基于公共管理倫理視角下城市規劃管理突出問題分析及對策

修玉嬌

（蘭州城市學院城市建設學院，甘肅蘭州 730070）

隨著社會的發展，城市規模和結構也發生著深刻地變革，完備的城市規劃管理體制是建設高效、結構合理、形象優美城市的重要保障.改革開放以來城市規劃管理體制發展形成了獨特的體制模式，有效推進了城市建設的發展，同時也出現了一系列與城市建設不相適應的問題.因此，城市規劃管理將面臨一些新的挑戰，基于公共管理倫理和城市規劃理論，開展政府組織、管理人員以及體制機制等方面沖突問題的研究就顯得尤為重要.這方面問題國內外學者專家已經做了大量的研究，這里將從公共管理倫理視角下研究城市規劃管理存在的問題及其應對策略，可為構建高效規范的城市規劃管理體系起到借鑒作用.

1 城市規劃管理國內外研究現狀

國外學者在研究行政學的過程中注意到了公共行政過程中管理者存在道德素質的問題.登哈特[1]認為組織內制定的決策和決策依據的道德標準行政官員應負有責任.特里·L·庫珀[2]指出個人道德品質、組織制度、組織文化及社會期待是負責任行為應具備的四個要素，實現行政責任的途徑需要通過外部和內部的結合控制作用才能實現.吳茜等[3]人認為要公眾參與必須靠政府下放權力來實現，進而實現大家政府大家管的局面.許莉俊[4]通過研究英國城市區域規劃的演變，認為要有利于增強規劃執行力，不僅要下放規劃管理權限，而且要下放編制規劃權.

國內公共管理倫理研究學者張康之[5]通過倫理的視角，分析了公共行政過程中所面臨的各種困境，認為需要站在道德的角度明確責任才能探尋出擺脫困境的具體方法.萬俊人[6]對現代公共倫理基本精神和問題、政府發生的行為和信用以及在倫理道德領域公共管理人員發生的問題做了研究.耿毓修[7]總結了實施過程中的管理、監督檢查以及管理運行機制等方面的基本內容以及作用，并對“兩證一書”管理制度進行了系統研究.孫施文[8]分析了城市規劃的運行流程，在城市規劃理論領域做了許多創新.李道廣[9]的觀點是只有通過多方面的共同作為才能做好城市規劃監督檢查工作.劉佳燕[10]指出城市規劃的制定和實施需要以人為本，必須創新規劃方法，完善規劃流程.陳虎等[11]的觀點是應高度集中規劃管理權限，禁止向下屬部門下放規劃管理權限.宋小冬[12]認為在發達地區行政人員自由裁量權利過大的弊端可以通過下放規劃管理權限來實現.

2 城市規劃管理存在的突出問題

一個城市有科學的規劃就會獲得最大的效益，如果規劃有誤那就會造成巨大的浪費，規劃中最大的忌諱就是隨意更改.我國城市規劃已形成了一套城市規劃法律和許多法規，城市產業布局已得到優化，城市功能和公共基礎設施得到了完善，因此在城市建設方面已取得了很好的成績.但城市規劃管理在倫理建設、規劃實現、規劃前瞻性、規劃執行力、規劃公開性等方面問題仍然存在.

2.1 城市規劃管理倫理方面存在的問題

城市規劃管理以維護公共利益作為根本出發點，在具體機制體制方面存在許多現實矛盾，致使城市規劃目標在實現中往往有所偏離，有時甚至難以實現，考慮到各種因素規劃管理常存在四個問題.

（1）政府組織方面存在倫理問題.各級政府在管理過程中會涉及許多法律問題，地方政府為了方便管理需要上級政府對其授權，授權涉及決策權、執行權和監督權三種.在城市規劃的建設和發展過程中，政府決策應以公共利益為出發點，但因受到許多主客觀因素的影響，時常會導致在實際操作中有違背公共利益的情況，導致決策與公眾預期目標產生矛盾.

（2）政府自身發展存在倫理問題.在城市規劃管理中政府部門的角色既充當“裁判員”，又充當“運動員”，在行業管理中政府部門具有絕對的權力.一般政府是主導城市發展規劃的，所以政府的主觀意識在規劃中就會有一定程度的體現，尤其在市場經濟形勢下，地方經濟發展是地方政府的重要責任，在經濟發展中獲得最大利益有時就成了政府努力工作的動機，這樣政府就有忽略規劃權威性的現象，甚至有時主觀隨意更改規劃或不按規劃實施等現象時常發生.

