推進職業教育高質量發展 服務技能型社會建設*
——基于《中華人民共和國職業教育法》修訂工作的思考

劉 曉，李甘菊

（浙江工業大學，浙江 杭州 310023）

《中華人民共和國職業教育法》自1996年公布施行以來，對勞動者的素質提升、職業教育的穩步發展以及經濟社會的向前推進發揮了重要作用。然而，隨著我國邁進新發展階段，職業教育迎來新的時代訴求，以往法律中的很多規定已不能適應改革發展的需要[1]。經多年的討論與完善，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》于2022年5月1日起開始實施。新職教法的推行，為我國邁向技能型社會建設之路，發展高質量的職業教育奠定了有力的法制保障，對增強職業教育的社會吸引力，加快高水平的技能技術可持續供給均具有重要意義。通過對新職教法與1996年職教法的文本內容進行對比分析發現，新職教法經過修訂，在原有的基礎上仍然延續了對規范職業教育社會地位與作用等問題的關注，并且還在幾個關鍵領域做出了順應時代發展的新突破。

一、強化了黨對職業教育的領導

十八大以來，我國職業教育事業發展取得了顯著成就，最根本的就是，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，黨對職業教育事業的全面領導得到有力貫徹，黨對職業教育工作的領導也得到了全面加強[2]。由此可見，要構建高質量的現代職業教育體系，就必須加強黨對職業教育工作的全面領導，而堅持貫徹黨的全面領導就是辦好職業教育的根本保證。

職業教育辦學的終極命題在于回答與解決“為誰培養學生，培養什么樣的學生，怎樣培養好學生”的問題。新職教法緊緊圍繞這一本質問題給出了回答，即開展職業教育工作必須堅持中國共產黨的全面領導，堅持社會主義辦學方向，貫徹國家的教育方針。堅持立德樹人、德技并修，堅持產教融合、校企合作，堅持面向市場、促進就業，堅持面向實踐、強化能力，堅持面向人人、因材施教。新職教法也對此提出了相應的政策舉措。一方面，著力把黨的領導思想落實為制度性規范。對于公辦學校，規定公立職業學校施行中國共產黨基層組織領導下的校長負責制。對于民辦學校，加強學校基層黨組織政治功能，保證其在學校重大事務決策、監督與執行的各個環節中發揮有效作用；另一方面，新職教法還要求學校在宣傳社會主義核心價值觀的同時，對學生進行思想政治教育和職業道德教育，以培養他們的勞模精神、勞動精神和工匠精神，并傳授其科學文化與專業知識，培養技術技能，同時對他們進行職業指導，全方位提高學生的綜合素質。

二、凸顯了新時代我國職業教育發展的主要目標方向

職業教育發展的目標方向與經濟社會發展的目標方向和時代需求緊密相連。當前中國經濟社會在前進方向上已經轉向高質量發展階段。高質量發展是長期有目的形成技術競爭優勢的重要結果，是通過對人口質量、社會質量和制度質量的持續提升所致，而報酬遞增、可持續性是其特征[3]。高質量發展正是以質量和效益取代規模和速度，因為傳統以規模擴張為主要特征的數量型增長無法支撐新階段高質量發展的需要。中國亟需培養經濟增長的新動能，實現以勞動生產率提升為主要特征的效率驅動型高質量[4]。而勞動生產率的提升，又在極大程度上取決于勞動力技能水平和綜合素養的提升，以及高技術技能人才的涌現。在此大背景下，新時代我國職業教育要立足于國家經濟高速發展的視角實現高質量發展，因此職業教育在社會發展中的重要作用也日益凸顯。

基于上述背景，新職教法在以往的基礎上，又進一步突出了國家發展職業教育的總體戰略格局，也表明了黨和政府大力發展職業教育的決心。具體體現在以下幾點：一是首次以立法的形式，明確了我國職教事業發展的重要定位。提出職業教育是與普通教育有著同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和勞動力力資源開發的重要組成部分，是培養多元化人才、傳承技術技能、帶動就業創業的重要渠道；二是將憲法規定作為立法依據，由國務院設立職業教育工作協調機制，統籌協調全國職業教育工作；三是從法律層面，明確由國家對在職業教育工作中作出顯著成績的單位和個人，予以表彰、嘉獎；四是確立了每年五月的第二周為“職業教育活動周”，重點強調了發展職業教育建設教育強國、人力資源強國和技能型現代社會的重大任務與增強其經濟社會適應性的發展改革目標；五是指出了媒體等平臺應積極開展職業教育的公益宣傳，積極推廣技術技能人才成長成才的典型事跡，以形成人人努力成才、人人皆可成才、人人盡展其才的良好社會環境。

