如何跟蹤監督審議意見落實

陳翁斌

聽取和審議“一府一委兩院”專項工作報告并提出審議意見，交“一府一委兩院”對審議意見進行研究辦理，這是各級人大常委會行使監督權的一種重要形式，而審議意見能否很好地落實，才是監督實效的根本體現。浙江省溫嶺市人大常委會依據《監督法》第十四條第一款的規定，在形成審議意見、反饋審議意見的基礎上，注重對“一府兩院”落實審議意見情況的跟蹤監督，工作方式由傳統的“調研—聽取和審議—反饋”變為“調研—聽取和審議—反饋—再聽取……直至落實”。對審議意見落實情況進行跟蹤監督，是這些年來溫嶺市人大常委會用足用好《監督法》，推動解決重點難點問題的重要舉措。但由于立法、實踐及機制層面存在的問題，使得跟蹤監督的實效有所弱化。為此，本文基于溫嶺市人大常委會對審議意見落實情況跟蹤監督的實踐，緊扣問題提出建議，希望能促進監督實效提升，更好地推動相關方面的工作。

一、溫嶺市人大常委會跟蹤監督審議意見落實情況的實踐

溫嶺市人大常委會對審議意見落實情況進行跟蹤監督，主要是通過召開常委會會議、主任會議聽取，組織專題視察、專題詢問、執法檢查等方式。實踐中，還根據審議意見落實情況，綜合運用或者反復運用以上法定監督手段，強化跟蹤監督，拓展監督深度，從而推動一些重大問題和難點問題的解決。

1. 年度審議落實情況，增強監督成效

溫嶺市人大常委會會議通過聽取市政府對市人大常委會審議意見落實情況的報告，實施對審議意見落實情況的跟蹤監督。市人大常委會在2019年10月份，首次專題聽取市政府《關于2018年市人大常委會審議意見落實情況的報告》，會議聽取了市政府對生態環境狀況和環境保護目標任務完成情況等12個審議意見的落實情況。2020年10月份，又專題聽取市政府《關于2019年市人大常委會審議意見落實情況的報告》，會議聽取了市政府對促進民營企業高質量發展情況等11個審議意見的落實情況。2021年同樣在10月份安排聽取了市政府《關于2020年市人大常委會審議意見落實情況的報告》。市人大常委會每年一次聽取市政府對上一年度市人大常委會審議意見落實情況的報告，由市政府領導作表態發言，明確整改落實任務清單和辦理時間，增強了監督成效。

2.綜合運用多種手段，持續跟蹤監督

溫嶺市人大常委會主任會議通過聽取市政府對市人大常委會審議意見落實情況的報告，或者市人大常委會通過組織視察、執法檢查、專題詢問等形式實施對審議意見落實情況的跟蹤監督。如關于供水安全問題，2012年市人大常委會就開始跟蹤，內容包括湖漫水庫水源地的保護、枯水期供水保障、后備水源建設、農村飲用水達標提標等等。在人大常委會跟蹤監督審議意見《關于飲用水水源保護和城鄉居民飲用水安全法律法規執法檢查審議意見落實情況的繼續跟蹤檢查意見》作出后，溫嶺市旱情仍未改變。2017年、2018年分別有105天、347天處于抗旱應急響應，期間日均自供水缺口達5～7萬噸，嚴重影響了人民群眾的生活和經濟社會的發展。2019年11月，市人大常委會組織視察城鄉供水工程建設，實地察看了臺州市南部灣區引水工程等，專題聽取了市政府關于溫嶺市城鄉供水工程建設情況的匯報和臺州市水務集團關于南部灣區引水工程建設情況的介紹，提出了《關于供水工程建設情況的視察意見》，要求確保到2021年底新增15萬噸/日的客水水權落實。由于多種原因，長潭引水三期、四期工程未能如期完成工程量。2021年5月，市人大常委會召開主任會議專題聽取市政府《溫嶺市保障供水安全工作情況的報告》，會議提出建議市政府全力引進客水，緊盯長潭引水三期、四期工程建設，加強與上級的工作對接，確保到2022年6月底新增15萬噸/日的客水水權落實。這個案例，體現了多年跟蹤、反復跟蹤、針對性跟蹤等特點，特別是體現了綜合運用多種法定監督手段，持續進行跟蹤監督的特點。

3.組織專題工作評議， 創新監督方式

如2020年，溫嶺市人大常委會對市教育局、自然資源和規劃局、交通運輸局自2017年以來的工作情況進行了評議。市人大常委會從各委辦抽調人員組成三個組進行調研，市人大常委會主任會議在工作評議調研組調查研究的基礎上，召開工作評議會，提出評議意見，要求被評議部門認真研究處理，抓好整改落實，限時提出整改情況報告，送交市人大常委會評議工作辦公室征求意見后，向市人大常委會提出書面報告。市人大常委會召開會議，聽取了被評議部門關于評議意見整改情況的報告，并進行滿意度測評。會上，明確由人大常委會聯系被評議部門的相關工委對后續整改情況負責跟蹤監督。

