從“重點”到“一流”：歷史制度主義視角下我國學科建設制度的變遷邏輯

馬廷奇， 鄭政捷

(天津大學 教育學院，天津 300350)

我國學科建設制度可追溯至20世紀50年代“擇優扶植”的重點建設政策。中華人民共和國成立以來，重點建設政策是政府推動高等教育發展的重要制度動力。改革開放以來，重點高校建設逐步深入到重點學科建設層面。1985年，中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》明確提出要“有計劃地建設一批重點學科”，由此拉開了實施重點學科建設制度的序幕。此后，國家實施“211工程”“985工程”等重點建設項目，對重點學科建設以及高等教育發展產生了深遠影響。2015年，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，這標志著我國學科建設制度從重點學科建設制度到一流學科建設制度的變遷，也標志著我國學科建設范式從政府選擇性重點學科建設范式向高校競爭性一流學科建設范式的轉變。經過70余年的改革與探索，雖然我國學科建設制度從“重點”轉向“一流”，但是“集中資源、重點建設”的學科建設理念始終沒有改變。那么，這種“重點建設”的學科建設理念為何得以延續至今？學科建設從“重點”走向“一流”的實踐過程究竟存在何種制度邏輯和動力機制？一流學科建設制度為何會呈現出如此明顯的路徑依賴特征？在我國第二輪一流學科建設開始之際，梳理學科建設制度從“重點”到“一流”的改革實踐歷程，對未來一流學科建設及其制度改革具有重要的理論和實踐意義。

從已有的研究成果來看，有關我國學科建設制度的研究主要聚焦于三個維度。一是將學科建設制度融入高等教育重點建設政策變遷的歷程中進行考察。如有學者結合學科建設制度分析中華人民共和國成立以來高等教育重點建設政策的形成與影響[1]；還有學者基于政策工具選擇邏輯探索不同階段高等教育重點建設政策的特點，并在展望高等教育重點建設政策改革趨勢的同時關注到學科建設制度的發展方向[2]。二是反思學科建設制度實踐中存在的問題。如有學者認為，隨著大學內外部條件的變化，以選優為導向的重點學科建設制度對學科發展造成了一定的消極影響[3]；也有學者指出，學科建設制度在實踐中存在分權悖論、邊際效應以及馬太效應等困境[4]；還有學者基于新制度主義合法性機制視角，省思一流學科建設中的異化行徑[5]。三是從學科建設制度入手，探討學科建設制度從“重點”到“一流”的發展歷程、演變邏輯及深化策略[6]。上述研究成果為本研究提供了非常重要的智識基礎，但是現有研究多局限于在探討高等教育重點建設政策變遷的基礎上關注學科建設制度，而較少將學科建設制度作為獨立的研究對象進行考察，且較少結合學科建設制度演變的歷史背景對其進行系統性分析。此外，現有關于學科建設制度變遷的研究主要是對歷史的描述，運用規范理論工具對學科建設制度變遷機制進行深度探究的研究尚較缺乏。因此，本研究擬從歷史制度主義視角，在對學科建設制度從“重點”到“一流”的變遷過程進行系統分析的基礎上，探討學科建設制度變遷背后的深層結構、路徑依賴及動力機制，進而提出關于一流學科建設及其制度改革的建議。

一、 歷史制度主義的分析框架

作為新制度主義三大學派之一，歷史制度主義結合理性主義和結構主義的雙重優點構建了一個“宏觀結構-中觀制度-微觀行動者”的全方位分析框架[7]，對分析制度變遷具有較強的解釋力。歷史制度主義分析范式強調以時間為軸、以制度為變量，解析制度產生與變革的機制和條件。一是深層結構分析，主要探究制度背后的深層結構以及影響制度生成和演變的基本因素，包括政治體制、經濟制度和文化觀念等，以此來解釋制度變遷的宏觀環境。二是路徑依賴分析，主要從中觀層面考察制度慣性，即環境不變時制度是如何得以維持的以及環境變化時制度為什么能夠保持穩定[8]，強調行動主體的理性選擇。三是動力機制分析，主要強調在某一關鍵節點原有制度受到外部沖擊而發生突發性變革，旨在揭示制度變遷背后的動力因素。

歷史制度主義分析范式對研究學科建設制度變遷及其邏輯具有較強的適切性。其一，歷史制度主義對宏觀深層結構的闡釋范式有助于解析學科建設制度變遷過程中的政治、經濟、文化等宏觀影響因素。其二，歷史制度主義通過對制度建設的歷史考察檢視制度變遷的路徑依賴，這可以較好地解釋學科建設制度的慣性及內在穩定性。其三，歷史制度主義認為，制度變遷之所以發生，主要源于制度變遷的動力機制，這有助于考察學科建設制度變遷的根本動力。為此，本研究借鑒歷史制度主義的基本分析框架，以深度考察學科建設制度變遷的規律和一流學科建設及其制度改革的基本趨勢。