三、豐富了新時代職業教育的內涵和服務內容

多年來，學界關于職業教育的理論內涵始終存在著兩點爭議。

一方面，存在著小職業教育觀和大職業教育觀兩種不同觀點。小職業教育就是將職業教育單純視作是職業技能培訓，或者僅僅看作是職業學校教育，把職業教育看作是在一定時期內進行的為某些特定人群開展的教育；而大職業教育則將技術教育、職業培訓、學歷與非學歷教育、職前與職后教育，乃至兒童青少年與各種成人的職業教育等都包含其中，是以職業能力為核心的終身教育與全民教育的重要組成部分[5]。現代職業教育的發展究竟是應遵循“小職教觀”還是“大職教觀”？就職業教育的服務內容與涵蓋領域而言，除了職業學校教育與職業培訓以外，新職教法還將職業教育的邊界擴展至了職業啟蒙教育、職業準備教育與職業繼續教育等，其顯然更傾向于“大職教觀”，這也為建立真正體現現代特色的現代職業教育體系奠定了基礎。

另一方面，還存在著廣義與狹義的職業教育概念之爭。從廣義的視角來理解職業教育的概念，即所有的教育和培訓都帶有職業性，均具有職業導向，因為所有教育都影響著個人的職業；從狹義的視角來理解職業教育的概念，職業教育即是專門培養高級技能工匠的教育，而職業教育與技術培訓則僅涉及操作性知識之類的技術技能傳授，是同普通教育相對的以專門培養專業技術技能人才為目的的學校教育[6]。實際上，兩種概念均失之偏頗。廣義的職業教育定義，模糊了職業教育的培養目標和特定的技術技能定位，混淆了職業教育和其他各類教育的區別。而狹義的職業教育概念，一則將職業教育的育人內容僅限于操作技能訓練上，將職業教育等同于職業訓練，表現出了濃厚的工具主義色彩，在較大程度上忽略了人文類型的教育內容，削弱了職業教育的“育人”屬性；二則將職業教育的辦學場所束縛于學校這一“方寸之間”，與當前經濟社會對高技術技能人才的時代需求不相匹配。所以，二者均不能全面地反映出現代職業教育的概念定義。對此，新職教法中，明確指出職業教育除職業學校教育之外，還包含了職業培訓，職業教育是為培養高素質技術技能人才而施行的教育，在施行過程中受教育者除需要掌握基本技術技能外，還需要具備從事某種特定職業或實現職業發展所需要的職業道德、科學技術文化與專業知識等職業綜合素質和行動能力。

在內涵豐富的基礎上，新職教法進一步擴大了職業教育的服務內容。突出職業教育要貫通人的整個生命周期，并肩負起普惠性人力資本提升的重擔，并相應地提出了幾點舉措。一是明確在中小學開展職業啟蒙、認知、體驗等教育活動，并組織與引導職業學校、職業培訓機構、社會企業和行業組織等與職業教育發展有關的社會利益主體提供支持；二是明確提出大力發展技工教育，進而全面提高產業工人的整體素質；三是推進國家學分銀行建設，促進學習成果的相互融通、互認；四是組織各類轉崗、再就業、失業人員等群體接受不同形式的職業教育，同步扶持殘疾人職業教育的發展。

四、完善了中國特色的現代職業教育體系

現代職業教育體系是突出職業教育類型特色，體現其發展活力的重要抓手。自從2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》明確提出“進一步構建和健全適應社會主義市場經濟體制，滿足人民群眾終身學習需要，有中國特色的現代職業教育體系”以來，怎樣構建具有中國特色的現代職業教育體系逐漸引起人們的關注，2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》中也再一次明確提出“形成適應經濟發展方式改革與產業結構調整要求、彰顯終身教育理念、中高等職業教育協調發展的現代職業教育體系”。北京、江蘇、山東、天津等地在這一系列國家政策的支持下，積極開展了圍繞“職業人才銜接培養體系改革”“現代學徒制創新”“終身教育體系建設”等現代職業教育體系建設的實踐探索。在學術領域同樣也不乏大量與“現代職業教育體系”主題有關的研究成果，通過綜合檢索與統計近十年的有關研究成果后發現，現有研究主要聚焦在現代職業教育體系下的中高職銜接、職普融通、終身教育理念的集中體現以及中國特色現代職業教育體系的構建這幾個方面。由此可見，目前從中央高層到地方政府，從職業教育學術界到職業教育實踐領域，對形成從中等到高等（包括專科層次、本科乃至本科以上層次）職業教育多層次的協調發展、推進職業教育與普通教育融合發展、彰顯終身教育理念、突出職教類型特色的具有中國特色的現代職業教育體系已基本達成共識。

