“雙碳”目標下可再生能源發展規劃實施的用地困境及其紓解

劉明明

（中國農業大學人文與發展學院，北京 100083）

“雙碳”目標下，中國可再生能源的發展迎來了戰略機遇期。《“十四五”可再生能源發展規劃》提出：“可再生能源將進一步引領能源生產和消費革命的主流方向，發揮能源綠色低碳轉型的主導作用，為實現碳達峰、碳中和目標提供主力支撐”。促進可再生能源的大規模開發和高質量發展是中國可再生能源發展規劃的新任務。可再生能源的大規模開發要求有足夠的國土空間；高質量發展則要求大規模開發可再生能源的同時，還要做好與生態環境保護、土地集約高效利用、利益相關者保護等多元目標的銜接。2022年5月30日，國家發改委、國家能源局發布了《關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》圍繞創新新能源開發模式、保障新能源發展合理空間需求、充分發揮新能源的生態環境保護效益等方面作出了一系列創新性部署，但同時也指出：中國可再生能源發展仍存在“電力系統對大規模高比例新能源接網和消納的適應性不足、土地資源約束明顯等制約因素”。限于篇幅，文章僅探討可再生能源發展規劃實施所面臨的用地困境及其對策。

1 多重約束：“雙碳”目標下可再生能源發展規劃實施面臨的用地困境

“雙碳”目標下，中國可再生能源要實現大規模開發和高質量發展的目標，尚面臨國土空間、土地利用沖突、生態環境、鄰避效應等四方面的約束。其中，國土空間約束、土地利用沖突以及鄰避效應主要針對可再生能源大規模開發的用地需求以及利益協調問題；生態環境約束主要針對可再生能源的高質量發展問題，即生態環境保護對可再生能源開發用地提出的挑戰。

1.1 有效供給不足：可再生能源發展規劃實施面臨的國土空間約束

據相關研究，中國要在2060年前實現碳中和，電氣化疊加需求增長，電力消費量預計將翻番，達到16×1012kW·h左右，其中風電、太陽能發電總裝機容量將有可能達到約60億 kW·h，為當前水平的10倍左右。從工程建設的角度來看，每 kW·h的光伏或風電（及其配套設施）至少要占地20～150 m2，即使采取優化組合的形式，保守估計至少需要30萬 km2［1］。可再生能源發展用地的來源主要有三種：一是，在可再生能源資源稟賦豐富的未利用地上開發風力、光伏等可再生能源項目；二是，在農用地上開展農光互補、草光互補、漁光互補等光伏復合項目；三是，利用建筑屋頂、交通沿線等國土空間開發分布式發電項目。在嚴格保護農用地和集約節約利用未利用地的背景下，可再生能源大規模開發的用地需求尚面臨嚴峻的挑戰。

根據表1關于東中西部部分地區未利用地的統計，中國未利用地主要分布在西部地區，約占全國未利用地面積的85.14%，其中以新疆、西藏、甘肅、青海、內蒙古等地區為主。中東部地區未利用地面積占比較小，且多作為農用地和建設用地的后備資源或生態用地，能夠用于可再生能源開發的未利用地較少。例如，根據《北京市土地利用總體規劃（2006—2020）》，北京市未利用地占本市國土總面積的比例由2005年的13%降至4.2%，未利用地主要作為后備土地資源（如規模化畜禽養殖），并嚴格控制具有重要生態功能的未利用地開發。有學者以河北省黃驊市為例，對未利用地做宜耕、宜建和生態風險三重評價，并將黃驊市未利用地資源分為耕地、建設用地、生態用地3種重點開發區［2］。此外，近年來出現了農業光伏復合項目違規占地和“只有光、沒有農”的農地拋荒、撂荒現象［3］，為防止耕地非農化和保障糧食安全，山東、河北等地收緊了農業光伏復合項目的用地政策［4］。利用屋頂等立體空間開發分布式發電項目尚未實現規模化。因此，中東部地區可再生能源大規模開發受到較強的國土空間制約，即可用于可再生能源規模化開發的土地資源相對稀少。對于西部地區而言，雖然有較大面積的未利用地，但可再生能源大規模開發仍面臨制約：一方面，西部地區很多未利用地屬于生態功能區，嚴格限制用于可再生能源開發。例如，西藏自治區林地、草地、濕地、水域等生態相關土地占全區土地總面積的89.92%［5］，生態保護紅線面積占全區土地總面積的45%［6］。另一方面，西部地區雖然有較為廣闊的可再生能源開發空間（沙漠、戈壁、荒漠等未利用地）和較為豐富的風光資源，但由于電網和儲能等基礎設施配套不全，阻礙了可再生能源的規模化開發。據《半月談》記者調查，由于本地消納能力有限，加之外送通道建設滯后，西部部分地區被迫“棄風棄光”。如，青海省海南藏族自治州清潔能源產業基地建成并網的160萬 kW·h競價光伏項目受電網接入條件限制，一年來運行出力僅為產能的1%左右［7］。

