我國農村經濟發展中制度供給與演進邏輯

閆永琴 楊關露

(山西財經大學經濟學院，山西 太原 030006)

引言

建國初期，我國農村經濟發展肩負“以農補工”的重任，協調利用農村人、財、物是農村發展的主題。計劃經濟體制下，土地制度、戶籍制度的重點任務是將農村剩余勞動力留在農村，實現“人地合一”，以減輕城市接納農村剩余勞動力、提供就業崗位的壓力。政社合一的人民公社組織集體生產提取農業剩余為工業生產積累資本，也處理農村金融與農業保險等社會保障問題。改革開放后，在多種所有制經濟共同發展的背景下，勞動密集型企業如雨后春筍般涌現，農村勞動力自發地從農村向城市單向流動，但土地制度與戶籍制度的矛盾成為“人地分離”發展的重要阻力，同時，農村經濟參與主體不斷豐富，金融、保險需求逐漸多樣化，制度供求矛盾愈加突出。隨著我國農村經濟制度改革的不斷深入，社會資本愈加關注農村經濟發展新空間，但制度間的相互沖突成為制約農村經濟發展績效的重要因素：戶籍制度附帶的城鄉福利待遇差距激勵著農村居民進入城市謀生，農村土地產權實質是一種成員權，農村居民不愿自動放棄農村戶籍，導致農村土地資源無法有效利用；農業現代化背景下，大規模經營是未來發展趨勢，大量資本投入需要農村金融的支持，但商業金融規避風險導致農業融資不暢；農業生產依賴于自然條件，投入高、周期長、風險大，小農戶是主要生產經營主體，其抵抗風險的能力弱，險種不夠豐富，農民的后顧之憂沒有得到解決。因此，制度創新成為今后推動農村經濟發展、實現鄉村振興的重要動力源泉。農村制度變革的基本方向是市場化，將產權在不同權利主體間進行分配，提高農村人、財、物的配置效率，理順不同領域制度間的矛盾沖突，激發社會資本進入農村的動力。

本文通過梳理農村經濟制度發展歷史沿革，分析支撐農村經濟發展的相關制度演變的內在邏輯與當前農村人、財、物配置的矛盾和相關制度間的沖突，提出化解不同領域制度間矛盾沖突的建設性思路，助力“城鄉一體化”進程，展望“鄉村振興”戰略。

1 建國以來我國農村經濟制度的演進與變革

我國現有的自然條件確定了農業大國的地位，龐大的人口基數決定了我國建設農業強國的目標，農村農業發展是我國經濟增長堅實基石。縱觀建國以來我國農村經濟制度變革歷程，主要經歷了以糧食增產為主要目標[1]、由政府主導的制度變革時期(1949—1978年)和以農民增收為主要目標、由農民推動的制度變革時期(1978年至今)，解決如何配置與利用農村的人、財、物資源以實現更大的經濟價值，圍繞農村土地產權制度、戶籍制度、農村金融與農業保險制度進行探索與改革。

1.1 以糧食增產為主要目標，由政府主導的制度變革時期(1949—1978年)

在我國建國初期，在優先發展工業戰略下，“以農補工”成為農村經濟建設的主要任務，農村農業發展的重點是提高糧食產量，保障糧食供給，為工業化建設提供廉價原材料，農村發展的活力難以釋放。

1.1.1 農村土地制度：產權逐漸集中，組織集體生產

建國初期，百廢待興，確保糧食增產、解決人民溫飽、支持工業生產是當時農業生產的主要任務。為改變長期以來土地兼并現狀，明確土地所有權，激發農民的生產積極性，實現農民“耕者有其田”的夢想，我國實行了農民土地所有制(1949—1953年)。社會主義制度確立后，為克服小農生產的脆弱性，規避小農經濟的分散性，避免土地兼并的反復性，開始建立社會主義性質土地產權制度，實行集體土地所有制。之后發起的農業合作化運動推動了社會主義土地集體所有制(1953—1978年)的實施，這一時期主要分為互助組、初級社、高級社和人民公社4個階段。在互助組階段，以“互幫互助”的形式開展集體生產，在初級社階段逐漸消解土地權利，到了高級社階段，正式確立了集體土地所有制，人民公社組織中社會生產力的發展遠遠超過了原子化的個體，在這個階段，通過集中小農戶的生產資料，利用工農業價格“剪刀差”以農業剩余補貼工業生產，但后期由于人民公社功能的異化，給經濟社會發展帶來了重創。