二、 學科建設制度變遷的歷史脈絡：從“重點”到“一流”

從整體上認識學科建設制度演進的歷史脈絡，有助于我們更好地把握一流學科建設制度改革的未來走向。在歷史制度主義的分析范式下，根據我國學科建設制度從“重點”到“一流”變遷過程中出現的關鍵節點，本研究將學科建設制度變遷歷程分為三個階段，即激進式制度變革階段、漸進式制度變革階段和斷裂性制度變革階段。

(一) 激進式制度變革階段(1949—1977年)：全面調整與計劃發展

中華人民共和國成立之初，國家經濟、科技較為落后。高校不僅數量少，而且分布不均衡——全國僅有高校205所，在校生不足12萬人，多數院校分布在經濟較為發達的沿海地區，如上海市有37所高校，北京市和江蘇省各有15所高校，而河南、新疆等地區只有1～2所高校，寧夏、西藏等地區甚至沒有大學[9]。此外，高校學科設置呈現“文重工輕、師范缺乏”之態。為改變這種繼承于舊教育制度的、不合理的高等教育結構，培養工業發展需要的高級專門人才和師資，我國開始由“效仿歐美”轉向“以蘇為師”，進行高等教育全面改造。我國參照蘇聯模式對高校結構布局和系科設置進行全方位調整，調整出工、農、醫、師范、政法、財經等系科成立單科性高校，以培養國家經濟建設所需的專門人才和師資。通過歷時6年(1952—1957年)的調整，全國高校數量增至229所，在校生人數達到66.13萬人。高校設置的學科專業數量也從1953年的215種增加至323種，其中工科專業為183種、理科專業為21種，理工科專業數量占學科專業總數的63.16%；“文科、政法、財經各專業所占的比重，急劇下降。1947年文法商科在校學生在大學生總數中占47.6%，1952年降到22.5%，1957年又降到9.6%”[10]。此次院系調整雖然改變了高校“文重工輕、師范缺乏”的狀況，建立了與國家計劃經濟發展高度契合的學科專業體系，但由于過度重視理工門類學科建設，導致人文社科學科遭遇冷落。1954年，高等教育部頒布《關于重點高等學校和專家工作范圍的決議》，確定中國人民大學等6所高校為全國重點大學，這標志著我國重點高校建設制度的正式確立。1963年，教育部下發的《教育部直屬高等學校自然科學研究工作暫行簡則(草案)》明確提出，“高等學校應該確定若干學科，重點發展，逐步形成特色”，這是國家首次提及高校應該發展重點學科。但由于當時大學的主要任務是人才培養和科學研究，學科的重點發展未得到應有的重視；同時，高校學科建設與發展仍保留了院系調整時期的基本框架。總的來說，這一階段政府主導的學科建設制度以及重點高校建設政策的實施，蘊含著政府利益主體對不同學科門類政策扶持和資金投入的差異，我國重點學科建設制度初現雛形。“文化大革命”的十年(1966年5月至1976年10月)間，某些學科在高校組織建制上遭受破壞性撤銷，學科建設與發展進程幾近中斷。

(二) 漸進式制度變革階段(1978—2012年)：三次重點學科評選

1. 重點學科建設制度的確立(1978—1991年)：第一次重點學科評選。“文化大革命”結束后，百廢待舉，人才青黃不接，難以適應改革開放和國民經濟建設的需要。為解決經濟社會發展所需的人才問題，我國需要重新調整高等教育結構尤其是與培養拔尖創新人才緊密相關的學科專業布局。1985年，中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》明確提出要“改變高等教育科類比例不合理的狀況，加快財經、政法、管理等類薄弱系科和專業的發展”“根據同行評議、擇優扶植的原則，有計劃地建設一批重點學科”。作為一種制度，重點學科建設首次被納入國家政策文本。根據該決定的要求，國家教委于1987年頒布《關于高等學校重點學科評選工作的幾點意見》《關于評選高等學校重點學科的暫行規定》等政策文件，并組織開展了全國第一次重點學科評選工作。第一次重點學科評選確定了416個重點學科點，其中工科重點學科點為163個、理科重點學科點為86個，農科和醫科重點學科點分別為36個和53個，理工科重點學科點數量占重點學科點總數的比例為59.86%；人文社科學科門類重點學科點數量共為78個，占重點學科點總數的18.75%。雖然這在一定程度上改善了院系調整時期形成的“重工輕文”局面，但“理工分家、專業面窄”的問題逐漸凸顯。此外，在該次重點學科評選中，15所地方高校的18個學科入選國家重點學科，僅占重點學科總數的4.33%[11]。從實踐來看，此次重點學科的評選成為學科建設制度變遷的第一個關鍵節點，標志著國家開始從重點高校建設深入到重點學科建設層面。在國家政策引導下，重點學科建設制度框架初步形成。