表1 東中西部部分地區未利用土地分布情況

1.2 競爭性用途：可再生能源發展規劃實施面臨的土地利用沖突

可再生能源的大規模開發需要利用大面積的成片土地。風電、光伏和太陽能熱利用等項目用地可能與農業、林業、礦業等產業發展構成土地利用的競爭關系。作為產業，可再生能源、農業、林業和礦業具有經濟性，能產生良好的經濟效益；同時，可再生能源、農業、林業和礦業均具有正外部性。可再生能源可以通過替代化石能源減緩氣候變化；農業和林業可以提供降碳增匯、凈化空氣、涵養水源、保障生物多樣性和糧食安全等生態系統服務；礦業的可持續發展則關乎國家的能源安全。當可再生能源開發利用需要占用農業用地、林業用地以及壓覆礦產時，將面臨應對氣候變化（能源結構轉型）、生態系統服務供給、傳統能源安全和糧食安全的保障，以及土地使用權人和礦業權人的利益保障等多元價值的博弈。其中，可再生能源開發主體與土地使用權人的經濟利益沖突最為明顯。梳理裁判文書網有關風能、光伏等可再生能源開發用地的案例，發現13個案件中有12個與可再生能源開發占地的土地征收補償費或土地流轉費相關。此外，還有因為缺乏證據材料而難以起訴的事件，如巴彥淖爾市臨河區一光伏大棚項目因資金鏈斷裂成了“爛攤子”，導致400多畝（1畝≈666.7 m2）農田撂荒，拖欠村民3年的土地流轉費［8］。由此，在土地競爭性多用途之間如何取舍與平衡尤其是如何調整土地現有用途權利人與可再生能源開發主體的利益關系，是可再生能源發展規劃實施的一項重要課題。

1.3 綠色沖突：可再生能源發展規劃實施面臨的生態環境約束

相較于傳統化石能源發電產生污染物和排放溫室氣體，以風電、光伏發電和太陽能熱利用等為代表的可再生能源發電不產生或極少產生污染物，其發電過程無須外界其他能量介入，不會排放氮氧化物、硫氧化物等污染性氣體、顆粒及水蒸氣，也能減少大量溫室氣體的排放，屬于清潔的綠色能源［9］。但是，可再生能源發電并非對生態環境沒有影響，只是其影響的表現形式與傳統化石能源發電有所不同。據有關研究，可再生能源發電對生態環境的影響主要表現為對生物多樣性保護、水土保持、文化價值等方面造成的損失［10］。有學者將氣候友好型可再生能源開發利用與生態環境保護之間的沖突稱為“綠色沖突”［11］。

可再生能源發電主要通過改變土地利用方式對生態環境產生影響。生物多樣性方面，可再生能源設施的建設和運行可能會造成野生動物死傷或者破壞瀕危野生動物棲息地。如，鳥類因碰撞風機葉片而死傷；莫哈韋沙漠龜的棲息地因遭到太陽能農場的破壞而出現生境碎片化，進而導致遺傳變異，容易出現隨機滅絕事件［11］。水土保持方面，有學者提出風電場在建設道路、風電機組基礎、線塔基礎及線路施工時對土壤及植被造成損壞，恢復不及時易造成水土流失等［12］。光伏升壓站、進出站道路、光伏陣列及集電線路溝槽等建設活動，若不采用合理有效的水土流失防治措施，容易產生水土流失［13］。文化價值方面，可再生能源發電設施的安裝可能會降低文化遺產（如古建筑群）的價值。鑒于此，可再生能源發電項目應當避免或減輕土地利用活動給生物多樣性、水土保持、文化價值等生態系統服務帶來的損失。