二、存在問題

溫嶺市人大常委會對審議意見落實情況進行跟蹤監督的實踐，取得了一定的成績，積累了一定的經驗，但也存在不少問題。

1.法律層面

《監督法》第十四條第一款的規定，常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級“一府兩院”研究處理。“一府兩院”應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，向常務委員會提出書面報告。常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議;“一府兩院”應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常務委員會報告。由于《監督法》對審議意見研究處理情況進行監督的規定比較原則，對人大常委會開展處理落實情況進行跟蹤監督的重點內容、方式方法、結果運用等規定不夠具體明確，實踐中存在對審議意見研究處理情況開展跟蹤監督工作不夠均衡，監督深度和力度不夠大，監督質量和效果不夠高，結果運用和追責問責機制不夠完善等情況。

2007年施行的《監督法》在法條表述上，沒有提出人大專題調研的概念，也沒有將其作為一種監督方式進行闡述，截至目前，沒有正式修訂或者出臺相關法律釋義。這種情況導致專題調研僅僅是實踐工作中的一種做法，而忽視了其作為一種監督形式存在的法定程序要求。專題調研在法律地位上的缺失，影響調研開展的權威，進而影響審議意見的質量。另外，在《中華人民共和國監察法》施行后，按照《監督法》對“一府兩院”的監督是否適用于監察委員會，尚未明確。

2.實踐層面

對人大常委會實施跟蹤監督審議意見研究處理和落實情況的認識不到位。有些部門人大意識淡薄，缺乏自覺接受監督的意識和理念，沒有認識到人大監督區別于其他監督的法律剛性，在思想上抵觸、在行動上規避。在審議意見的研究處理上，不是在考慮怎么落實到位，而是在考慮怎么答復，存在重答復、輕落實的問題。碰到困難問題推、躲、拖，承辦單位以文字匯報代替實際行動。有的認為人大監督是例行公事，有的認為跟蹤監督就是挑刺，是對其工作的否定，研究處理人大審議意見敷衍了事。如應當參加人大常委會會議聽取和審議相關工作的有些部門主要負責人，權衡時間上存在沖突的工作或會議時，往往認為人大的會議不重要而去做其他工作或參加其他會議，派來代參會的班子其他成員或者中層干部有的對情況不清，甚至出現一問三不知的個別極端例子，嚴重影響了會議的質量。

人大常委會會議審議質量不高的問題還一定程度的存在。實際工作中，人大常委會會議由于議題較多，議程往往安排得非常緊湊，審議時間緊張，有的意見沒能反映出來。負責議題調研的工委作主題報告后，其他工委的同志一般很少發聲。有的委員自覺“人輕言微”，自己提的意見建議得不到支持和響應，說了也白說，干脆不說;有的委員缺乏專業知識，又沒有認真調查研究，心里無底，怕說錯，不敢說;有的委員只是泛泛而談，只講成績講肯定，不講問題和建議。

3.機制層面

對審議意見研究處理和落實情況實施跟蹤監督的制度不夠完善。審議意見出臺后，人大辦公室負責傳遞相關文件，各相關工委負責審閱“一府兩院”辦理情況的報告，只有一頭一尾，中間重要的具體催辦、督辦環節基本缺失。如建議政府建立的清單式銷號制度，責任部門單位應當深入分析問題的性質和原因，制訂行之有效的整改方案，完善制度，堵塞漏洞，以及建議政府為審議意見的研究處理落實，加強協調、督辦等工作由誰負責的問題。一般情況下，通過調研發現問題，提出審議意見基本上就算工作結束了，較少有后續跟蹤落實。對待人大監督，雖說大部分還都比較重視，也能認真對待，但由于不少監督工作是一次性的，所以“一府兩院”的“認真對待”也往往是一次性的，而審議意見的研究處理，基本上靠“一府兩院”及相關部門的自覺。

人大常委會有關工作機構工作主動性有所欠缺，對審議意見的處理落實開展跟蹤監督不夠，存在一審了之的情況，收到的審議意見落實情況報告，有的看一下后就被束之高閣。另外還存在監督內容推進拓展不夠，跟蹤監督簡單重復等問題。由于人大常委會機關沒有專門的督查機構，對審議意見研究處理和落實情況實施跟蹤監督就看相關委辦對這項工作的認知和認真程度，跟蹤監督工作體系尚未在真正意義上形成。

三、思考

監督權是憲法和法律賦予人大常委會的一項重要職權，人大監督是代表國家和人民對其他國家機關進行的具有最高層次最高權威的監督。對人大常委會審議意見落實情況進行跟蹤監督，既是《監督法》的法理性規定，更是人大監督工作取得實效的現實需求。

