《農業行政處罰程序規定》的主要變化及對漁政執法的影響

裴兆斌,姜沫彤

(大連海洋大學海洋法律與人文學院 大連 116023)

為規范農業行政處罰,保障和監督農業行政主管部門有效實施行政管理,保護公民、法人和其他組織的合法權益,根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規的規定,結合農業系統實際,1997年農業部制定了《農業行政處罰程序規定》,并于2006年進行了修訂。在深化農業行政綜合執法改革的背景下,農業農村部于2019年對《農業行政處罰程序規定》進行修訂,此次修訂不僅更加優化執法事項,還新增“案卷歸檔”和向紀檢監察機關移送問題線索的規定。2021年農業農村部再次修訂《農業行政處罰程序規定》,并于2022年2月1日起施行。新修訂的《農業行政處罰程序規定》主要針對原規定中不符合新《中華人民共和國行政處罰法》的條款作了修訂,調整了農業行政處罰程序的適用范圍,細化了農業行政處罰案件從立案、調查取證、查封扣押到送達執行的程序規則,修改了農業行政處罰的適用規則和審查條件,完善了行政處罰和刑事司法銜接等機制。

1 修訂《農業行政處罰程序規定》的重要性

1.1 權責劃定趨于合理,增強漁政執法的合法性

漁業法制建設不僅是深化農業農村改革的重要內容,也是實現水域生態文明建設的基礎。我國漁業行政執法任務主體是農業行政處罰機關,主要包括國務院農業農村部漁業漁政管理局、中國海警局、縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門。最新修訂的《農業行政處罰程序規定》為漁業行政執法任務主體及其工作人員的漁政案件參與權、管轄權、執法權等提供了法律保障,確保其在履行行政管理職責時“有法可依,依法行政”[1]。

2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》完善了漁政對各類漁政案件的管轄規則。當行政管轄區重疊或者發生爭議時,原則上,最先立案的行政機關行使管轄權;協商不成的,報請共同的上一級行政機關指定管轄[2]。而2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》進一步完善管轄規則,即直接由共同上一級行政機關指定管轄。這條規則的增加,有利于短時間內確定漁政案件的管轄機關,進而加速漁政案件的處理,避免出現案件相互推諉的現象。

同時,我國越來越注重執法程序規范的細化。2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》明確了“漁政案件當事人可以申請什么人回避”的問題。在此基礎上,強調對當事人陳述和申辯權利的保障,要求漁政執法機構必須充分聽取當事人的意見,讓當事人的程序性權利受到應有的重視。2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》除了明確漁政執法機構的案件管轄權,也對漁政執法機構的執法權進行了修訂,第四十五條、第四十六條賦予了漁政執法機構實施行政強制措施的權力,第四十七條規定了解除查封和扣押的具體程序。其中第四十五條規定,在取得權利人同意并經漁政執法機構負責人批準的情況下,漁政執法機構有權依法對保管困難或者保管費用過高的物品和容易損毀、滅失、變質的物品先行處置,若上述物品已被確定為罰沒財物,則漁政執法機構不可先行處置。該條款極大地保護當事人的財產權,減少漁政執法機構因保管不當被迫陷入民事糾紛的風險。

1.2 為漁政執法設定了更具操作性的程序規定

最新修訂的《農業行政處罰程序規定》操作性更強,更有利于漁政執法人員對執法程序的把握。之前該規定并未明確協助機關,故在辦理跨行政區域案件過程中,機關對于協助主體的確定一直有所爭議。2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》第十九條對辦理跨行政區域案件時其他地區的協查機關進行具體規定,明確為“收到協查函的農業行政處罰機關”,使跨區域案件的辦理程序更具有操作性。但該規定僅明確漁政執法機構與其他地區的漁政執法機構之間的協查關系。2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》第十九條第一款為被求助機關給予漁政執法機構協助提供法律依據,明確被請求機關可依職權提供協助,有利于機關之間的聯動,完善行刑之間的銜接。