1.4 鄰避效應：可再生能源發展規劃實施面臨的社會難題

可再生能源發電設施的建設和運行可能給社區居民帶來噪聲、采光、景觀、開放空間和休閑娛樂等方面的不利影響。如，可再生能源設施（如光伏陣列等）可能影響居民眺望和欣賞既有建筑風貌和自然景觀，風電葉片的轉動可能造成陰影閃爍［14］，對居民采光產生影響。再如，附近居民往往因為風力發電機的運行受到噪聲困擾。此外，可再生能源電力設施有可能擠占城市開放空間，也有可能限制人們在可再生能源開發用地之上的文化娛樂活動（如攀巖等）。鑒于可再生能源開發利用可能對周邊居民帶來的上述不利影響，可再生能源項目用地往往會遭遇鄰避效應，即“不要將可再生能源設施建在我家后院”［15］。

2 追根溯源：可再生能源發展規劃實施用地困境的成因分析

“雙碳”目標提出后，國家和地方層面陸續出臺了一系列貫徹落實碳達峰碳中和戰略的政策和地方性立法。下文將在梳理分析可再生能源發展相關政策立法的基礎上，探討可再生能源發展規劃實施用地困境的成因。

2.1 可再生能源發展規劃與國土空間規劃及生態環境分區管控制度銜接不暢

中國實行嚴格的國土空間用途管制制度。根據《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的相關規定，土地劃分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格限制農用地轉為建設用地，具有重要生態功能的未利用地應當依法劃入生態保護紅線，實施嚴格保護。梳理相關政策發現，可再生能源開發用地的性質因項目類型不同而有所區別。可再生能源開發項目可以分為風電/普通地面光伏發電項目、扶貧光伏發電項目、利用農用地復合建設的光伏發電站項目（以下簡稱“光伏復合項目”）和生物質發電項目。風電和普通地面光伏發電項目應當盡量使用未利用地，少占或不占耕地，禁止以任何方式占用基本農田。其中，涉及農用地和集體土地的，應依法辦理農用地轉用和土地征收手續；涉及未利用地的，不占壓土地也不改變地表形態的光伏陣列用地部分，可以按照原地類認定，永久性建筑等其他用地部分應辦理建設用地審批手續。根據《國土資源部 國家鄉村振興局 國家能源局關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》，對于扶貧光伏發電項目和光伏復合項目，光伏陣列部分可以使用永久基本農田以外的農用地，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質，其他用地部分（如變電站、集電線路桿塔基礎用地）應辦理建設用地審批手續。生物質發電用地則統一按照建設用地管理。如前所述，在中國中東部地區，未利用地多作為耕地和建設用地的后備資源或生態用地，用于可再生能源大規模開發的土地資源非常有限。在嚴格的國土空間用途管制和耕地保護背景下，風電和普通光伏發電往往涉及農用地轉用審批，加之建設用地指標有限且多用于經濟效益更高的產業，可再生能源大規模開發面臨的國土空間約束較強。在西部地區，用于可再生能源規模化開發的土地資源較為豐富，但由于可再生能源空間布局專項規劃的缺失、配套電網和儲能等基礎設施不健全等因素，西部地區戈壁、沙漠、荒漠等未利用地用于可再生能源大規模開發也受到局限。

以生態文明建設為契機，2015年以來中國開始探索以生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單（即“三線一單”）為核心內容的新型生態環境分區管控［16］，依托“三線一單”對優先保護、重點管控和一般管控區域實施分類管理，落實區域空間布局、污染物排放、環境風險防控、資源利用效率等管控要求。根據《自然資源部 生態環境部 國家林業和草原局關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》，生態保護紅線內自然保護地核心保護區外，禁止可再生能源的開發利用；除非是為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，國務院投資主管部門或國務院投資主管部門會同有關部門確認的能源基礎設施項目，此類項目需由自然資源部進行用地用海預審后，報國務院批準。由此，非國家重大決策部署的能源基礎設施項目，如林光互補、草光互補等普通光伏復合項目，將明顯受到生態保護紅線制度的約束。