1.1.2 戶籍制度：城鄉二元化限制了人口的合理流動

建國初期，城鄉之間的人口遷移相對自由，但當時城市的經濟承載力有限，無法接納過多的人口并提供就業機會與社會保障。為解決工業化目標和資源短缺之間的矛盾，不得不通過行政手段對城市與農村、工業與農業的資源進行分配。1953年，政務院發布《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，實施“計劃入城”，1958年，全國人民代表大會常務委員會通過并公布了《中華人民共和國戶籍登記條例》，同時動員和組織城市閑散勞動力上山下鄉，參加農業生產，嚴格控制城市人口數量，支持實施工業化戰略目標。

1.1.3 農村金融與保險制度：人民公社全權負責，金融保險需求單一

計劃經濟模式下的農村經濟主體以國有經濟、集體經濟和政府機構為主，主要用于設備貸款和生產貸款，金融需求主體和結構均較為單一，政社合一的人民公社主管的農村信用合作社成為集體金融組織。農業生產依賴自然條件，風險高、周期長，由人民公社處理各種風險問題并沒有充分發揮農業保險的作用，甚至認為保費是全民所有制下的無謂轉移。

1.2 以農民增收為主要目標，進入農民推動的制度變革時期(1978年至今)

長期以來的城鄉二元結構，實質是犧牲農業農村的利益支持城市中工業的發展，以行政手段人為配置資源導致了要素資源價格扭曲，城鄉差距不斷拉大，農村居民求發展的訴求日益強烈，確保農民增收、實現社會公平成為這一時期的發展主題。

1.2.1 農村土地制度：產權逐漸明晰，激發經濟主體的積極性

1978年前后，我國農民自發發起包產到戶，最終以法律形式得到支持和認可。家庭聯產承包責任制正式確立，將土地產權中的所有權與使用權分離是農村土地產權制度變革的一次偉大嘗試，農民獲得了土地的使用權，勞動力和生產資料直接結合，激發了勞動者的生產積極性，避免了生產活動中的“搭便車”現象。由于城鄉收入差距拉大，農村剩余勞動力向城市轉移、農村傳統產業向非農產業轉移，農村出現土地拋荒撂荒現象，而非農投資者困于制度限制無法在農村合理合法經營一些農民自發嘗試土地經營權流轉，用活土地，實現農民增收。土地經營權流轉中所有權、承包權、實際經營權分離的“三權分置”制度延續了家庭聯產承包責任制明晰產權的思想，有利于明晰產權，盤活農村閑置土地，調整農村產業結構，為農民增收開辟了新的道路，確保農業用地有效利用，守住耕地紅線，保證糧食安全。

1.2.2 戶籍制度：城鄉一體化，放開人口流動

隨著城鄉收入差距、社會保障差距的逐漸拉大，農民對戶籍所依附的社會福利待遇有強烈的要求，以農村向城市為主的單向人口流動使得原本嚴格的戶籍制度逐漸松動，如何保障進城農民工的社會保障待遇、社會權利等問題成為社會焦點，“二元化”戶籍制度向“一元化”戶籍制度的轉變已成共識，確保基本公共服務均等化成為破解難題的關鍵。

1.2.3 農村金融與保險制度：市場運作參與其中，金融保險供需不匹配

改革開放后，農村經濟主體日益豐富；國有企業、集體經濟組織、個體私營企業以及家庭農戶等，金融需求結構日益豐富，包括農業貸款、鄉鎮企業貸款、種植養殖貸款、助學貸款、家庭消費貸款等[2]。農業保險發展過程中，農業保險的實質是準公共物品，政府過早地放任追求公司效用最大化的商業保險公司運作，對保險的供求雙方缺乏補貼等措施，導致農業保險供需雙冷，最終未能實現國家效用最大化[3]。現階段，經濟主體日益豐富，農業生產風險異質性加大，現有的險種欠豐富。總體來看，農業金融和保險制度供給未能滿足社會發展需求。

表1 建國以來農村經濟制度變遷[4-6]