（3）規劃管理中規劃師存在倫理問題.城市規劃師在管理中可分為三種：不參與最終決策，只從事規劃設計的技術人員；負責實施具體規劃有行政審批權的規劃管理人員；對規劃有建議權參與政府規劃決策的專家.由于城市規劃師所代表的利益不同，很容易形成身份上的沖突.

（4）管理人員自身存在倫理問題.城市規劃管理人員工作往往是依據上級指令或接受上級的領導來進行工作，由于有時接收到的上級指令有一定的主觀意向性，這就干擾了規劃管理人員的工作，使規劃管理人員陷入道德倫理的困惑中.

2.2 城市規劃管理機制體制方面存在問題

城市規劃管理體制涉及機構設置、管理層級、管理職權、經濟效能、人才激勵等多方面內容，存在問題有各級機構領導權責不清、規劃管理社會成員參與不夠、管理權限在審批后模糊不清、部門之間推屢扯皮、工作人員情緒消極等問題，這些問題客觀上制約著城市規劃管理工作的效能，甚至有時影響城市規劃管理工作的實現.

3 城市規劃管理存在問題的原因

3.1 城市規劃管理倫理領域存在問題成因

（1）規劃專家倫理問題成因.每一類規劃師都會因利益而產生價值觀的差異，導致發生倫理沖突.作為規劃專家既是沖突的承受者也是調和者，理論上在城市規劃管理中有舉足輕重作用的是規劃專家.因此，專家提出的意見一般會受到政府行政領導的重視，當然所提意見要與政府利益一致，否則規劃專家自然就陷入倫理矛盾問題之中.

（2）體制機制方面倫理問題成因.政府作為公共利益的代表者和維護者，其職責是為社會共同體謀利益，而政府又存在自身的利益，這些利益中許多屬于正當利益，當然可以通過特定權力而獲得，有時也存在一定的不正當利益.政府在經濟活動中隨意更改規劃是最常見的現象，這種影響公眾利益的行為往往干擾公眾利益目標的實現.另外，城市規劃的制定和實施過程中，公眾參與度較低，因規劃問題會引發維權和糾紛等問題，這些都會使規劃機制體制出現內在的倫理矛盾問題.

（3）腐敗倫理問題成因.城市規劃管理中開發商、企業、規劃師、管理人員等都存在個人利益問題.開發商或企業作為主要參與者他們的主要目的就是追逐利益最大化；規劃師有時可以決定規劃的方向，而行政管理人員身兼公職人員和普通公民雙重身份，他們也存在追逐自己利益的問題.在城市規劃管理過程中有時會有個人利益和公共利益發生沖突，原因是某些行政人員用規劃權力換取個人利益，規劃師為開發商服務甚至可以犧牲公眾利益換取個人利益等.所以追求利益最大化致使政府組織人員和規劃師等在城市規劃管理過程中都面臨著倫理矛盾沖突的許多問題.

（4）政府組織倫理問題成因.在現實的規劃管理中規劃主管部門更多地注重自身的利益，為部門發展和某些職務上的提拔，對地方政府采取絕對服從的態度，造成地方政府規劃決策失誤而面臨倫理道德矛盾問題，政府組織的道德失范其根源往往是注重私利而忽視公共利益.

（5）環境因素倫理問題成因.隨著經濟體制的改革，社會經濟的發展，社會組織結構也會發生變化，會出現各種利益群體.由于發展差距的加大，城市間收入差距的增大，這些會造成多樣化和社會關系復雜化的利益群體.他們價值觀扭曲，思想急功近利，諸如此類的環境因素在蠶食社會倫理精神，逐漸會造成各級社會成員的倫理矛盾問題.

（6）權力監督倫理問題成因.內部監督檢查機制是規劃管理部門和相關行政人員通常采取的監督檢查方式，在形式上這種機制無可厚非，能夠起到對權力部門和行政人員權力的監督.然而在現實過程中發現這種監督檢查機制的作用是有限的，因此將公眾參與機制引入城市規劃管理之中，是對內部監督檢查制度的補充.但因為眾多不可控因素，實施主體的相關信息民眾難以及時了解，民眾意見難以溝通表達，因此權力監督就會面臨諸多倫理矛盾問題.

3.2 城市規劃管理體制方面存在問題成因

（1）組織結構系統與環境缺乏適應性.規劃部門實行扁平化管理模式，將規劃行使的審批權限下放到各規劃分局，這樣的管理模式會減少管理層級，強化一線崗位決策權，呈現出有利的方面.但是下級分局管理權限的擴大容易弱化頂層的決策權，對頂層宏觀調控及管理不利，進而弱化政府對整個城市的管理和調控，原因是組織結構系統與環境適應性低下.