2.2 缺失污染地塊和礦山廢棄地再利用的制度安排

在嚴格的國土空間用途管制和生態環境分區管控背景下，污染地塊（棕地）和礦山廢棄地的再利用有助于拓寬可再生能源發展用地的來源。

根據《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》第二條的規定，污染地塊是指從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業生產經營活動，以及從事過危險廢物貯存、利用、處置活動，按照國家技術規范確認超過有關土壤環境標準的用地。污染地塊在完成修復之前，實際上可以用于可再生能源發電，并且具有多方面益處：其一，節約土地資源和減少溫室氣體排放。污染地塊作為可再生能源發電用地可以減少風力發電、光伏發電等可再生能源發展對非污染地塊（特別是農用地）的需求，從而有利于節省優質土地資源。可再生能源的開發有利于減少對化石能源發電的需求，進而降低溫室氣體排放。其二，污染地塊用于可再生能源開發，有利于污染地塊所在地區發展經濟和增進社會福利。例如，在美國，可再生能源發電企業可以為周邊社區提供價格較低的電力，以及通過提供就業機會為當地經濟作出貢獻［17］。其三，降低可再生能源發電企業的投資成本。污染地塊的土地使用費往往低于其他土地，并且往往已經包含變電站、道路、輸電線路等基礎設施，從而能為可再生能源發電企業減少成本。其四，生態修復與可再生能源發電相結合的土地復合利用模式，可以為污染地塊的修復提供資金和技術，有利于污染地塊的修復和提升其價值。有學者研究，在美國棕地的修復可將土地財產的價值提升5%至11.5%［18］。

中國對污染地塊的政策法律主要集中在土壤污染風險防控和修復方面。根據《土壤污染防治法》的規定，中國對污染地塊實行污染風險管控和修復名錄制度，即政府將需要實施風險管控、修復的地塊納入建設用地土壤風險管控和修復名錄，對達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標的建設用地地塊，可以申請移出建設用地土壤污染風險管控和修復名錄；未達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標的建設用地地塊，禁止開工建設任何與風險管控、修復無關的項目。因此，完成修復前的污染地塊用于可再生能源發電項目尚存在法律上的障礙。

中國諸多礦區已進入資源開發的衰退期，在未來一段時間內，關閉礦井數量將逐年增加且主要集中在煤礦。根據中國工程院重點咨詢項目“我國煤炭資源高效回收及節能戰略研究”預測，2030年中國關閉礦井數量將達到15 000處［19］。利用礦山廢棄地發展風能、太陽能等可再生能源，既可以解決中國礦山廢棄地大量閑置問題、變廢為寶，在為可再生能源發展提供廣闊空間的同時，對于礦區生態環境的治理也具有積極意義［20］。中科院沈陽應用生態研究所團隊對遼寧省礦山廢棄地發展可再生能源的潛力進行了研究。該研究團隊假設了三種預案，即光伏發電最大化預案，以生物質能源最大化為目標的生物質能與太陽能復合發展模式，以礦山能源綜合利用最大化為目標并兼顧生態修復的生物質能與太陽能復合發展模式。研究結果表明，不同預案下產生的總能源潛力可用于發電的范圍為31.2～79.4 TWh，碳減排量為31.1～79.1 Mt，在遼寧省礦山廢棄地上發展可再生能源的潛力較大［21］。國外廢棄礦井可再生能源開發利用的方式主要有太陽能、風能、礦井水蓄熱以及抽水蓄能與壓縮空氣儲能等［22］。中國目前尚未針對礦山廢棄地可再生能源開發利用出臺相關政策法律。

2.3 國土空間立體化開發制度不健全

在可再生能源大規模開發用地緊張的背景下，國土空間的立體化開發，即土地的復合利用（如林光互補、農光互補、漁光互補等）和利用屋頂等空間發展分布式發電，既有利于滿足可再生能源大規模發展的用地需求也利于集約高效地利用國土空間。當前，有關光伏復合項目用地的相關政策主要涉及以下三個方面：其一，關于光伏復合用地的土地性質，如前所述，光伏陣列部分可不改變原用地性質，其他用地部分應辦理建設用地審批手續。其二，關于光伏復合項目使用林草地方面，《云南省關于進一步規范光伏復合項目使用林草地有關事項的通知》要求光伏復合項目在滿足正常運營的同時，采取多種綜合措施做好項目區原生植被的保護，具體包括自然恢復、補植補種修復、人工種草等。其三，對于光伏復合項目使用農用地的，《湖北省自然資源廳關于規范光伏發電項目用地管理有關事項的通知》規定禁止拋荒、撂荒。《“十四五”可再生能源發展規劃》還提出大力推進分布式可再生能源發電。在農村，利用建筑屋頂、院落空地、田間地頭、設施農業、集體閑置土地等推進風電和光伏發電分布式發展；在工業園區、經濟開發區、油氣礦區及周邊地區，積極推進風電分散式開發；全面推進分布式光伏開發；重點推進工業園區、經濟開發區、公共建筑等屋頂光伏開發利用行動，在新建廠房和公共建筑積極推進光伏建筑一體化開發。