1.3 明確漁政執法主體職責

漁政執法的公正性需要多部門協作配合實現。2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》統一了處罰主體,有利于落實“責任到人制度”[3],但其第八條強調縣級以上人民政府農業農村主管部門設立的漁政執法機構或者人民政府單獨設置的漁業行政主管部門及其依法設立的漁政執法機構在承擔相關執法職能的同時,還要以所屬的農業農村主管部門或漁業主管部門的名義執法,即被單獨設立的漁政執法機構不能以自己的名義執法,必須以其所屬的農業農村主管部門或漁業主管部門的名義執法,該條否定了單獨設立的漁政執法機構的處罰權。但《中華人民共和國漁業法》(以下簡稱《漁業法》)第六條和第四十八條第一款規定,單獨設立的漁政執法機構有處罰權,該規定與上位法《漁業法》相沖突。2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》刪除了該條款,與《漁業法》保持一致。單獨設立的漁政執法機構對外可以自己的名義對當事人進行處罰,有利于強化國家各地區漁業權益的維護。

1.4 規范執法行為轉變執法理念

調查取證程序和執法過程依法而行,進而產生的處罰決定才是公正的,程序方面必須保證公正合法[4]。最新修訂的《農業行政處罰程序規定》第八十三條第二款明確禁止罰沒財物與農業行政處罰機關及其工作人員的考核、考評直接或變相掛鉤,從實際上改變農業行政處罰機關“重收費”的執法理念,對漁政執法工作的進步具有重要意義。

2 《農業行政處罰程序規定》的主要變化

2.1 注重立法協調

黨的十八屆四中全會強調堅持依法治國,提高立法質量是關鍵。政府作為行政機關,是國家與人民對接的紐帶。政府管理人民,同時政府也受人民監督,一旦人民發現政府違法行政,人民心中政府公正的形象就很難再次樹立,長此以往會影響國家和法律的權威。農業行政處罰機關作為行政機關,更應當依法行政。新修訂的《農業行政處罰程序規定》從立法和執法原則上,與《中華人民共和國行政處罰法》相統一強調推進依法行政。

2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》新增農業行政處罰機關在實施行政處罰時應當遵循兩項原則,一是公正公開原則,二是處罰與教育相結合原則。公正公開原則是一種程序原則,“公正”強調“行政主體及其工作人員辦事公道,不徇私情,平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人”[5]。“公開”則要求政府傾聽群眾意見,各個環節都應當接受群眾監督,保障人民知政、參政的權利[6]。而處罰與教育相結合原則極具創新性,將教育與懲罰有機結合,其目的既要反對教育萬能的觀點,又要反對單純懲罰的觀點,從而辨證地解決處罰與教育的關系[7]。在此基礎上,2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》規定了執法過程中執法工作人員數量,以及當事人在執法工作人員未出示執法證件的情況下有拒絕接受調查或檢查的權利。另外,法律體系的統一性是依法行政的前提。《農業行政處罰程序規定》在2019年修訂后,其上位法《中華人民共和國行政處罰法》于2021年進行修訂,為與之保持一致,《農業行政處罰程序規定》于2021年再次修訂,包括對立案、調查取證、聽證等程序性條款的修訂。如:為督促農業行政處罰機關履行職責,立案時限由“15+15”個工作日縮短為“7+7”個工作日;為規范農業行政處罰案件的證據來源,規定證據種類僅限8種,同時將通過釣魚執法等非法手段取得的證據排除。另外,對于作出吊銷許可證等農業行政處罰決定的,原規定僅要求農業行政處罰機關將處罰結果告知原、許可、批準的部門,但未有時間限制,為維護社會秩序,保證處罰決定的執行,2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》設定農業行政處罰機關向原許可、批準部門履行告知義務的期限為15日。

2.2 注重程序公正

2.2.1 行政執法制度方面

2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》規定三大行政執法制度:行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》在此基礎上對這3項制度進行了細化[8]。具體體現為:

第一,行政執法公示制度貫穿行政處罰的前、中、后3個階段。《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)以“行政公開”為核心要義[9],但是行政機關更側重于前、后兩個階段,即事前與權責清單制度銜接和事后對處罰決定的公示,忽略了行政處罰案件處理過程中對于部分事項的公示。最新修訂的《農業行政處罰程序規定》新增的行政執法制度以《政府信息公開條例》為法律基礎,第三十二條和第六條分別對進行證據調查和作出處罰的農業行政執法人員進行規定,并在第三十二條第二款賦予當事人拒絕接受調查或檢查的權利。這是《農業行政處罰程序規定》在行政執法公示制度中的主要創新,加強公民對農業行政執法的社會監督,有益于讓行政執法在陽光下運行。

