新型煙草制品監管對策研究

王煒 馬明

作者簡介：王煒（1978-），碩士，中級經濟師，研究方向：憲法學與行政法學;馬明（1986-），碩士，研究方向：國際商業管理。

摘要：近年來，隨著世界范圍內控煙力度的持續加大、煙草生產技術的升級進步以及人們健康意識的不斷提升和消費需求的日益多元化，加熱煙草制品、電子煙等新型煙草制品快速發展，在國內外引起廣泛關注，對傳統煙草產業、煙草發展環境特別是煙草市場監管的方法和手段帶來了重大的沖擊和影響。本文擬對新型煙草制品的概念，新型煙草制品監管面臨的形勢進行分析研究，并對如何在新形勢下有針對性地做好對加熱不燃燒卷煙、電子煙等新型煙草制品的監管工作提出對策和建議。

關鍵詞：煙草市場監管;新型煙草制品;電子煙;加熱煙草制品;無煙氣煙草制品

中圖分類號：F27文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.031

0引言

煙草行業的健康發展事關國計民生大計，我國從1983年開始正式確立并實行以“統一領導、垂直管理、專賣專營”為核心的煙草專賣制度和管理體制，對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行嚴格的專賣管理。在將近30年的時間里，煙草專賣制度和管理體制在保證財政增收、促進經濟發展、穩定社會就業、助力脫貧攻堅、支持鄉村振興、發展民族工業、保障消費者利益等方面做出了全方位的積極貢獻。以2020年為例，煙草行業共實現工商稅利總額12803億元，較2019年增長6.2%，實現財政總額12037億元，同比增長2.3%，實現稅利總額、財政總額均創歷史新高。因此，新形勢下如何在不斷堅持鞏固和完善我國煙草專賣制度和管理體制的基礎上，應對加熱煙草制品、電子煙等新型煙草制品的出現和發展，做好煙草專賣市場監管工作，進一步保護人民健康，保障國家財政收入，具有非常重要的意義。

1新型煙草制品的內涵

對于煙草制品的界定具有明確的法律依據。根據《中華人民共和國煙草專賣法》及其實施條例的規定，煙草制品是指卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉。通常意義上的“煙草制品”主要是指傳統的煙草制品，是指先通過煙草燃燒產生化學反應，進而釋放出各類化學物質，供吸煙者吸食的燃吸式的煙草制品。相對于傳統煙草制品而言，新型煙草制品的概念并沒有法定的、統一的解釋。總的來看，根據使用方式的不同，目前在全球范圍內有代表性的新型煙草制品大體上可以分為三大類：電子煙（E-cigarettes）、加熱煙草制品（Heated Tobacco） 和無煙氣煙草制品（Smokeless Tobacco）。其中，電子煙俗稱“電霧化卷煙”，主要是借助于具有電子加熱功能的電子裝置，將源于煙草、含有尼古丁的煙油等液體霧化形成氣狀物，向呼吸系統傳送，帶給人抽吸快感，滿足生理需求;加熱煙草制品又稱為加熱不燃燒煙草制品、低溫卷煙，是通過特殊的加熱器（俗稱“煙具”）對加熱不燃燒卷煙（俗稱“煙彈”）進行加熱，其中的尼古丁及香味物質通過加熱揮發產生煙氣，滿足吸煙者需求。電子煙、加熱不燃燒煙草制品在抽吸過程中均產生煙氣，因此被歸類為霧化產品;無煙氣煙草制品是指沒有產生燃燒化學反應，完全通過口腔或鼻腔吸食消費的煙草制品。無煙氣煙草制品的消費市場主要在歐洲、美洲市場，在我國市場占有非常少。因此本文所探討的新型煙草制品監管，主要是指對電子煙、加熱煙草制品的監管。

2新型煙草制品監管面臨的形勢

目前，新型煙草制品對傳統卷煙市場、合法卷煙市場的沖擊越來越大。以加熱不燃燒卷煙為例，僅2018年，全國各級海關緝私部門共依法立案查辦走私加熱不燃燒卷煙案件70起，總案值5.4億元，查獲加熱不燃燒卷煙共63188條;煙草部門共立案 557 起，查獲加熱不燃燒卷煙 22萬條。目前，對電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品實施有效監管已經成為各國共識。筆者認為，新型煙草制品監管面臨的形勢主要有以下三個方面。