國土空間立體化開發涉及到可再生能源發電企業、土地所有權人、土地使用權人、礦業權人等多元主體的關系。現行政策法律在妥善處理上述關系方面還存在諸多不足，不利可再生能源的規模化開發。其一，可再生能源大規模開發需要集中連片土地，現實中尚未對土地利用方式和補償作出妥善安排，導致土地使用權人因擔心利益受損而不愿意將土地用于復合項目。其二，“三權”分置背景下，土地承包權人和土地經營權人對可再生能源發電復合用地的補償利益分配產生分歧，也阻礙了項目的順利進展。其三，可再生能源發電復合用地覆蓋礦產資源時，可再生能源電力企業、土地使用權人、礦業權人的利益關系尚缺乏妥善的處置規則。利用屋頂等空間進行分布式發電、利用交通樞紐場站以及公路、鐵路等沿線土地開展光伏發電復合項目等國土空間的多元化利用，也存在可再生能源發電企業與土地使用權人以及相關主管部門間關系尚未理順的問題。此外，以家庭為單位的分布式發電往往因為初期投資大、回報周期長、余電入網難等因素，導致業主參與分布式發電項目的積極性不足。

2.4 可再生能源大規模開發的生態環境影響缺乏規制

中國可再生能源發展規劃和相關政策法律中有關生態環境保護的規定非常少且原則性較強。例如，《“十四五”可再生能源發展規劃》僅對生物質能利用的環境保護問題做了原則性規定，《可再生能源法》并未就可再生能源開發利用可能帶來的生態環境問題加以規制。另外，《風電場工程建設用地和環境保護管理暫行辦法》規定對風電項目開展環境影響評價。《國家林業和草原局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》規定了光伏電站的禁止建設區域和限制建設區域，即“各類自然保護區、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區，為禁止建設區域。其他生態區位重要、生態脆弱、地形破碎區域，為限制建設區域”。當前，中國可再生能源發展規劃和相關政策法律的核心在于促進可再生能源發展，尚未充分關注可再生能源開發利用對生物多樣性保護、水土保持等生態系統服務帶來的不利影響，存在可再生能源發展目標與生態環境保護目標銜接不暢、可再生能源開發利用管理體制機制不健全等問題。然而，《生物安全法》《水土保持法》《長江保護法》《濕地保護法》《黑土地保護法》等生態環境保護法律法規體系越來越健全、管理越來越嚴格，由此造成了生態環境保護政策法律對可再生能源規劃實施的約束。

2.5 可再生能源開發鄰避效應的治理機制不健全

當前，國家可再生能源發展規劃和相關政策法律中尚未發現有關治理可再生能源開發項目鄰避效應的規定。地方層面，瑞安市發展和改革局、自然資源和規劃局、住房和城鄉建設局、綜合行政執法局、供電局聯合頒布了《瑞安市分布式光伏發電項目管理辦法》。該《辦法》針對分布式光伏發電對周邊居民可能造成的影響進行了相應規定，如分布式光伏發電項目應當嚴格控制安裝的形式與色調，并做加裝后效果視線影響分析。據統計，該《辦法》系首次對美學意義上的影響加以規范。但總體而言，中國尚未重視可再生能源發電項目在噪聲、采光、景觀、開放空間和休閑娛樂等方面的不利影響，特別是可再生能源開發利用項目利益相關者的公眾參與不足以及惠益分享機制不健全問題，從而加劇了鄰避效應。

3 多措并舉：可再生能源發展規劃實施的政策法律保障

3.1 建立可再生能源發展規劃與國土空間規劃及生態環境分區管控制度的協同機制

3.1.1 建立可再生能源規劃區制度

黨的二十大報告提出：積極穩妥推進碳達峰碳中和，要立足中國能源資源稟賦，加快規劃建設新型能源體系。可再生能源發展應當堅持全國一盤棋的思維，尤其是在可再生能源資源稟賦好且土地資源豐富的沙漠、戈壁、荒漠等西部地區，可以大力促進可再生能源的規模化開發。《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出：要將碳達峰、碳中和目標要求全面融入經濟社會發展中長期規劃，強化國土空間規劃的支撐保障。“十四五”期間，中國將在新疆、黃河上游、河西走廊、黃河“幾”字灣、冀北、松遼、黃河下游等地區建設陸上新能源基地。設立可再生能源規劃區并將其納入國土空間規劃，有利于構建實現”雙碳”目標的國土空間開發保護新格局。澳大利亞新南威爾士和昆士蘭州均實施了可再生能源規劃區制度（Renewable Energy Zones）。可再生能源規劃區制度是融可再生能源戰略規劃、技術和管理體制、社區參與以及產業發展政策和項目于一體的可再生能源規模化發展的綜合性制度［23］。中國可再生能源規劃區制度的構建應當做好以下三方面工作。