2. 重點學科建設制度的發展(1992—2005年)：第二次重點學科評選。1992年，隨著建立社會主義市場經濟體制改革目標的確立，建設一批立足國內培養高層次專門人才、解決經濟建設和社會發展重大問題的基地成為我國重點學科建設政策的主要目標。1993年，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，明確指出要“集中力量辦好一批重點大學和重點學科”。同年，國家教委頒布《關于重點建設一批高等學校和重點學科點的若干意見》，“決定設置‘211工程’重點建設項目，即面向21世紀，重點建設100所左右的高等學校和一批重點學科點”。1999年，國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，該計劃提出要“從重點學科建設入手，加大投入力度，對于若干所高等學校和已經接近并有條件達到國際先進水平的學科進行重點建設”,“985工程”自此正式啟動，重點學科建設由此進入高速發展期。需要說明的是，1987年《關于評選高等學校重點學科的暫行規定》頒布后，國家教委雖然組織開展了全國第一次重點學科評選工作，但并沒有繼續開展“五年一評”的重點學科評選工作。面對新的發展要求，很多高校迫切希望國家繼續開展重點學科評選活動，以助力高校學科建設進入新的發展階段。2001年，根據《教育部關于開展高等學校重點學科評選工作的通知》，第二次高校重點學科評選工作啟動。此次評選共確定964個重點學科，覆蓋了12個學科門類(含軍事學)。其中，理學重點學科為173個，工學重點學科為357個，哲、經、法、教、文、史、管(屬于人文社科的學科門類)重點學科共為201個。與第一次重點學科評選相比，理工門類重點學科數量占重點學科總數的比例僅下降了4.88個百分點。可見，這一時期“重理工、輕人文”現象仍然明顯，但此次重點學科評選是對14年來重點學科建設成效及建設制度的“大檢閱”。評選結果顯示，75所地方高校的133個學科入選國家重點學科，地方高校學科入選數量大幅增加，其占重點學科總數的比例提高至13.80%[11]，這表明地方政府及高校統籌學科建設的水平明顯提高。在評選制度方面，此次重點學科評選建立“總量控制、動態發展”機制，提出“不搞終身制”原則，原重點學科重新參與評選，原重點學科名稱自動取消；教育部委托學位與研究生教育發展中心承擔評選工作，這是教育部首次借助第三方力量進行重點學科評議和審核[12]，此后的重點學科評估與考核工作也沿用這一模式。

3. 重點學科建設制度的完善(2006—2012年)：第三次重點學科評選。經過兩次重點學科評選，重點學科建設在人才培養、科學研究、社會服務等方面取得了顯著成效。進入21世紀，面對世界科技革命的嚴峻挑戰和世界范圍內日益激烈的人才競爭，2006年，教育部就加強國家重點學科建設先后頒布了《教育部關于加強國家重點學科建設的意見》《教育部關于印發〈國家重點學科建設與管理暫行辦法〉的通知》等政策文件，提出“必須建立完善的建設和管理制度，實施規范管理”，同時要求建立重點學科建設的檢查、監督和激勵機制。同年，第三次重點學科評選工作啟動。在“服務國家目標，提高建設效益，完善制度機制，建設一流學科”的指導思想下，此次評選共確定286個一級重點學科、677個二級重點學科和217個國家重點(培育)學科。從總體分布情況看，屬于理學門類的重點學科為180個，工學門類重點學科為413個，農學門類重點學科為79個，醫學門類重點學科為212個，哲、經、法、教、文、史、管(屬于人文社科的學科門類)重點學科共為296個。可以看出，理工門類重點學科數量占重點學科總數的比例雖繼續下降了4.73個百分點但仍居高位，而人文社科學科門類的重點學科數量依舊處于低位。此外，地方高校入選國家重點學科的數量進一步增加，其占重點學科總數的比例超過20%。這一時期重點學科建設制度呈現以下基本特征。在評選制度上，重點學科的評選口徑由“一級學科”拓寬至“二級學科”，既考慮了一級學科建設的整體水平，也突出了二級學科的特色和優勢；重點學科的評定方式由單一“認定”改為“考核與認定相結合”，同時從以往的“五年一評”變成“五年為一個建設周期”；重點學科的增補制度強調要注重國家和區域發展的重大需求，這使得評選制度更加彈性化、科學化。在淘汰機制上，此次評選正式建立重點學科建設的檢查、監督和激勵機制，指出對建設成效差、不符合要求的重點學科應予以淘汰。在政策保障制度上，此次重點學科建設明確要求“國家有關部門在安排‘211工程’、‘985工程’、科研計劃和人才計劃等相關建設項目時，應對國家重點學科給予支持和傾斜”[12]。