第二,執法全過程記錄制度重在規范程序,健全制度和硬件支撐體系,實現對執法全過程的記錄,當執法出現問題時,可以回溯執法過程,找尋問題源頭。《指導意見》明確提出,執法文書規范化是智能執法的前提。設立行政處罰簡易程序的初衷是提高行政執法效率,且與普通程序相比,適用簡易程序執法過程的留痕較為困難。而內部對簡易處罰程序的監督主要是對執法案卷及案件相關材料的審查。為了實現簡易程序執法全過程留痕,2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》規定“案件的有關材料”全部需要歸檔保存備案,擴大了歸檔保存材料的范圍,2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》規范了《當場處罰決定書》的格式和內容[10]。

第三,重大執法決定法制審核制度重在合法行政,實現內部監督與提高行政效率并行,確保行政執法行為不違法[11]。2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》第五十條到第五十三條新增法制審核的規定,包括審核主要內容、審核結果及審核期限。2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》第五十條與上位法《中華人民共和國行政處罰法》第五十八條相銜接,明確要求:未經法制審核或者審核未通過的,農業行政處罰機關不得作出行政處罰決定;初次從事法制審核工作的人員必須取得法律職業資格。同時,明確要求法制審核工作的專門化和專業化,以推進內部職能分離,實現內部監督。

2.2.2 行政處罰主體方面

《農業行政處罰程序規定》明確了農業行政處罰主體,保證了行政管理活動的統一性。2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》明確規定:縣級以上農業農村主管部門實施行政處罰[12]。將農業行政處罰權集中到縣級以上農業農村主管部門,從根本減少農業行政執法層級,避免多層執法問題。在此基礎上,2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》刪掉“遠離城市的地方如沿海、大江大湖、邊境交界等水域新設漁政執法機構”的規定,精簡了執法隊伍,避免多頭重復執法問題[13]。

2.2.3 法制審核方面

行政法最重要、最核心的內容不是實體規范,而是程序規范,把權力關進制度的籠子里最重要的方法和途徑之一是健全和完善行政程序法制[14]。2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》增加農業行政處罰決定法制審核制度,該制度僅適用普通程序案件,要求法制審核人員必須取得法律職業資格,且應當在辦案機關負責人作出處罰決定之前進行法制審核,但對法制審核的規定過于模糊,再加上法制審核和案件審核均適用于普通程序案件,在各基層落實法制審核制度的時候,很容易將法制審核與案件審核混淆。最新《農業行政處罰程序規定》第五十條第一款縮小進行法制審核案件的范圍,明確需要進行法制審核的案件共4種類型,并在第五十一條明確為:除進行法制審核案件以外的其他適用普通程序的案件。且規定經過聽證程序的行政處罰要進行法制審核,明確法制審核的時間節點在下達行政處罰決定之前[15]。在審核程序方面,農業行政處罰案件可分為兩種情形:第一種,對于需要進行法制審核的案件,在聽取當事人陳述申辯或經聽證程序后進行法制審查,案件由法制機構負責,而不是其他相關機構[16],審核后,對不同情況提出擬同意、建議糾正、建議補充調查或撤銷案件、建議不予行政處罰或其他意見和建議;第二種,對于不需要進行法制審核的案件,辦案機構負責人應當對案件的各個環節進行全面審查,并對不同情況作出處罰決定、不予行政處罰、可以不予行政處罰、移送其他行政機關或司法機關處理的決定。