（1）以可再生能源資源勘查和評價為基礎，將可再生能源規劃區納入國土空間規劃。可再生能源規劃區作為可再生能源規模化開發的基地，豐富的風能、太陽能等可再生能源資源稟賦是其首要條件。國家應當建立可再生能源資源勘查和評價制度，篩選出適合大規模發展可再生能源的地區，并將其納入國土空間規劃。

（2）完善電力基礎設施的配套機制，適應大規模高比例利用可再生能源的需求。發電設施、儲能技術和設備以及電網容量相協調，是實現大規模高比例利用可再生能源的前提。中國有大量的沙漠、戈壁、荒漠等地區具備大規模開發可再生能源的資源稟賦，但因輸配電等基礎設施不健全導致可再生能源電力的消納難以保障，進而阻礙了可再生能源項目的投資和開發。因此，可再生能源規劃區的設計應當綜合考慮發電、儲能、輸電、變電、配電、用電等全鏈條的協調性。這種協調性意味著將可再生能源發電、輸電和儲能技術有機地結合［24］。

（3）因地制宜，合理配置可再生能源規劃區的準入條件。根據可再生能源資源的稟賦以及電力基礎設施（如電網容量、儲能技術等）的條件，綜合考慮可再生能源開發利用項目的經濟、社會和生態環境效益以及文化價值，采取競爭性方式確定準入主體。

3.1.2 實現可再生能源發展規劃與生態環境分區管控制度的協同

根據生態環境分區管控制度，優先保護區包括生態保護紅線、一般生態空間、水環境優先保護區、大氣環境優先保護區等環境管控單元。如前所述，大規模開發可再生能源往往受到生態保護紅線的限制。2021年9月22日，生態環境部在《對十三屆全國人大四次會議第5427號建議的答復》中指出：曹仁賢代表提出的“允許在生態紅線范圍內非核心區域建設可再生能源發電項目”等建議具有重要的參考意義，“自然資源部將加快研究制定生態紅線保護管理辦法，對生態保護紅線的管控、占用、調整等事項作出規定，統籌好發展與保護的關系”［25］。美國加利福尼亞州沙漠可再生能源保護計劃將沙漠地區劃分為五類區域：國家永久保護地（National Conversation Land）；重要環境關注區；集中發展區；需要采取額外野生動物和敏感區域保護措施的集中發展區；以及一般公共土地［26］。可再生能源開發主要在后三類區域并做好生態環境影響評價和保護措施。建議中國將來制定生態保護紅線監管辦法時，考慮能源安全和實現“雙碳”目標的需求，在生態保護紅線內劃定能夠兼顧可再生能源開發與生態環境保護的區域。

3.2 建立污染地塊和礦山廢棄地的再利用制度

污染地塊和礦山廢棄地的再利用可以在符合國土空間用途管制要求的同時有效增加可再生能源開發用地的供給。美國聯邦環保局土地再生行動（Re-Powering Ame- rica’s Land Initiative）就旨在促進在污染地塊（棕地）、垃圾填埋場地和廢棄礦區進行可再生能源開發利用項目［27］。以下將結合國情分別探討中國污染地塊和礦山廢棄地再利用制度的構建。

3.2.1 污染地塊再利用制度

中國污染地塊用于可再生能源開發，一方面要突破法律上的障礙，建議修改《土壤污染防治法》，在不影響污染地塊清理和修復的前提下，允許將污染地塊用于風能、光伏、太陽能熱利用等可再生能源發電項目；另一方面，基于污染者負擔原則，對可再生能源發電企業實行土壤污染責任豁免，以消除可再生能源投資者的擔責顧慮。根據《土壤污染防治法》第四十五條的規定，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務；土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復；土地使用權已經被地方人民政府收回，土壤污染責任人為原土地使用權人的，由地方人民政府組織實施土壤污染風險管控和修復。如果土壤污染責任人已經認定，在可再生能源發電項目開始后出現土壤污染加重情形的，當可再生能源企業證明其不可能排放土壤污染物質或者其排放物質與土壤污染加重沒有科學上的關聯性時，可再生能源企業對土壤污染不承擔責任。如果土壤污染責任人無法認定，按規定則由土地使用權人承擔土壤污染修復責任，可再生能源企業作為土地使用權人應當豁免其開發利用污染地塊之前的污染修復責任。如果污染地塊被政府收回土地使用權，可再生能源企業在污染地塊完成修復之前取得土地使用權的，也應當豁免對其開發利用污染地塊之前的污染修復責任。