2 我國農村經濟制度演變與發展邏輯

經濟制度歸根結底是由生產力發展水平決定的，經濟制度只有適應生產力水平，才能促進和解放生產力；當經濟制度不適應生產力的發展時，便產生制度變革的內在需求。制度變遷是由制度供給者與制度需求者雙方博弈產生的，雙方追求制度變遷帶來的潛在收益。在我國，制度供給者主要為宏觀政府，制度需求者包括微觀個體和各種組織，政府在宏觀經濟發展目標指導下追求國家效用最大化，個體與各種組織從自我發展訴求出發追求個體效用最大化和利益最大化，雙方在博弈中達到平衡。在我國，建國以來農村經濟發展歷程反映了農村經濟制度演變的內在邏輯。

2.1 自上而下：生產力與生產關系相適應主導制度變革

根據諾斯的制度變遷理論，我國農村制度變革體現以政府為主導的強制性制度變遷。在計劃經濟時代，存在著分散脆弱的小農經濟難以滿足工業化發展所需要的資本規模、城市工業發展難以吸納大規模農村剩余勞動力、農業風險分攤與資本在城鄉間配置之間的矛盾等問題，制約著經濟社會的發展，政府作為制度的主要供給者角色，要從我國國情出發，考慮生產力發展水平、基于協調社會主體利益的訴求，遵循“生產關系要與生產力相適應”原則主導制度的變遷，自上而下地主導農村土地制度、戶籍制度以及農村金融保險制度的構建與實施。

2.2 自下而上：農民的生產熱情、發展訴求推動制度變革

制度作為一種公共物品，其變革體現著制度供需雙方的博弈，農民作為制度需求方為實現自身發展積極尋求制度空間。在農村土地制度變革中，從最初對“耕者有其田”的向往到因激勵不足降低了農民的生產積極性，再到農民迫于生活壓力自發嘗試“包產到戶”、“包干到戶”的制度創新以及現階段農民進城務工導致土地拋荒撂荒進而自發嘗試土地流轉，充分體現著農民為實現切身利益積極推動農地制度變革的力量；為追求城市戶籍附帶的福利待遇，農村人口向城市單向流動使“二元化”戶籍制度逐漸松動，推動戶籍制度回歸管理屬性，弱化福利屬性，優化了勞動力的城鄉配置，反映出農村人地關系的變化和農民生產生活水平的改善。不難發現，農民從自身發展角度直擊農村發展中制度供給的不足，推動著制度自下而上的變革。

2.3 爭論焦點：如何正確處理政府與市場的關系，實現產權市場化[7]

隨著我國經濟體制的改革和體現政府與市場關系的調整，在農地制度變革中，政府讓位于市場，產權得以明晰，農民成為市場化的微觀主體。我國農村經濟發展的主體，經歷了“農民—地主”、“國家—集體—農民”、“國家—集體—農民—非農投資者”3個階段，土地產權從“兩權合一”到“兩權分離”，再到“三權分置”，其實質為問題導向制度安排，每一次改變都是重大制度創新。隨著發展戰略的不斷調整，“兩權分離”成為我國實現城鄉經濟協調發展的制約性條件，于是，在實踐中農村土地承包經營權分解為承包權和經營權，通過經營權的流轉實現土地資源的優化配置。計劃經濟時期的戶籍制度改革以政府主導為主，農村勞動力的流動使其逐漸剝離社會福利效應，回歸人口管理職能，促進了勞動力資源的合理配置；農業金融的本質是資金不斷得以配置的過程，目前，農業金融制度與金融機構仍以政府為主導，農業金融壁壘較多，不能實現資金的有效配置，為民間借貸的存在與發展提供了機會與空間；自1982年我國農業保險恢復以來，在純商業經營模式下，農業保險的種類和數量無法分散農業經營面臨的風險，政府的缺位導致企業利益最大化與國家整體利益的矛盾各個領域中政府與市場的關系尚未完全理順，一些領域未脫離政府主導的路徑依賴，阻礙著農村經濟市場化發展進程。

在我國農村經濟制度變遷進程中，隨著社會性質從新民主主義社會轉向社會主義社會，經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉變，各項制度改革主體從政府主導轉向“政府+市場”，經濟績效表現為從糧食增產轉向農民增收，改革涉及的空間范圍從城鄉二元化轉向城鄉一體化。制度供給的改善越來越重視農村居民的發展訴求，激發了農村居民生產的積極性，更多的社會資本去農村尋求更加廣闊的發展空間。如圖1所示，1978—2019年間，糧食產量穩步增長，農民人均純收入持續攀升，但城鄉收入差距不斷拉大。