（2）城市規劃行政職能不清.現實中規劃部門各個崗位職責職權往往界定模糊，責權不清，甚至有時會出現缺位、越位、錯位的情況，嚴重者會導致組織工作無法開展.因此，城市規劃部門必須各級崗位職責分工明確，組織內個體必須嚴格按照職責職權范圍開展規劃工作，這樣才能實現規劃部門的規劃目標.

（3）部門組織內部人員專業素質不高.由于社會環境對規劃管理工作了解不深，甚至產生誤解，部分管理人員素質不高，工作沒有積極性等問題，造成部門工作效率低下，嚴重者會影響工作開展.因此，規劃部門要實現組織目標，就必須以人為本，關心部門人員生活、工作環境、職務晉升、培養教育等，積極創造條件，發揮內部人員工作積極性與創造性，才能塑造出一支優良的城市規劃管理隊伍.

4 城市規劃管理的建議及措施

4.1 城市規劃管理倫理領域的建議及措施

（1）加強城市規劃部門倫理制度建設.行政倫理是支撐政府行政管理部門開展工作的理論基礎，因此各級部門都應該加強部門倫理制度建設工作.加強城市規劃部門人員對城市規劃管理的研究工作，明確各崗位的職責范圍，制定出各崗位相應的倫理標準，拓展城市規劃管理倫理理論體系.還需要強化組織文化建設，一定的文化積淀是公共管理倫理建設的基礎，只有健全良好的部門倫理制度和組織文化建設才能有利于城市規劃管理工作的開展.

（2）提高規劃管理人員的從業倫理水平.倫理制度建設固然重要，但從業人員倫理水平也不可忽視，因為制度的執行最終是由規劃管理人員來完成的，所以管理人員的從業道德倫理水平高低就顯得尤為重要.一支擁有較高倫理水平，能夠嚴守規范和約束的管理人員在行政行為過程中才能有效解決各種矛盾問題.

（3）提升管理人員道德和職業素養.公共管理者只有提升道德修養，提高自身責任，在面對個人利益與公共利益矛盾沖突時，才能保障公共利益，不發生道德倫理失范行為.必須清醒地認識到工作中必須守住法律底線，不受利益誘惑，才能使自己從事的規劃管理工作公平、公正.

（4）樹立正確核心價值觀.價值觀會影響人們的理想、行動目的、作用結果等各個方面，不同價值觀信守的理念不同，相應的思維模式也不同，所以導致的活動方向和目標就會不同.因此，城市規劃管理人員只有具有正確的價值觀才能很好地從事公共管理工作，保證公共利益的順利實現.

4.2 城市規劃管理機制體制方面的建議及措施

（1）優化組織結構系統.扁平化管理模式對于減少審批層級，提高行政審批效率非常有效，但分局權限擴大，勢必會造成市局掌控弱化，這對于城市規劃管理是不利的.應當由區位及戰略位置決定城市規劃管理權限下放程度，優化管理組織結構確保規劃管理職能的實現.

（2）機構設置増加公共理性.行政審批分權的最終對象不是地方政府而是公眾，權力不是下放到個別領導手中而是要下放到民間.為了改變有限的規劃審批監督機制，采用下放規劃審批權限的措施，目的是上級部門可以騰出更多精力去關注公眾參與和下級的審批監督管理工作，借此可進一步提高機構設置的公共理性.

（3）理順規劃管理職能.理順政府內部各職能部門之間的關系，首先要精簡行政結構，歸并職能職權，減少行政層級；其次要明確各層級各崗位職能職權，將職能職權明確到人，嚴禁推矮扯皮；第三是要探索省直接管縣（市）的體制；第四是要深化事務管理體制改革，提高行政效率.

（4）提高組織內部人員素質.部門組織的一切活動或政策都是通過人來完成的，因此在組織設計時應注重以人為本思想，調動人員工作積極性、創造性、能動性，這樣才能建成一支德才兼備的規劃管理隊伍.

5 結束語

城市規劃管理對城市的經濟、文化、生態環境等各方面都具有重要指導意義.但在社會發展過程中各種權力、利益和角色等方面的各種矛盾沖突問題時刻影響著城市規劃的制定和實施，這些問題的根源就是因為制度不健全、公共組織和管理者價值失范、職責責任缺失以及權力監督機制不健全等多方面原因造成的.運用倫理觀點深刻剖析存在問題的成因，提出通過健全制度保障體系（包括倫理制度建設）、提升道德倫理修養、加強權力和倫理監督、提高公眾監督參與率、樹立正確價值觀等可從根本上保障公共利益，從而使城市規劃工作有序健康的發展.