(三) 斷裂性制度變革階段(2013年至今)：從重點學科建設到一流學科建設的轉變

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革”“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權”。為深化教育行政審批制度改革，加快政府職能轉變，教育部于2014年廢止了《教育部關于加強國家重點學科建設的意見》《教育部關于印發〈國家重點學科建設與管理暫行辦法〉的通知》等政策文件。2015年，國務院頒布《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，標志著我國學科建設制度從重點學科建設制度到一流學科建設制度的轉變。這是學科建設制度變遷的第二個關鍵節點。2017年，教育部、財政部、國家發展改革委印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》，明確規定“采取認定方式確定一流大學、一流學科建設高校及建設學科”“列入擬建設名單的高校要根據自身實際”“自主確定學科建設口徑和范圍”。同年，教育部、財政部、國家發展改革委發布《關于公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》，確定137所高校的465個學科為一流建設學科，其中44個是高校“自定”學科。按照學科門類進行劃分，一流建設學科名單中理學學科為104個，工學學科為188個，農學學科為24個，醫學學科為42個，哲、經、法、教、文、史、管、藝(屬于人文社科的學科門類)學科為107個。可以看出，在一流學科建設中，理工門類仍然是“重中之重”，與第三次重點學科評選結果相比，人文社科學科入選數量在一流建設學科總數中的占比沒有上升，反而下降了2.07個百分點。總體而言，一流學科建設制度體現了三個特點：一是取消了以往重點學科評選中的“高校申報”環節，改為直接由相關主管部門組織同行專家進行遴選；二是改變了建設學科的評選方式，實行開放競爭、動態調整的遴選機制，使一些未曾被納入重點學科建設行列的地方高校學科通過公平競爭進入一流學科建設行列；三是采取認定和自定相結合的方式確定一流建設學科，高校被賦予了更多的學科建設自主權。

三、 學科建設制度變遷的內在邏輯

從歷史制度主義視角來看，我國學科建設制度從“重點”向“一流”轉變的過程蘊含著學科建設政策的深層結構、路徑依賴和動力機制，凸顯出學科建設制度變遷背后的內在邏輯力量。

(一) 深層結構分析

歷史制度主義認為，宏觀的深層結構對制度的變遷具有不可忽略的影響[13]，即制度的產生、發展、終止與變革受經濟、政治、社會文化等宏觀環境的影響。基于這一維度的考察，學科建設制度從“重點”向“一流”轉變的深層結構主要表現為經濟體制、高等教育管理體制以及學科建設的價值取向等。

1. 經濟體制改革對學科建設制度變遷的影響。經濟體制改革對學科建設制度的變革起決定性作用。中華人民共和國成立之初，我國借鑒蘇聯模式實行高度集中的計劃經濟體制。為恢復和發展國民經濟，國家決定實施重點高校建設制度。從1954年確定首批重點建設高校到1987年實行重點學科建設制度，政府始終處于主導地位，即政府計劃決定著高校和學科重點建設制度改革的方式和方向。1992年，黨的十四大明確提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，這標志著經濟運行機制從計劃管理轉向市場調節。與此同時，高等教育的經濟功能逐漸得到強化，重點學科建設全面、多元服務于經濟社會發展的價值隨之提升。世紀之交，國家出臺“211工程”“985工程”等有關重點學科建設的政策。實踐中，我國通過加強一批與國防建設、科學技術和經濟社會發展緊密相關的重點學科點建設，培養適應市場經濟需要的高層次創新人才。進入21世紀，在知識經濟和實施創新驅動發展戰略背景下，大學成為經濟社會發展的核心機構，重點學科建設成為推進經濟社會發展、科技創新的關鍵動力。可以說，重點學科建設為社會發展提供了重要的人才支撐，推動了經濟發展和科技進步。但隨著市場經濟的深入發展，這一時期重點高校以及優勢學科建設政策的身份固化缺陷導致學科建設過程中高校缺乏競爭激勵機制、內在動力不足等問題，難以適應區域經濟發展對科技創新和創新型人才的需求。與此同時，重點學科建設存在“因需”“因地”布局受限以及經費投入一定程度上的“見物不見人”等問題，注重儀器設備等硬件建設，而相對忽視對人才培養尤其是本科教育的支持和反哺。由于重點學科評選比較依賴重點大學的學科篩選機制，故重點學科較多分布在重點大學，雖然地方高校入選國家重點學科數量占重點學科總數的比例有所增加，但地方高校學科仍然較難入選國家重點學科，重點學科結構布局在高校層級結構中呈現二元分割之態。在這種背景下，為適應區域經濟發展需要以及破解學科建設長期存在的馬太效應，我國學科建設模式從遴選“重點”向競爭“一流”轉變。