圖1 1978—2019年城鄉收入對比及糧食產量

3 當前我國農村經濟發展的制度約束

隨著城鄉二元化向城鄉一體化推進和全面脫貧向鄉村振興過渡，農村經濟的高質量發展需要生產要素跨區域流動的合理流動，協調農村的人、財、物等資源。如圖2所示，戶籍與土地流轉相掛鉤，導致社會資本投資農村受阻，影響城鄉一體化進程；農村居民投保熱情不高、分散經營模式未達到正規金融的門檻，導致農村保險、金融的活力尚未釋放；土地資源作為農戶手中的重要生產要素尚未具備抵押職能，土地資源的經濟價值受限，農業保險險種欠豐富，農戶生產的后顧之憂亟待解決。當前農村各項制度之間矛盾的相互疊加阻礙著農村經濟發展方式的轉變和發展戰略的實施。

圖2 農村生產要素及各項制度關系圖

3.1 戶籍制度約束

城鄉二元結構催生了“二元化”戶籍制度，戶籍制度所依附的福利職能存在顯著的城鄉差異，這種差異吸引著人們通過各種途徑獲取附加著更高福利水平的城鎮戶籍。福利待遇的差異以及戶籍制度的行政干預不利于勞動力在城鄉之間的有效配置，進城農民只是名義上的“城市人”，而非真正實現身份的轉換與認同。土地經營權與戶籍相掛鉤阻礙了土地經營權在農民與非農投資者之間的流轉，造成土地的閑置和浪費：農民為追求城市的福利待遇而進城務工，導致第一產業就業占比連年呈下降趨勢，而城鎮常住人口不斷呈上升趨勢，二者之間形成“剪刀差”，導致農村土地拋荒撂荒，閑置的土地資源需要有效利用；土地承包經營權實質是一種資格權，農戶看好附加于農村土地的諸多利好，寧愿閑置土地資源也不愿轉讓土地經營權，導致社會資本投資受阻，農村土地經營權流轉通道不暢。

圖3 1978—2019年第一產業就業占比、常住人口城鎮化率

3.2 土地制度約束

農民對土地的經營權是一種資格權，一旦退出就不再擁有。當前農村普遍兼業化，但農民不愿主動放棄附加于土地經營權上的各種權利，一些農村人口雖已進城，但并未最終放棄農地相應產權，導致一些農村土地拋荒撂荒；在“鄉村振興”的發展戰略下，社會資本看好農村經濟發展潛力，但受制于現階段農村土地制度安排，難以在農村開展生產經營活動。我國現行土地制度承載了包括政治治理、社會保障和經濟效用等多種社會制度功能，各職能之間相互交織、界限模糊，如農戶手中的宅基地、自留山或自留地等重要資產由于受政策限制致使其交換價值無法釋放，因此，不斷創新農地制度，促進農村生產要素合理流動，將為農村經濟健康發展注入活力。

3.3 農業保險與信貸

保險的基本功能在于社會互助、共擔風險，對生產經營風險較高的農業部門具有重要意義。2019年《中國農業保險保障研究報告》顯示，我國各級政府保費補貼額已占保費總額的81%，但參保不足現象依然突出；一些農戶的農業保險參保積極性不高，難以理解復雜的合同條款和運作機制，甚至把農業保費視為一種不必要的支出[8]。

同時，我國農村廣泛存在的小農戶生產效率與農業現代化的目標存在較大差距，小農戶和現代生產方式的有效銜接的第一道門檻就是資金來源問題。相關法律規定，農戶手中的耕地、自留地等不得抵押；正規的金融機構為了規避農業領域的自然風險、市場風險以及經營風險，對農戶農業貸款較為謹慎，借貸手續繁瑣，甚至存在惜貸現象，導致農戶面臨貸款難的問題，而民間借貸等非正規金融機構由于信用體系建設的缺失無法給農戶提供可靠資金支持，反映出農村生產經營資金供求存在結構性失衡。