2.2.4 案件的全過程方面

行政權有沒有合法行使,首先必須審查其程序是否遵守法律規定。行政權的合法行使離不開法定程序的運轉[17]。有關證據收集的各項規則和程序的完善,是保障農業行政處罰機關執法合法性、合理性的重要基礎。例如,在執法合法性方面,《農業行政處罰程序規定》第三十四條最后一款新增非法證據排除規則。不是任何程序收集的證明材料都可以成為證據,只有一種程序收集的證明材料可以作為證據,即合法程序,可見,實現證據合法性的關鍵在于收集程序合法[18]。除此之外,還縮短了立案期限,督促辦案機關行使職責[19],并對法制審核的主體、主要內容和審核期限都有詳細的規定。在處罰決定送達方面,《農業行政處罰程序規定》借鑒訴訟法的規定和司法實踐,完善了行政執法文書的送達規則和處罰決定的執行規則,其中包括當場處罰案件的行政執法文書送達規則、處罰決定的執行規則等程序上的規定。

2.3 注重機關之間的協調

機關之間相互協調配合是提高行政執法效率的關鍵所在。2019年修訂的《農業行政處罰程序規定》,在總則部分增加了農業執法處罰機關應當按《執法機關和司法機關向紀檢監察機關移送問題線索工作辦法》及時向紀檢移送問題線索的條款,成為行政執法機關與紀檢監察機關、司法機關開展協作配合的重要制度依據。同時,還增加了農業行政處罰機關與其他有關機關的協調的條款,加強了農業行政處罰機關與司法機關之間的協調配合。在此基礎上,2021年修訂的《農業行政處罰程序規定》第十九條規范了機關之間的協助行為,要求有協助請求的農業行政處罰機關向有關機關發送協助函,第二十一條第三款要求農業行政處罰機關與司法機關在案件材料移送和案件處理信息通報兩方面加強協調配合。該款規定旨在構建農業行政處罰機關與司法機關之間“互相配合、互相制約”的工作格局。構建這一工作格局的前提是,時刻溝通,并建立溝通高效、信息共享、協作緊密的工作機制。

3 對漁政執法的影響

《農業行政處罰程序規定》對農業行政處罰機關進行行政管理活動的程序規定最為詳細,它在立法理念、執法制度、處罰程序、處罰主體和管轄規則方面的修訂將會使農業行政處罰機關在執法過程中的程序更加周密嚴謹,勢必會帶來積極的影響。規范化的《農業行政處罰程序規定》將會推進執法工作的進行,漁政執法也會實現更嚴格的要求,達到更高的水平。

3.1 優化漁政隊伍

優化漁政隊伍既有利于實現漁政公正、嚴格、高效、文明執法,又有利于保護人民合法權益,推進法治政府建設。這里的“優化”可以概括為:“素質高,制度好,裝備強”。“素質高”即對漁政執法人員的專業素質高要求。對于新增的法制審核制度,《農業行政處罰程序規定》提出了“初次從事審核人員要求取得法律職業資格證書”的專業化要求,這是今后漁政執法隊伍專業化的標志,對此漁政執法機構不能僅僅要求漁政執法持證上崗,還應當重視漁政執法資格考試,保證在相對獨立設置的漁政執法機構范圍內實施漁政執法資格考試,確保考試的嚴肅性。

3.2 強化執法監督

《農業行政處罰程序規定》對漁政執法監督的強化體現在兩個方面:①內部監督方面,新加了農業行政處罰案件向紀檢監察機關移送的規定。此外,法制審核制度作為行政執法機關自我預防、自我控制、自我糾錯的重要機制,充分利用執法機關內部專業力量,確保“查審分離”[20]。②外部監督方面,強化行政執法公示制度,使人民對漁政的監督有的放矢,探尋并采取方便人民監督執法的措施[21]。

3.3 加強案件歸檔意識

《農業行政處罰程序規定》細化了許多“案件歸檔”的程序性問題。“案件歸檔”表面上只是把案卷材料保存起來,但“歸檔”行為的意義重大。①漁政執法的各個環節都一定會有很多紙質材料,如行政處罰立案審批表、各種證據材料、協助調查函、處罰決定事先告知書、處罰決定書等,這些都是有日期且需要執法人員簽字蓋章的,漁政執法人員是否依法行政,在這些材料中都是有跡可循的,材料越完備,越可以證明漁政執法人員在執法過程中依法執政,“案件歸檔”能夠加強漁政執法的監督機制。②初次參與漁政執法的執法人員可以將歸檔的案件作為參考案例,甚至可以成為工作學習中的典型案例。實踐案例與法律知識不同,很多初次參與漁政執法的執法人員雖然法律知識扎實,但實踐中對案件卻無從下手,通過閱讀以往的實踐案例,身臨其境,進而更快掌握漁政執法的程序。③漁政執法人員在歸檔自己參與的執法案件時,必然會復盤整個案件的實體和程序并對自己的行為進行反省,既有利于減少冤假錯案的產生,又有利于規范執法人員的執法行為。