2. 高等教育管理體制變革對學科建設制度的形塑。中華人民共和國成立初期，在蘇聯模式的影響下，我國逐步建立起高等教育集權管理模式。在政府統一計劃下，院系調整打破了民國時期形成的學科體系，學科結構與布局在很大程度上適應了當時高度集中的計劃經濟體制。改革開放以來，隨著建立社會主義市場經濟體制改革目標的確立和政府職能的轉變，高校獲得了更多的辦學自主權，但重點學科的評選權仍然集中在政府手中。“重點學科的總體規劃、學科點的確定、評估和調整工作，由國家教委統一組織領導進行”[14]，高校作為重點學科建設的重要主體，主要扮演被規劃者和執行者的角色。20世紀90年代以來，國家實行分稅制改革，高等教育投資渠道不斷拓寬，重點學科建設資金來源由政府單渠道投資轉向政府專項撥款、地方與高校共同籌集資金，這在一定程度上促進了學科建設主體的多元化。與此同時，政府不斷通過專項基金來實施重點建設項目，持續強化了學科建設的政府主導力度，“211工程”、“985工程”、“2011計劃”乃至一流學科建設項目中的項目申請、審批、驗收等環節大都是在政府行政權力的主導下進行的。需要說明的是，政府向部分高校下放了一流學科建設的選擇權和決定權：從評選結果看，全國有38所高校共自定了44個一流建設學科。這是政府首次下放學科建設的選擇權，但政府仍然掌握學科建設布局、考核與驗收、資源配置等權力。學科建設制度從“重點”到“一流”的演變歷程中，政府行政權力一直發揮著主導作用。當然，隨著高等教育領域“放管服”改革的推進，政府也在推進多元主體協同治理的學科建設制度建設，“雙一流”建設旨在構建世界一流、中國特色、本校風格的大學發展格局，更加注重內涵、質量、特色發展以及學科分類評估體系的構建。

3. 學科建設價值取向對學科建設制度變遷的影響。我國傳統的文化模式傾向于社群主義。社群主義主張教育所培養的人應為社會服務，認為個體的發展依賴于社會、受制于社會，強調社會價值高于個體價值[15]。這種文化價值取向決定了我國在教育目的觀上的社會本位論。長期以來，高等教育意識形態強調國家利益至上，學科專業設置制度強調培養應用型人才，以滿足國家和經濟社會發展需要。在這種背景下，早期的重點建設政策難以避免地存在一定程度的功利主義取向，重視科研成果的外顯性指標評價，而相對忽略了學科建設“以人為本”的本真價值。正是這種社會本位的文化價值取向，使得我國重點學科建設制度與以滿足社會需求為導向的蘇聯學科建設理念相契合。1977年，黨的十一大的政治報告提出要“提高教育質量，以配合各項經濟事業和科學技術事業的發展”；1978年，國務院轉發的教育部《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》明確指出，“考慮到學校原有基礎和師資等條件，特別是高等教育的發展不能不受到經濟基礎的制約”，這體現了社會本位的高等教育價值觀。從1987年到2006年的三次重點學科評選工作都是圍繞滿足國家經濟社會發展和科技創新的戰略需要以及培養高層次創新人才展開的。隨著學科建設制度從“重點”轉向“一流”，學科建設價值觀從社會本位向社會本位與人本位相融合轉變。一流學科建設不僅注重社會需求、高校發展，更強調落實立德樹人的根本任務。黨的十九大報告提出“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”，要求“雙一流”建設落實立德樹人根本任務，辦好新時代人民滿意的高等教育。一流學科建設的關鍵是要回歸人才培養本位，落實人才培養在學科建設中的本體地位。

(二) 路徑依賴分析

制度變遷具有路徑依賴的特點。瑪格麗特·列維(Margaret Levi)認為：“一旦一個國家或地區沿著一條道路發展的話，那么扭轉的成本將是非常昂貴的。”[16]行動者以某種方式實現報酬遞增時，就難以從初始制度體系中跳出來尋找新的路徑，這導致路徑鎖定。我國學科建設制度從“重點”到“一流”變革的歷程具有較為明顯的路徑依賴特征。