3.2.2 礦山廢棄地再利用制度

2016年，《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》提出：要創新礦山廢棄地復墾利用政策，鼓勵引進國外礦山地質環境恢復和綜合治理的新技術和新模式。中國約有三分之二以上的地區太陽能資源較好，基本覆蓋所有廢棄礦井地域，特別是新疆、甘肅、內蒙古一帶，發展條件更為有利［28］。礦山廢棄地上可再生能源的開發利用可以與生態修復同步進行，這種融合發展模式作為一種復墾利用政策的創新，既有利于解決可再生能源發展的土地資源約束，又可以為礦山廢棄地的修復提供資金和技術支持。例如，神東集團布爾臺煤礦沉陷區采用林光互補的模式，上層空間用于發電，地面用于農林業種植，發展觀光、特色果蔬采摘等旅游產業［28］。

“可再生能源+生態修復”融合模式的運用需要妥善處理可再生能源發電企業、生態修復主體以及礦山廢棄地土地使用權人之間的法律關系。根據《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》，歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后可以由生態修復主體取得建設用地使用權。當可再生能源發電企業和生態修復主體是同一主體時，可以取得礦山廢棄地的土地使用權，進而開發可再生能源。當可再生能源發電企業和生態修復主體并非同一主體時，如果生態修復主體取得了礦山廢棄地的土地使用權，則可再生能源發電企業可以與生態修復主體簽訂可再生能源發電地役權合同；如果生態修復采取第三方治理模式，可再生能源發電企業則可以與礦山廢棄地的土地使用權人簽訂可再生能源發電地役權合同。此外，根據《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》，正在開采礦山依法取得的存量建設用地和歷史遺留礦山廢棄建設用地修復為農用地的，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。根據《可再生能源法》第四條之規定，國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域。由此，礦產廢棄建設用地修復為農用地的，如果作為可再生能源發電用地，需要按照建設用地管理的用地部分（如變電站），建議簡化審批程序，直接賦予建設用地指標。

3.3 通過適應性管理提升國土空間的立體化開發

可再生能源發展用地具有農業、林業、礦業等多種用途，可以通過適應性管理提高國土空間的利用效率，具體包括四個方面：

3.3.1 綜合平衡減緩氣候變化、糧食安全以及生態保護與修復等多元目標

就農用地而言，既要保障糧食安全，又要在保護耕地（不改變農業用途）的前提下開發利用可再生能源，則可以發展農光互補、漁光互補等光伏復合項目，或者在土壤條件嚴重不利、農業生產能力顯著下降的農用地上開發可再生能源［29］。就林業用地而言，在不破壞森林植被和生物多樣性的前提下發展林光互補等光伏復合項目。就礦業而言，可以采取礦山生態修復與可再生能源開發一體規劃的融合發展模式。

3.3.2 完善分布式可再生能源發電的保障和激勵機制

一方面，簡化分布式可再生能源發電的審批程序，協調能源、住房建設、工商業等主管部門，取消對分布式可再生能源發電的不合理限制。如，佛羅里達州和亞利桑那州的《太陽能權利法》（Solar Right Act）規定了安裝太陽能電池板的權利，以解除其他條例或社區規則對安裝太陽能裝置的限制［30］。另一方面，采取凈計量方式，允許分布式可再生能源發電余量上網［31］。這方面，瑞安市走在了全國前列，《瑞安市分布式光伏發電站項目管理辦法》規定“市供電局負責對分布式光伏發電項目的全部發電量、上網電量分別計量，免費提供并安裝電能計量表，不得向投資方收取系統備用容量費”。此外，政府還可以通過綠色信貸、財政補貼等方式為安裝太陽能光伏和熱利用系統的家庭或單位提供激勵。

3.3.3 建立交通運輸領域光伏復合項目的支持制度

《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》鼓勵在交通樞紐場站以及公路、鐵路等沿線合理布局光伏發電及儲能設施。2022年5月27日，鐵科院（北京）工程咨詢有限公司組織實施的鐵路沿線光伏儲能及能源綜合管理項目通過現場驗收，該項目預計每日可向國家鐵道試驗中心提供1 000 kW·h左右的清潔電力［32］。在交通運輸基礎設施用地上發展光伏復合項目具有多重效益，如鐵路沿線光伏發電不僅可以提高鐵路綠電消費的比例、降低鐵路碳排放，還能夠為可再生能源發展提供土地資源。此外，光伏復合項目可以根據其上網電量申請綠色電力證書，綠色電力證書交易又進一步激勵可再生能源企業進行技術研發［33］。建議交通運輸主管部門出臺支持和鼓勵在公路、鐵路等沿線土地上開展光伏復合項目的政策，對沿線光伏資源開展勘查和評價，劃定適合開發光伏的沿線地區，制定沿線光伏發電專項規劃，特別要針對發電、輸配電、儲能等電力基礎設施的建設作好部署。