2.1迫切需要實施行之有效的監管

電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品最初都是作為替代傳統卷煙的戒煙輔助產品出現的，往往宣稱其過濾了傳統煙草產品的多種有害物質，具有危害低、不成癮、便利、口味豐富等特點。2019年7月26日，世界衛生組織發布的《2019年全球煙草流行報告》強調指出，目前并沒有足夠的證據能夠證明電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品的危害小、健康風險低或存在戒煙效果，其生產企業宣稱的“減害性”往往只是產品推銷的手法。2021年5月26日，國家衛生健康委員會規劃司與世界衛生組織駐華代表處聯合發布了《中國吸煙危害健康報告2020》指出，吸食電子煙會致人更容易使用卷煙，并形成強烈的依賴性，這一現象在青少年中特別明顯。一項基于91051名青少年Meta分析研究結果顯示，青少年吸食電子煙后成為卷煙吸食者的風險，是從不吸食電子煙者的2.21倍。因此，基于保障人民身體健康的需要，對電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品實施有效監管非常必要和迫切。

2.2法定監管依據存在一定盲區

開展新型煙草制品監管工作，必須要有法可依。很多國家從立法層面將電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品納入煙草專賣品或煙草制品的范圍進行嚴格的管理和控制，綜合運用稅收和價格管理、包裝標識管理、公共場所禁止吸煙、社會廣告宣傳限制、流通市場準入限制、吸食口味限制和年齡限制等措施，全方位加強管控，監管手段和方法政策趨于法治化、規范化、系統化、嚴格化。如2009年巴西和加拿大禁止使用和出售電子煙;2010年新加坡禁止進口和銷售電子煙;2013年西班牙禁止在公共場所使用電子煙及出售電子煙;2019年，白俄羅斯將電子煙和加熱煙草制品納入與傳統煙草制品相同的法律框架內，嚴禁對電子煙或加熱煙草制品進行廣告宣傳。就我國而言，作為煙草專賣制度立法依據和根本法律支撐的煙草專賣法及其實施條例，尚未將新型煙草制品納入法定的煙草專賣品和煙草制品范疇，監管“無法可依”的問題需要盡快解決。

2.3監管難度較大

受益于國家煙草專賣制度，我國煙草專賣市場監管工作始終保持高壓態勢，以2020年為例，全年共查獲假煙、走私煙57.24萬件，收繳制假煙機357臺，查獲煙絲煙葉1.75萬噸;全年查獲零售市場案件16.3萬起，非法卷煙13.5萬件。有力維護了國家利益和消費者合法權益。相比于傳統煙草制品，從監管主體來看，由于新型煙草制品監管既有煙草成分、產品質量、包裝標識、市場準入、廣告宣傳等標準化管理問題，也有產品來源渠道、流通領域、銷售對象等合法合規問題，涉及煙草、市場監管、海關等多個監管部門，各監管主體既要明確職權范圍，又要緊密協作配合，否則難以形成有效合力，使監管流于形式;從監管對象來看，新型煙草制品形式多種多樣，更新換代迅速，沒有固定的煙支形狀、盒包條包外觀，沒有統一的噴碼標識，無論生產者還是銷售者多存在夸大宣傳的現象，并且往往通過互聯網、物流快遞等渠道進行銷售，行為隱蔽，監管難度較大。

3新型煙草制品的監管對策

在新型煙草制品監管的立法定位上，世界各國的差別比較大，其中的關鍵環節就在于，是將電子煙歸類為普通消費品、煙草制品，還是將其歸類為醫用藥品。目前世界上對新型煙草制品監管的立法定位大體上可以分為五類：一是按普通消費品進行監管;二是統一納入煙草制品進行監管;三是按藥用產品進行監管;四是嚴禁銷售;五是嚴禁銷售、使用。基于我國目前施行的煙草專賣制度和管理體制，為切實做好對新型煙草制品的監管，切實維護消費者合法權益，結合當前新型煙草制品特點和國內外市場發展情況，吸收國際先進監管經驗，工信部、國家煙草專賣局研究起草了《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，已于今年3月22日向社會公開征求意見。征求意見稿重點提出，在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則中增加一條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行。” 今年6月1日正式生效的《未成年人保護法（2020修訂）》，也將電子煙禁止性規定納入其中。其中，第十七條第（四）款規定：未成年人的父母或者其他監護人不得放任、唆使未成年人吸煙（含電子煙）、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人。第五十九條規定：學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經營者應當在顯著位置設置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標志;對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件。筆者認為，在將新型煙草制品統一納入或參照煙草制品進行管理、逐步消除法律盲區的基礎上，應著重從以下兩個方面做好監管工作。