經過多年的探索，我國職業教育體系建設取得了一定成效，但仍顯現出諸多問題。如現行職業教育體系缺乏開放性，職業學校系統仍然比較封閉；職業學校學生缺乏可發展的空間[7]；職業教育與普通教育的交流主要是單方面的等等[8]。為完善中國特色的現代職業教育體系，新職教法提出一系列強有力的改革舉措。第一，將職業培訓放入職業教育體系統籌謀劃，強化職業教育不同于普通教育的特色鮮明的類型屬性。新職教法首先確定了職業學校教育與職業培訓并重的原則，使職業培訓貫穿了勞動者職業生涯發展的整個生命周期，其包括就業前培訓、學徒培訓、在職培訓、再就業培訓、創業培訓階段；其次確定了企業在職業培訓中應當履行一定的職能，促進了工學結合培養培訓體系的構建；再次是推行了我國特色學徒制，引導企業按工作崗位總量的一定比率設置學徒崗位。第二，從國家層面建立健全了各級各類學校教育和職業培訓的學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累與轉換機制。更具體說來，一是把軍隊的職業技能等級納入了國家職業資格認定系統和職業技能等級評價體系；二是推動我國職業教育國家學分銀行的建立，以促進普通教育與職業教育學習成果的融通、互認。由此推動職業教育向終身教育轉向，明確現代職業教育體系要服務全民終身學習的重要理念方針。第三，進一步強化了現代職業學校制度，實現職業教育層次的進一步上移。中等職業學校教育由高級中等教育層次的中等職業學校（含技工學校）負責開展。高等職業學校教育由專科、本科及以上教育層次的高等職業學校和普通高等學校負責開展。同時，按照高等職業學校設置制度規定，把符合要求的技師學院列入高等職業學校行列。

五、理順了現代職業教育的治理體系

職業教育現代化治理體系是國家治理體系的重要組成部分，也是現代職業體系得以構成和運行的重要保障。黨的十九屆四中全會就推進國家治理體系和治理能力現代化這一重大命題提出了更高要求。隨著社會各界對完善國家治理體系的不斷深入，構建順應新時代所需的國家職業教育治理體系也成為優化職業教育質量和社會服務能力的核心所在[9]。而要想構建現代職業教育的治理體系，重點在于把握好政府、市場和社會在體系中的相互關系與各自的職責，根據時代所需對制度進行設計與創新。

對此，新職教法提出以下幾點改革舉措。第一，對相關的治理主體在現代職業教育中扮演的角色進行考量，明確各相關治理主體的職能所在。新職教法系統確定了政府部門、行業企業、社會參與職業教育的權利責任，例如，法條中提出相關政府部門應建立包括各類信息檢索、咨詢服務的線上職業教育統一招生平臺，符合一定條件和規模的企業應當設置一定比例的崗位，以接納職業學校與職業培訓機構教師實踐，鼓勵社會組織開展職業教育研究等。第二，對各級各類職業學校和職業培訓機構的辦學條件與標準作出了較為詳細的規定，并說明各級各類政府部門及行業企業在舉辦、參與舉辦職業學校、職業培訓機構中要開展根據行業與產業的人才需求，在職業教育指導、相關標準開發、人才需求預測、職業生涯發展研究等方面開展工作。第三，對教師與學生這兩類職業教育體系中的切身利益群體作出了保障。面對學生，提出設立符合職業教育特色的考試招生制度，對職業教育受教育者的基本權利、資助、管理、考核評價、升學與就業權益作出了明確指示，讓職業教育受教育者能夠享受更為平等的社會環境。面對教師，進一步明晰了職業教育教師的權益、資質標準、來源、培養培訓，也更加完善了高端職業教育的師資培養，打通了學校和企業間教師流動的“旋轉門”。第四，深化評價改革，加強對治理過程的監督與評估。建設職業教育高質量的科學評估體系，有利于構建職業教育治理體系的長效機制。新職教法相較于上一版本，進一步凸顯了職業教育評價與問責體系的構建。提出職業學校、職業培訓機構等技術技能人才培養單位，應建立健全的教育質量評價制度，組織行業機構、企業等主體參與質量評估，并將評估結果及時公開，使其受公眾監督。