4 以制度創新激活我國農村經濟發展活力

當前，多元化主體參與農村經濟建設，需要各方合作打破制度間的矛盾，完善制度建設，加強制度保障，激發經營主體的積極性。

4.1 加快“一元化”戶籍制度的建立，進一步縮小城鄉收入差距

我國“二元化”戶籍制度限制了城鄉資源要素的自由流動，一些地區已率先對戶籍制度進行改革，消除戶籍在城鄉勞動力流動中的限制，疏通要素流動通道。我國戶籍制度改革的關鍵在于促進城鄉人才、土地、資金、產業、信息等要素的良性循環，消除要素流動的城鄉行政壁壘。保障城鄉要素互通的合法權益，解決農民剩余勞動力轉移至城市所面臨的看病難、上學難、就業歧視等社會保障問題，切實增強人民群眾的幸福感與獲得感；為社會資本參與農村經濟發展打開通道，推動農村基礎設施建設，緩解城市吸納農村過剩勞動力的壓力，有效激發農村消費和投資潛力，助力農村經濟高質量發展。從“城鎮—農村”、“農業人口—非農業人口”的“二元化”戶籍制度向“居民”的“一元化”戶籍制度轉變，建立統一的戶籍制度不僅是戶籍管理的進步，更是公平公正的體現。

4.2 完善農村土地制度，推動土地經營權順利流轉

當前，土地要素作為農村居民最重要的經濟資源，需要充分發揮其要素價值，開發實現其經濟效益。通過流轉交易土地經營權實現規模效益，盤活土地經營權的抵押、質押功能，鼓勵農村金融解決農戶規模化經營的資金來源問題。“三權分置”的基本方向是落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，落實集體所有權是前提，明確集體所有權的權利主體，擺脫所有權主體“虛位”狀態；穩定農戶承包權的基礎，強調社會公平取向和保障職能，給予農戶一片“生存之田”、“致富之田”，解決農民的民生問題；放活土地經營權是核心，土地經營權從土地承包經營權中分離出來，而承載著社會保障職能的承包權是相對封閉的，因此，要對土地經營權適度開放，給予土地流轉空間，充分發揮土地的經濟效用，開發土地經營權的抵押、擔保權能。建立農村土地產權交易市場，合理評估農村土地價值，完善土地有償退出機制，實現農民宅基地使用權和土地承包經營權等土地資產的變現能力，鼓勵農村人口進入城市。

4.3 創新農村保險，推動農村金融，解決農戶生產的后顧之憂

當前農業保險以災害險為主，農產品價格波動較大，農業生產中存在不確定性給農戶帶來了一定的經營風險，不利于保護農民生產的積極性，所以，對價格托底的價格險應予以重視。“保險+期貨”模式結合風險分攤和期貨風險對沖的功能將風險從農戶和保險公司向期貨公司層層轉化，同時，期貨“價格發現”的功能可以有效替代政府價格托市對市場的干預，發揮市場的價格機制，引導農戶組織生產，避免農產品價格大起大落對農戶的打擊。在這一閉環式農業風險管理模式中，期貨公司的運作成為彌補農戶價差的關鍵，而這需要金融市場的配套發展。

風險高、投入大、周期長的農業貸款難以達到正規金融的高門檻。隨著互聯網的發展與普及，其表現出的能夠打破時空界限的特點以及強大的網絡效應使普惠金融成為可能，這一形式能夠兼顧更加廣泛的用戶群體，補充正規金融機構難以達到的“長尾”農戶的服務空間，互聯網金融的推廣與完善要突破農戶知識水平、金融消費習慣等因素的“自我排斥”以及農村互聯網基礎設施、網絡電子設備的普及程度等的“工具排斥”，這就需要金融觀念的轉變與互聯網基礎設施的配套[9]。

5 結論

建國以來，我國農村經濟的發展離不開各項制度的保障。經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉變，制度變遷主體從政府擴至微觀主體，城鄉二元化逐漸向城鄉一體化過渡，其實質是處理好政府與市場的關系，明晰產權結構，尊重市場規律，鼓勵要素自由流動，實現全國一盤棋。

制度變遷不能一蹴而就，在變遷過程中可能會出現舊制度與新制度銜接的摩擦與沖突，也會出現不同領域制度變遷進展不一致帶來的矛盾。未來農村制度供給要以土地制度為核心，與其它領域的制度合理銜接，打破制度壁壘，處理好各項制度之間的統籌協調發展，才能順利實現鄉村振興發展目標。