3.1對加熱煙草制品的監管

目前在國家政策層面，已經明確加熱煙草制品中的“煙具”不屬于煙草專賣品，將“煙彈”（加熱不燃燒卷煙）作為煙草專賣品中的“卷煙”進行監管。由于國內加熱煙草制品發展還不成熟，目前主要是外國生產的加熱不燃燒卷煙通過各種渠道走私入境，非法銷售牟利，擾亂市場秩序。在司法實踐中，對于在國內流通環節查獲的非法經營加熱不燃燒卷煙行為按照非法經營罪來定罪量刑，追究刑事責任，已在公檢法部門的法律適用中達成高度一致。在當前監管主體、法律適用、責任追究等問題都比較明確的前提下，做好對加熱不燃燒卷煙的監管工作，關鍵在于監管主體明確職責分工，密切協作配合。各級各監管部門應按照“海上抓、岸邊堵、口岸查、市場管”的原則，加強對入境、倉儲、運輸、銷售等重點環節的監管，其中海關、邊防等部門要從入境環節加大對進出口貨物查驗力度，對重點線路、重點地區的貨物進行重點檢查和監控，嚴打“水客”夾帶走私，嚴防入境旅客超限量攜帶;邊防、海警部門要加大沿海地區監管力度，嚴厲打擊“繞關走私”等海上走私行為;郵政等部門要加強對國際郵件、快件的檢查，嚴厲查處違規寄遞行為;煙草、市場監管等部門應加強市場監管，依法查處非法倒賣行為，規范卷煙市場經營秩序。

3.2對電子煙的監管

與加熱煙草制品相比，電子煙的監管更為復雜。除了在法律層面明確將電子煙參照卷煙有關規定執行外，還需要一系列的配套措施。

一是有效對接我國的煙草專賣制度和管理體制。我國確立煙草專賣制度、實施專賣管理的主要目的是，通過有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，不斷提高產品質量，有力維護消費者利益，保障國家的財政收入。一旦將電子煙參照卷煙進行管理，應當對參照管理的廣度和深度進行明確界定，是參照傳統煙草制品的模式，對電子煙的生產、銷售實施專賣專營，還是明確哪些實施專賣專營，由國家計劃生產、經營，哪些由民間企業研發生產、銷售。同時還進一步明確、統一電子煙的質量標準，理順行業管理模式和評價依據。

二是健全完善協調機制。電子煙不同于傳統的煙草制品，有其自身的特點，僅僅依靠單個部門監管是遠遠不夠的。就目前來說，如市場監督管理等部門對市場準入、產品質量、廣告宣傳的監管，衛生健康等部門對公共場所禁煙的監管，煙草部門對向未成年人銷售電子煙行為的監管等，只有充分發揮各執法部門的職能優勢和多部門聯合執法的合力，打出“組合拳”才能夠產生實效。

三是加強源頭管控。目前國家對生產煙草制品所需要的煙葉的種植、收購和調撥等全過程實施計劃管理，有效保證了煙草行業的健康穩定發展。電子煙產品成分中含有尼古丁等對身體有害的物質已經得到公認。電子煙監管應當向產品上游延伸，對涉尼古丁、煙堿、煙草提取物等生產企業，從生產、倉儲、運輸、銷售等各個環節進行全面管控，掌握敏感物資的來源去向，開展有針對性的監管。

4結語

煙草“十四五”規劃發展的新征程已經開啟，在堅持國家煙草專賣治理體系不動搖的基本前提下，積極、穩妥地做好加熱煙草制品、電子煙等新型煙草制品的煙草專賣市場監管工作，努力把制度優勢轉化為治理優勢，對于行業扎實推進新型煙草制品研發和戰略布局，提升核心技術自主掌控能力和創新能力，推動煙草行業高質量發展產生積極的促進作用。

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