六、激發了多元主體參與職業教育辦學的活力

鼓勵多元主體參與職業教育辦學，是提升職業教育系統現代化程度的關鍵力量，同時也是推動職業教育系統培養大批高技術技能人才的基石所在。但目前我國職業教育的辦學主體仍以政府為主，企業、行業在職業教育發展中存在“主體地位缺失和錯位”的現象，由于制度的缺失，行業、企業真正做到全程參與人才培養改革的還很少。實際上，這和我國的經濟體制轉型有一定關系。在以往的計劃經濟體制下，政府和管理部門占據了較大的“話語權”，這在職業教育發展的初期，具有一定的保障作用。但是隨著社會主義市場經濟體制的形成，企業逐漸變成了市場的主體，也成為了技能人才的“最大雇主”，而職業教育主要是培養面向第一線進行生產、建設、服務、管理等工作的高技術技能人才，所以當前，除了政府，行業、企業在職業教育發展中都應起到主導作用[10]。

因此，新職教法以“產教融合”一詞替代了前一版本職教法中的“產教結合”，進一步明確了職業教育建設應深度嵌入進社會經濟與行業企業的發展。新職教法還提出多措并舉推進企業辦學，以落實企業在職業教育中的主體地位。其一，突出鮮明導向。法規強調發揮企業的重要辦學主體功能，推動企業深度參與職業教育，鼓勵企業舉辦高質量職業教育。其二，明確辦學主體多元化。教育與行業主管部門、工會和中華職業教育社等群團組織，企事業單位等，可以廣泛、平等地參與職業教育辦學。其三，豐富辦學形式。辦學主體既可以獨立舉辦，也可以聯合舉辦。既可以舉辦職業學校、職業培訓機構，也可以舉辦實習實訓基地等。其四，進一步強化企業辦學責任。允許企業內設有專職或兼職開展職業教育的崗位，規定企業依法承擔實施職業教育的社會義務，企業實施職業教育的情況應當納入企業社會責任報告之中，并鼓勵行業機構、企業等積極參與職業教育專業教材開發。其五，予以支持性政策。明確了地方各級人民政府可以通過采取購買服務（如向學生提供助學貸款、獎助學金等），對企業和其他社會力量依法舉辦的職業學校和職業培訓機構的人才培養予以扶持。提出對深度參與產教融合、校企合作的企業，采取獎勵、稅費優惠等激勵政策。真正從法律層面上讓企業參與不難，參與有利。

七、夯實了全社會對職業教育的支持和保障

盡管職業教育在我國實現經濟跨越與社會轉型中扮演著日益重要的角色，但與發達國家職業教育以及國內中小學、普通高等教育等其他教育類型相比，我國職業教育仍存在著社會影響力不顯著，入學吸引力不強等問題。筆者認為，分析導致此類現象存在的原因可以從職業教育的外部社會環境與職業教育的內部系統來看。從目前職業教育的外部社會環境來看，一方面，由于輕“技術技能操作性工作”重“學術文字管理性工作”傳統職業觀念和“重道（理論）輕術（技術）”價值觀共同作用產生的文化慣性已經存在多年，因此負面影響了社會主流價值觀和民眾對職業教育的客觀評價，從而導致了職業教育的社會角色弱化。另一方面，目前的人才評價體系對技能人才的職業生涯發展存在多重限制。總體上而言，當技術技能型人才進入勞動力市場后，即使順利就業，但其就業崗位的質量、待遇水準、晉升速度往往趕不上其他從業人員。在市場經濟條件下，如果一個職業既沒有經濟地位，又沒有社會地位，選擇的人當然不會太多，職業教育自然也就缺失了吸引力[11]；而就職業教育的內部系統而言，現有的職業院校與培訓機構在學習環境、師資力量、實訓安排、課程設置以及在滿足學生學習與發展需求上仍有待提升。另外，職業學校還大多存在著辦學經費不足，經費供給渠道不穩定的問題。在我國，高職教育經費總額整體不足，在所有的教育經費中比例偏低。高職教育的辦學主體主要由政府來承擔，教育經費的來源過度依靠國家財政性收入和學雜費收入，導致了經費投入來源渠道的不均衡[12]。

