次數是對網廳進駐事項辦件成效的考核，考核的重點放在3級深度事項的結辦率和全網辦理的事項的結辦率考核，但年初的建設方案和年終的考核指標不一樣的情況，承建部門和業務部門都一頭霧水，工作被動，缺乏積極性。

3.2政策執行機構人事管理制度不健全

政策執行機構在政策執行過程中起到上下連接的作用，由于政務服務網上大廳的建設涉及各個層級政府、各職能部門，因此執行機構復雜、多樣，導致政策執行中出現人事管理制度不健全。政務服務網上辦事大廳由政管局承擔區域“四大員角色”，依據省政府“關于推進政務建設”相關文件，責令各職能部門和各鄉鎮、村委會抽調人員擔任業務審批員、信息管理員、系統管理員、事項管理員和監督管理員這部門“五大員”角色，一些部門在選擇網廳建設工作人員時，并未引起重視，不選派部門年輕技術人員。導致部門對駐廳的工作人員業務學習水平參差不齊，業務水平和綜合素質難以適應網廳建設的要求。

3.3政策對象認知和參與程度不足

政策對象具有共同的目標，共同追求政策帶來的利益和公共資源的合理分配。本文中的政策對象是指大姚分廳的直接受益用戶——群眾和企業法人，其政策對象認知和參與程度不足的問題，直接影響了大姚分廳的建設進程。根據走訪發現，縣域群眾大部分不知道大姚分廳的存在，政策不為人知，就更無法談體驗和接受。部分群眾都是到實體大廳辦件或者有辦事需求時上網搜索發現，由于缺乏操作指導，在業務辦理過程中遇到問題得不到解決，導致辦理失敗，還得跑實體大廳。說明在網上大廳建設工作的政策執行過程中，執行機構和對象雙方是缺乏適當的溝通和調適，政策對象對政策的認知度不足，政策宣傳的方式較為單一、效果不好。

3.4政策環境缺乏相關法律支持

2004年7月1日起我國開始正式實行《行政許可法》，但后續并未出臺相關法律明晰政務服務的法律地位，在具體的行政實踐中體現為：第一，缺乏相關法規明確可以設立集中辦公政務服務中心的地方政府行政級別;第二，立法中沒有規定聯合辦公機構的屬性、內部如何監管和管理權限;第三，信息公開的范圍長期缺乏法律法規作為其做保障;第四，沒有明確將派出單位和聯合辦公機構的職權劃分清楚，以減少兩種權力的沖突。目前我國行政審批改革進程緩慢，主要原因之一是缺乏明確的法律保障和定位，缺乏相關法律支持和地位保障。

4政策執行困境破解之道

4.1明確理想化政策目標

政策的質量關乎政策目標是否能在實踐中得以實現，還會在一定程度上影響政策執行機構的公信力。在政務服務網上大廳的建設過程中，要制定統一的政策目標。建設方案涉及縱向的不同層級的政府部門和橫向的不同的職能部門，首先在縱向上統一各地政府承建部門的建設目標，明確承建職責;其次在橫向上要解決好各部門自檢審批流程的差異，按照國家簡政放權的標準，簡化辦事流程，讓盡可能多的事項入駐網廳。同時應該從省級層面解決好在建設過程中職能交叉的問題，從省級層面細化建設目標，厘清部門職責消除信息壁壘，實現省級層面的共建互通，進而統一接入國家平臺，真正讓數據跑起來。整合現有信息資源，充分實現全省跨部門、跨地區協同辦理;大力推行“兩微一端”移動應用，整合原有獨立的各類辦事服務平臺，增強“一網通辦”的能力。

4.2提升執行機構的執行能力

各職能部門按省級要求入駐系統的“五大員”應接受政管局的業務指導和監督，與其他部門形成良好的協作關系，保障跨部門審批事項的在網廳實現流轉。執行機構是公共決策的決策主體，是政策目標的創制者、利益表達的聚合者、公共政策的決策者、執行者與監督者。政策的落實還是依靠層層的執行機構，本質上是依靠執行機構的工作人員，執行者的素質直接影響著整個政策的執行效果。執行者的素質包括了文化水平、職業素養、工作經驗、工作態度等，這些都可能影響執行者造成政策曲解。因此，必須注重提升執行者的行政素養與業務能力，特別是電子政務的建設工作，具有時代性和先進性，需要具有良好的學習和適應能力，更新執政觀念，不斷提高他們的服務能力、服務意識，激發執行者的互聯網思維和協同合作的精神。

4.3確保政策對象接受政策

不論政策再科學完善，如果不能被政策對象（目標群眾）所知曉和接受，那政策將無法得到落實，目標群眾要接受政策是基于對政策的了解和認同。大姚縣政管局通過印發政務服務網絡平臺用戶指導手冊，在實體大廳用電子屏幕滾動宣傳等方式向群眾普及和推廣網上政務服務平臺。這些做法都略有成效，但由于群眾缺乏網廳操作的指導，辦理業務存在困難，因此還需要不斷的改革宣傳方式，通過現場指導群眾辦理業務和普及機關單位員工使用網廳查詢和辦事等手段，或利用地方電視臺、地方官微、官博等有廣泛群眾基礎的新媒體途徑進行宣傳，提高大姚分廳的知名度，創造潛在的群眾需求，更好地獲得群眾信任。

4.4優化政策執行的環境

近年來行政審批制度改革穩步推進，簡政放權的趨勢向基層政府普及，但是目前行政審批改革因缺乏明確的法律法規做保障，導致進度不如政策預期。因此在行政審批的改革和推進電子政務建設的過程中，必須先完善相關的行政法律法規，使法制化政府成為常態化，健全政策執行的配套保障制度。完善政府網站一站式服務，利用行政和司法手段作保障，對建設各方進行約束。要按照國家政務服務標準規范，制定政務服務網上大廳的安全保障、運營管理和共享數據管理、證照、印章和電子檔案相關規程，鏟除政務服務制度障礙，推進政務管理的規范化。

5結語

一種政務模式的推廣必然是依靠相關政策的執行來實現的，而政策執行所達到的效果則受執行過程中很多因素的影響。政府一站式服務模式利用現代信息技術，通過政務流程再造，以公民為中心，是構建服務型政府的基本要求，是真正實現“7x24小時”無縫隙政府的有效手段。隨著“互聯網+”新技術的發展與滲透，大數據的創新性治理機制也使當前的行政審批制度改革呈現“讓數據跑起來”的新特點，政府的一站式服務模式也會與“最多跑一次”改革緊密結合起來，為提高政府效率、實現部門互通、改善服務質量創造了新的基礎條件。

參考文獻

[1]趙昱.政策對象對于地方政府政策執行力影響研究[D].湘潭：湘潭大學，2010.

[2]曾志敏，李樂.論公共理性決策模型的理論構建[J].公共管理學報，2014，（2）.

[3]楊雪冬.泛政治化：壓力型體制的缺陷[J].瞭望·深度，199.

[4]曾志敏，李樂.論公共理性決策模型的理論構建[J].公共管理學報，2014，（2）.