總之,最新修訂的《農業行政處罰程序規定》的施行,要求農業行政處罰機關及其工作人員必須盡快熟悉和掌握新變化,切實轉變執法觀念,提升專業素質,重視程序公正,進而不斷提高執法水平。

4 《農業行政處罰程序規定》的實施建議

4.1 深刻領悟立法原意

《農業行政處罰程序規定》的立法宗旨是通過規范辦案機關的執法程序,來保障并監督其依法行政,進而保護公民、法人或者其他組織的合法權益。農業行政處罰機關及其執法人員應當熟練掌握最新《農業行政處罰程序規定》的內容,如果僅從文字表面上學習法條,無法合理行政,甚至可能導致行政行為違法。

第一,深刻理解“不得因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰”的情形。當事人一般在下達處罰事前告知書之后進行陳述、申辯。在當事人進行陳述、申辯后,原則上是不可以給予更重的處罰的,即最終作出的處罰決定要與事前告知的處罰決定相同或更輕。但是辦案機關應當認識到,不給予更重行政處罰的前提是基于原有的事實和證據[22]。當出現新的事實和證據,且依據新的事實和證據作出的處罰決定比事前告知的處罰決定更重時,則可以因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰。

第二,深刻理解“首違不罰”的涵義。《農業行政處罰程序規定》第四十九條第五項中的“初次違法”對應《中華人民共和國行政處罰法》新增的“首違不罰”,“首違不罰”的目的是讓當事人更加積極主動地學法、知法、守法,形成以公民為主導、以行政機關為輔的雙向執法[23]。農業行政處罰機關應當注意,《農業行政處罰程序規定》中規定“首違不罰”必須同時滿足3個要素:初次違法、危害后果輕微和及時改正。同時,即使處理的案件同時滿足上述3個要素,農業行政處罰機關也不可以“一刀切”地作出不予行政處罰的決定。“可以不予行政處罰”的“可以”一詞顯然包含了司法裁量的空間[24]。故農業行政處罰機關對首違行為既可以作出處罰決定,也可以不予行政處罰。

第三,可以擴大案件審查的范圍。雖然案件審核僅適用于普通程序案件,但辦案機關負責人不可忽視對簡易程序全部案卷材料的審查,必要時,也可對簡易程序案件進行案件審核。

4.2 定期培訓漁政執法人員

無論是漁政執法人員還是漁政執法輔助人員,都應接受定期培訓。培訓內容應包括思想政治、漁業知識和相關法律知識。思想政治方面,學習習近平新時代中國特色社會主義思想,增強漁政執法人員和輔助人員的社會責任心;漁業知識方面,建議請當地的漁民來授課,充分發揮其熟悉當地水情漁情的優勢,同時能夠激勵漁民自愿組建漁政協助巡護隊伍;相關法律知識方面,建議請多年辦理漁政案件的漁政執法人員、律師、法官。當新法頒布時,漁政執法機構應當第一時間將修改的相關法律知識進行整理,方便一線漁政執法人員和輔助人員執法。在授課的形式上,可以根據實際情況,采取線上或線下的方式進行授課。

4.3 全面升級漁政執法軟硬件

我國大多數地區漁政執法的軟硬件設施都比較落后,無法為提升漁政執法能力提供科技支撐力量。只有全面升級漁政執法軟硬件,才能推動打造漁政執法規范化建設的升級版。軟件方面,要快速建設漁政執法綜合管理系統,實現辦案流轉網上運行,加快執法信息互聯互通。同時大力推進電子公告,全面提升公告送達的覆蓋面和精準度。沒有先進的硬件設施,軟件設施再完善,也毫無用處。由于漁政執法涉及海上執法,所以對硬件設施的要求更高,建議采用衛星通信技術,實現漁政執法的海上實時監控。