1. 政府職能的自我強化。學科建設承載著大學的基本職能，既是建設高等教育強國、造就一流人才的需要，也是提高國家科技水平、建設創新型國家的需要。從我國學科建設制度變革的歷程來看，不論是在重點學科建設還是在一流學科建設中，政府政策都是起主導作用的變革因素，并通過調控和分配學科建設資源來實現特定的政策意向。實踐中，面對不斷變化的內外部環境，政府在不同時期對學科建設理念和制度進行適應性調整，以確保“服務國家”“擇優扶植”的政策得以延續，保障政府對學科建設的宏觀調控和監督。根據歷史制度主義的路徑依賴理論，一項制度一經形成，往往會沿著最初確定的方向進行不斷的自我強化。在我國重點學科建設時期，政府對學科資源、學科設置等進行統一安排，這形成了行政主導式的學科管理制度。近年來，受經濟全球化以及高等教育國際化的深刻影響，學科建設處于國內外資源相互融通、競爭激烈的環境之中，與此同時，傳統的重點學科建設存在身份固化、競爭缺失等制度性缺陷，這既限制了學科發展的活力，也難以真正與國際接軌。在這種背景下，推動學科建設從遴選“重點”向競爭“一流”轉型就成為制度變革的必然選擇。但由于對初始制度選擇的路徑依賴，政府依然主導一流學科建設的結構布局和資源配置，學科建設的行政化管理慣性依然存在。可以說，一流學科建設制度繼承了重點學科建設時期“政府統籌”的政策理念，具有較強的行政驅動和政府理性抉擇的路徑特征。

2. 高校主體的利益固守。高校作為辦學主體、責任主體，依法自主設置和建設學科是《中華人民共和國高等教育法》賦予高校的權力，學科的重點投入和重點發展是高校的責任。同時，受計劃體制慣性的影響，重點學科建設政策的制定與實施以及重點學科的布局與遴選、資源配置和經費分配、考核與評估等大都是在政府主導下進行的，高校在一定程度上處于被動執行狀態，或僅在政策劃定的范圍內行事，其主動作為和改革實踐的意識不夠強。學科建設制度從“重點”向“一流”轉變后，雖然建設目標和政策內容發生了改變，但學科建設政策的執行主體和制度環境并未發生根本改變。高校仍然依循重點學科建設路徑去實現一流學科建設新目標，其原因更多是高校的思維慣性以及利益驅動。在重點學科建設制度和一流學科建設政策所設定的篩選和過濾機制下，被評選出來的學科不僅可以獲得資源、經費傾斜，還可以提升高校的學術聲譽和社會地位，有利于鞏固或提升高校的位序。在這種環境下，一些高校為使其學科入選一流建設學科，要么沿襲以往重點學科的計劃式發展模式，要么簡單模仿國內外一流學科的做法，甚至突變式地進行學科結構重組，這在一定程度上使得一流建設學科在發展規劃、制度設計、學科方向等方面陷入同質化發展的泥淖[5]。從這個視角來看，高校一流學科建設仍然沒有真正擺脫對重點建設時期制度的路徑依賴。

(三) 動力機制分析

制度變遷往往是多重關鍵因素相互作用的結果。在政府由“直接干預”模式向“間接監管”模式轉變的過程中，多元主體博弈、政策學習機制、外部示范效應等構成了我國學科建設制度變革的動力，形塑了學科建設制度變遷的基本路徑。

1. 多元主體博弈推動學科建設制度的重建。歷史制度主義認為，制度的形成和變革是多元利益主體通過博弈而達成利益相對均衡的過程。多元主體的權力不均衡與利益沖突推動制度變革；外部環境的變化也會帶來利益的不斷分化和新的利益群體的生成，使得傳統的國家作為唯一權力中心的格局受到挑戰[17]。我國學科建設制度從“重點”到“一流”的變革歷程印證了權力分布不均衡對學科建設制度變革的影響機制。長期以來，政府作為推動重點學科建設的重要主體，直接決定重點學科建設政策方向和學科布局，高校與市場的聯系不夠緊密，高校主要對政府的計劃負責。隨著經濟體制的轉型，學科建設制度逐步從“重點”向“一流”轉變，學科建設由單一的政府主導轉向政府、高校、科研機構、社會第三方、行業企業等多元主體協同共治。多元主體權力、利益需求的強弱變化會帶動一流學科建設權益的重新分配，進而導致不同利益主體之間的權力沖突和持續博弈。同時，多元利益主體基于自身的利益考量對一流學科建設政策及其制度建構提出了相應訴求，進而推動學科建設制度的變革。可以說，多元主體博弈是學科建設制度變革的驅動器。