1.從法治的高度解決人大意識不強的問題

審議意見既是人大常委會會議集體智慧的結晶，又是人大常委會會議監督的主要表現形式，且具有法律的強制約束力。要認識到對審議意見不研究、不處理、不落實的，或怠于落實、陽奉陰違等行為是違反《監督法》的違法行為，人大常委會黨組要向同級黨委匯報跟蹤監督情況，由黨委發揮領導核心作用，建立相關制度，與干部工作考核、單位績效考核結合起來，切實提高“一府一委兩院”的法治意識，形成良好的監督氛圍。如2020年10月印發的《中共溫嶺市委關于高水平推進新時代人大工作和建設的意見》，“把‘一府一委兩院’自覺接受人大監督的情況納入領導班子和領導干部實績考核”“強化跟蹤監督落實，注重在干部考察任用中運用人大監督成果”等。只有黨委支持和保障人大常委會依法行使監督權，才能使人大監督更有力度，更具權威。

2.選好跟蹤監督議題，提高審議意見質量

沒有調查就沒有發言權。調查研究是做好人大工作的內在需要，圍繞中心、服務大局，是人大監督工作找準切入點的重要保證。要牢固樹立新發展理念，堅持以人民為中心，從破解經濟社會發展和關系人民群眾生活等重大問題和熱點難點問題出發，選擇好監督議題。將存在問題較為突出的領域，多頭管理、交叉執法部門較多、社會各界普遍關注的最直接最現實的利益問題等列入跟蹤監督的重點。如針對溫嶺市資源性、工程性缺水的情況，溫嶺市人大常委會連續兩屆持續跟蹤供水安全保障問題，著力保障和改善民生。

提高審議意見的質量。開展專題調研，要多層面、多角度了解情況，通過座談調研、實地察看、調閱資料等多種形式，注重審議意見的科學性、針對性和可操作性，提出有分量的意見和建議。特別是在調研中與有關機關或部門負責人座談對話、互動交流，更有助于為監督對象研究處理審議意見的具體工作出謀劃策、以點帶面，推動改進工作。要查找自身原因，防止不能辦、辦不了的審議意見出臺。在常委會審議時，要杜絕評功擺好、回避問題、走程序現象。

3. 完善審議意見交辦機制，依法探索跟蹤監督新路徑

加強人大常委會對審議意見整改情況的跟蹤監督，是在《監督法》原則性規定框架下的深化和細化。要讓重視回頭看，成為人大監督的慣例。對沒有完成的審議意見，常委會要持續跟蹤監督，甚至繼續進行專題聽取和審議。相關工委在匯報調查情況時，要堅持問題導向，要把辦理過程中的問題指出來，如落實情況的報告往往都有時間要求，沒有按要求時間回復的要催，要查為什么。把跟蹤監督審議意見辦理作為一種工作常態，在聽取研究辦理審議意見相關專題匯報的同時，還要積極“走出去”“沉下去”，深入了解辦理落實情況。要認識到對審議意見落實情況的跟蹤監督，不是一個“走過場”的程序，而是執行《監督法》的需要，是通過跟蹤監督，把程序轉化為實質，以此推動“一府一委兩院”改進工作，直至審議意見落實到位，形成完整的監督回路。

用跟蹤監督來改變常委會審議意見研究處理被走過場的思想和行為。把對某一專項工作的一次性監督，改進為運用不同的監督方式連續開展的跟蹤監督。通過連續幾年甚至接連幾屆開展的接力棒式的“組合拳”跟蹤監督，綜合運用視察、專題詢問、質詢、特定問題調查等法定監督方式，步步推進相關重點工作，推進審議意見監督成果的延續、深化。探索根據“一府一委兩院”監督事項研究辦理落實的情況、態度、效率、效果等方面進行綜合評價，形成跟蹤監督報告，并進行滿意度測評。結合數字人大建設，建立審議意見跟蹤監督應用場景系統，構建審議意見跟蹤監督閉環。

4.強化信息公開，自覺接受社會監督

《監督法》第七條規定，各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開; 第十四條第二款規定，常委會聽取的專項工作報告及審議意見，“一府兩院”對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。對于審議意見，相關部門單位應當制訂可行有效的整改方案，積極研究處理，實行清單制度，進行臺賬式管理。對審議意見研究處理和落實情況的跟蹤監督，可以通過報紙、電視、電臺、網站、微信公眾號等多種途徑，及時向社會公開，增加人大監督工作的透明度。

依法擴大審議意見公開范圍，突出跟蹤監督結果，充分體現監督剛性。對一些重大監督事項，從方案出臺到調研、從審議到反饋，以及到跟蹤監督，再聽取，直至滿意度測評，要進行全程的、有重點的持續性報道。報道時應盡量減少程序性的內容，多報道實質性內容。加強新聞宣傳的組織與策劃，把握輿論導向，將人大工作的新聞宣傳向深度拓展，把單純由人大監督變成人大與社會一起監督，實現人大監督與輿論監督的有機結合，增強落實人大審議意見的約束力，夯實人大監督工作的社會民意基礎。

結語

解決好審議意見處理落實問題，既是“一府一委兩院”自覺接受人大及其常委會、人大代表和人民群眾監督的內在需要，也有利于更好地推動相關方面的工作。2021年是縣級人大換屆之年，2022年對上屆人大常委會作出的特別是涉及經濟社會、民生領域等重大問題的審議意見，如何健全機制、創新方式，提升監督水平，通過持續跟蹤提高監督實效，當是我們的共識。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會委員、農工委副主任）