所以，新時代職業教育要徹底改變過去“托底”教育的不良“畫像”，就必須讓社會大眾改變過去的刻板觀念、打破以往成見，爭取全社會對職業教育的支持力量，同時全方位加大對職業教育經費、師資等的投入，以保障職業教育的高質量發展。對此，新職教法提出以下幾點具有針對性的改革舉措。第一，明確規定國家采取措施，提升技術技能人才的社會地位和待遇，以發揚“勞動光榮、技能寶貴、創造偉大”的時代風尚。第二，明確指出國家將通過舉辦和開展職業技能大賽等活動，為技術技能人才提供展現技能、切磋技藝的良好平臺，并不斷培養更多高素質技術技能人才、能工巧匠和大國工匠。第三，明確指出職業學校學生在升學、就業、職業發展等方面與同層次普通學校學生一樣享有平等機會，以硬招實招著力提升職業教育的社會認可度。第四，進一步加大職業教育的經費投入，著力提高職業教育基礎能力；進一步明確國家根據產業布局和行業發展需求，大力發展先進制造等新興專業，支持高水平職業學校專業建設，進一步優化教育經費支出結構，使職業教育經費投入與職業教育發展需求相適應，鼓勵利用各種渠道依法籌集發展職業教育的資金投入。

八、回應了當前我國職業教育改革的重要焦點問題

當前我國職業教育改革進入深水區，如何提升職業教育適應性，辦好人民滿意的教育成為改革的重要命題。增強職業教育適應性作為近些年來職教領域中的一個熱門焦點話題，對其概念內涵、發展路徑等有關的討論不在少數，但至今尚未形成一個統一的定論。在筆者眼中，職業教育作為教育類型的一種，其適應性應以教育學范疇內的兩大基本規律——社會的發展與學生的發展作為其出發點與落腳點。同樣地，完善現代職業教育體系中的職教適應性也理應著眼于這兩個層面進行分析。從適應社會發展的角度來看，雖然通過數十年的發展，我國市場經濟總體規模已列全球第二，但從總體上來看，仍然存在著“大而不強”的特點。顯然，我國經濟社會發展正處在爬坡過坎的關鍵時期。在這場從量大向質高的轉變中，不但急需知識型、創新型人才，更急需數以億計的技術技能型人才的廣泛參與[13]；從適應學生的全面發展來看，職業教育的教育內容存在忽視對傳授學生以技術技能以外知識的風險，不利于學生成長為可持續發展的復合型人才。這個趨勢的出現除了工具主義曾在職業教育領域內部盛行以外，還在于我國普職溝通立交橋建設的不健全，導致職業教育在很長一段時間內與普通教育系統相互割裂。

因此，要想增強當代職業教育適應性，離不開對構建技能型社會與強調普職融通的關注。在新職教法的修訂中，體現了對上述問題的呼應。一方面，新職教法立足我國整個教育體系的發展視角，進一步加強完善了普職融通，并重新審視了“普職分流”，從“實施以初中后為重心的不同階段的教育分流”轉變為“在義務教育后的不同階段實施職業教育與普通教育分類發展，優化教育結構，科學配置教育資源”；另一方面，新職教法立足現代經濟發展的視角，面向技能型社會建設，進一步明確并推進推行學歷證書及其它學業證書、培訓證書、職業資格證書和職業技能等級證書制度，實現學歷與技能的交叉貫通。同時進一步推行“職技融通”，全方位大力發展技工教育，全面提高產業工人素質。

新版《中華人民共和國職業教育法》的實施，為當前“十四五”和未來更長一段時間的職業教育改革與發展作出了系統的戰略部署，描繪了構建技能教育體系、建設技能型社會的藍圖。這必將強力推動職業教育步入高質量發展的社會主義歷史新征途，也將成為我國職業教育發展史上的一大重要里程碑。在學習新職教法的同時，應當從立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的高度，把握新發展機遇，同時也要立足當前我國職業教育發展的瓶頸和不足，做好貫徹落實。