2. 政策學習機制推動學科建設制度的自我完善。政策學習是歷史制度主義中解釋政策變遷的一個新視角[18]。彼得·霍爾(Peter Hall)認為，政策學習是政府根據以往政策結果和新信息調整政策制度目標或改進技術，以更好地實現政府的終極目標[19]。學科建設政策作為一種歷時性制度安排，內嵌于國家政策行動框架。政府從重點學科建設政策中汲取經驗，并將政策目標調整為“一流學科建設”，這是政府基于政策學習而做出的制度理念和目標的改變。一方面，政府為推進不同時期的學科建設，在吸收以往實踐經驗的基礎上及時停止了相關重點建設政策，并根據新的需求進行了適應性調整。“211工程”旨在借鑒改革開放初期重點建設的實踐經驗，淡化“整體條件建設”，強化“重點學科建設”[20]。“2011計劃”旨在解決“211工程”和“985工程”建設實踐中存在的重點學科建設重規模輕內涵、資源分配離散等問題。一流學科建設政策則是針對重點學科建設存在的身份固化、競爭缺失、重復建設、同質化發展等問題進行的戰略性調整。另一方面，政府根據不同時期國家戰略與高等教育發展目標及時調整學科建設政策目標和相關制度要求。在改革開放初期，重點學科建設政策的核心目標是為經濟社會發展提供高素質、高水平人才支撐；“211工程”和“985工程”旨在回應世界新技術革命的挑戰，提高我國高等教育國際競爭力，以及實現“教育優先發展”和“科教興國”的戰略目標；一流學科建設政策的目標則是為創新驅動發展戰略、高等教育強國建設以及人才強國戰略服務。可以說，學科建設制度從“重點”向“一流”轉型是政府基于政策學習以及外部環境要求所做出的針對性變革。

3. 外部示范效應驅動學科建設制度的變革。作為后發外生型國家，“面向發達國家的制度學習以及基于本土的政策創新(重點建設)是我國高等教育改革和發展取得成功的基本經驗”[21]。改革開放以來，我國學科建設實踐是在經濟漸趨全球化以及高等教育漸趨國際化背景下展開的，學科建設制度框架也從封閉逐步走向開放，發達國家大學及其學科發展計劃的示范效應一直是我國學科建設制度變革的外部驅動力。一是堅持以學科建設為核心的辦學理念。2002年，日本制定“21世紀COE計劃”，強調大學要建立以學科為基本單位的世界頂尖水平的研究基地。2005年，德國實施“卓越計劃”，其首要任務是推進大學高層次學科研究，提升整體科研能力。二是堅持績效評價、擇優扶植原則。日本于2007年啟動“全球卓越中心計劃”，明確提出依據各大高校學科績效評估考核的結果，采取競爭性、重點性的資源分配方式，發放重點資助經費[22]。英國于2014年啟動研究卓越框架(Research Excellence Framework,REF)，強調根據績效評估結果重點支持高水平學科建設，對一般學科則不予資助。三是突出學科建設的國際化視野。德國“卓越計劃”旨在提高學科研究水平，產出一流的科研成果，打造引領世界的一流研究型大學，重塑德國大學在世界高等教育界的領先地位[23]。受發達國家改革實踐的影響，我國學科建設由指定式“擇優扶植”向競爭式“擇優建設”轉變，愈發重視績效導向，資金分配更多地向高水平學科和高校傾斜。我國不斷吸收發達國家在學科遴選、第三方評價、績效考核等方面的經驗，進而不斷驅動我國學科建設制度在國際競爭環境下的變革。

四、 以制度創新推動形成一流學科建設治理新格局

通過回溯70余年來我國學科建設制度從“重點”到“一流”的改革實踐歷程可以發現，學科建設由政府一元主導轉向政府、高校等多元主體協同共治，由擇優確定范式轉向競爭發展范式，政策目標也由“國家重點”學科建設轉向“世界一流”學科建設。同時，由于學科建設制度改革實踐中存在深層路徑依賴，學科建設制度從“重點”到“一流”的轉變并不意味著政府對學科建設的行政化管理邏輯就此消失，高校學科建設的自主性、主體性仍然有待進一步提升，多元利益主體協同治理的格局還沒有真正形成。在此背景下，如何走出傳統的重點學科建設的路徑依賴，就成為一流學科建設及其制度改革的關鍵性問題。

(一) 重塑多元主體關系，完善學科治理結構

欲解決一流學科建設實踐中的深層次矛盾，就需要深度推進高等教育治理體系和治理能力現代化建設，切實深化“放管服”改革，進一步為高校、院系和基層學術組織放權賦能，完善基于多元主體協同的學科治理結構。一是要擴大高校一流學科建設的自主權，增強高校學科建設的自主性和自為性，同時加強政府對一流學科建設的宏觀管理和分類指導，實現政府角色從“微觀管理者”向“宏觀調控者”的轉變，讓高校真正成為一流學科建設和治理的主體。二是在高校內部要放權與管權相結合，規范學校、院系、基層學術組織以及教師等多元主體之間的關系。高校一方面要使學術權力與行政權力協同做好學科建設制度頂層設計，明確不同主體在學科建設過程中的職責定位、權力定位；另一方面要加強對行政權力、學術權力等多元主體的決策行為及權力運行過程的有效監督，完善學科建設權力從學校到院系再到基層學術組織層面的逐級轉移與承接機制。三是要通過創新和完善學科設置、學科遴選、資源配置以及學科評估制度優化一流學科建設制度環境，構建開放的學科建設體制機制，激發多元主體參與學科建設的積極性。

(二) 健全學科動態調整機制，優化學科生態布局

當前，全球科技競爭不斷向基礎研究領域延伸，我國一些關鍵核心技術仍存在受制于人的情況，“缺芯、少核、弱基”的問題比較突出。在這種背景下，如何優化一流建設學科生態布局、滿足國家戰略急需，是一流學科建設以及制度改革的核心問題。一是要明確不同層面的一流學科建設目標，充分對接國家重大戰略需求和經濟社會發展需要，做好一流建設學科生態布局的頂層設計；健全一流學科建設的動態調整機制，打破固有的路徑依賴，對入選的一流建設學科實行梯度滾動式調整(1)梯度滾動式調整是指多層次、分梯度遴選一流建設學科，并根據入選學科建設與發展目標完成情況進行梯度升級或降級式調整。機制，避免學科建設秩序的過度震蕩，促進校際學科之間的良性競爭。二是要提高基礎學科、人文社科學科在一流建設學科中的遴選比例。一方面是要“充分認識基礎學科的基石作用，全面加強基礎學科建設”“對數學、物理等重點或薄弱基礎學科給予更多傾斜”[24]，轉變以往“強應用、弱基礎”的思維慣性，增加基礎學科遴選比例，促進基礎學科與應用學科協調發展。另一方面是要根據人文社科和自然科學領域不同學科的知識生產屬性與學術發展規律，在充分關照經濟社會發展和科技創新中長期戰略需求以及遵循學科成長規律的基礎上，進一步完善一流建設學科遴選標準；持續加強人文社科學科建設，改善理工類學科與人文社科類學科的不平衡狀況。三是要重視學科交叉和交叉學科建設，并將交叉學科納入一流學科建設的范圍。交叉學科作為新增設的第14個學科門類，其建設與布局是一流學科建設的重要內容。在改革實踐中，我國應借鑒發達國家世界一流大學交叉學科建設經驗，通過組織結構、資源配置、評價制度等改革促進學科之間的交叉融合和協同發展。

(三) 完善學科評估制度，強化學科內涵建設

學科評估既是促進學科建設的重要手段，也是學科建設制度的重要內涵。從2002年首次開展學科評估到2020年啟動第五輪學科評估，學科評估成為學科建設及其制度改革的重要動力。由于制度變遷的路徑依賴，“唯論文”“唯項目”“盲目攀比”等頑瘴痼疾仍然存在，這導致學科建設存在一定程度的馬太效應和同質化發展現象。實踐中，學科評估體制機制存在一定的重數量輕內涵、重科研輕教學、重發表輕轉化等傾向，這偏離了學科建設的本真價值，使“以評促建”的根本宗旨難以彰顯。因此，學科建設制度和治理體系改革的關鍵是要強化社會本位與人本位相融合的價值觀，充分把握知識生產模式轉型的新時代機遇，擺脫既往經驗化思維和同質化發展的學科評價傾向。一流學科建設一方面要摒棄“唯排名”的學科建設觀念，構建基于學科特色與內涵式發展的評估機制；另一方面要分類制定多元化的學科評價體系，評價指標既要體現全面性，增加對學科潛力、學科文化等內隱性要素的評價，又要體現對學科建設特色和多樣性的關注。具體來說，一是要遵循自然科學與人文社科領域不同的學科屬性和發展規律，處理好應用學科市場化評價導向與基礎學科學術性評價導向之間的關系，合理區分不同學科、不同學科領域的評估要求，避免學科建設中的過度功利主義取向。二是要明確交叉學科評價與傳統學科評價的本質區別，改“同行評價”和“成果歸屬度評價”為“跨學科專家評價”和“應用轉化成效度評價”，為學科交叉和交叉學科建設營造可持續發展的制度環境。