3.3.4 通過可再生能源地役權厘清土地使用權人之間的權利義務關系

一方面，對于政府組織實施的可再生能源發電項目，可以通過公共地役權取得開發用地的權利，這將更加有利于滿足大規模可再生能源開發對成片土地的需求。公共地役權具有公私法雙重屬性，其需役地人嚴格限定在政府、公用事業部門、有行政職能的某些大型國有企業等［34］，且公共地役權的取得需按照法定程序及對供役地人給予公平合理的補償。另一方面，對于非政府組織實施的可再生能源發電項目，可再生能源企業可以與復合項目用地的土地使用權人（土地承包經營權人、宅基地使用權人、建設用地使用權人、礦業權人、漁業權人等）簽訂地役權合同，取得可再生能源用地的使用權。地役權作為用益物權，相較于租賃權，更加穩定且有對世效力。需要注意的是，在“三權”分置背景下，可再生能源企業作為需役地人要與土地承包權人、土地經營權人進行充分的協商，以避免僅與一方簽訂地役權合同而另一方不同意的情況。對于壓覆礦產，可再生能源企業應當與復合項目的土地使用權人、礦業權人共同商定地役權合同。此外，關于鐵路公路沿線的光伏或風電復合項目，可再生能源企業也可以通過地役權合同的方式取得交通沿線的用地權利。

3.4 健全可再生能源開發與生態環境保護相協調的體制機制

美國加利福尼亞州沙漠可再生能源保護計劃（Desert Renewable Energy Conservation Plan，DRECP）有效實現了沙漠可再生能源發展與生態環境保護（特別是生物多樣性保護）之間的協同，即在最大限度降低環境影響的同時大規模發展太陽能［15］。作者將結合加州的經驗和相關研究，從目標、管理體制、管理機制三個方面探討中國可再生能源大規模發展與生態環境保護之間的協同問題。

3.4.1 可再生能源發展目標與生態環境保護目標的協同

以DRECP為例，加州沙漠地區是沙漠龜等珍稀物種的重要棲息地以及文化遺產和旅游勝地，承載生態、文化、娛樂、經濟等多重功能。盡管DRECP的設計是為了開發可再生能源，但也旨在維護生態和文化資源，如保護、恢復和加強生態系統，保護敏感物種；保護和提升土地管理局管理的土地上承載的其他資源和價值，包括文化資源、娛樂機會和視覺景觀［35］。因此，多元目標的協同上，盡可能滿足可再生能源大規模發展的用地需求并同時保護好自然資源和生態環境。首先，根據國家可再生能源發展目標確定未來可再生能源發展用地的需求量。其次，綜合考慮沙漠地區的可再生能源資源稟賦、自然資源分布特點以及生態環境敏感度等因素，確定適合可再生能源發展的區域范圍。再次，在適合發展可再生能源的區域，開展生態環境影響評價［10］，并確保在可再生能源開發利用的同時采取措施將生態環境影響降至最低。

3.4.2 建立生態環境、自然資源、能源等主管部門相互協作的可再生能源開發管理體制

DRECP的成功是多個部門努力合作的成果。多個部門組成了一支部門間可再生能源行動隊（Renewable Energy Action Team Agencies，REAT Agencies）。該行動隊由土地管理局（Bureau of Land Management，BLM）、美國魚類和野生動物管理局（U.S. Fish and Wildlife Service，USFWS），加利福尼亞能源委員會（California Energy Commission，CEC）以及加利福尼亞魚類和野生動物管理局（California Department of Fish and Wildlife，CDFW）構成［36］。可再生能源開發利用與土地等自然資源的開發利用、生態環境保護（特別是生物多樣性保護）的沖突與協調以及可再生能源規劃、國土空間規劃、生態環境分區管控制度之間的銜接，需要自然資源、生態環境、能源等主管部門相互配合、密切合作，以實現可再生能源大規模開發與生態環境保護之間的協同。

3.4.3 建立健全與生態環境保護要求相適應的可再生能源開發管理機制

可再生能源開發利用的生態環境規制主要包括生態環境影響評價、開發利用標準以及生物多樣性減緩機制。生態環境影響評價是對可再生能源發電項目可能帶來的生態環境影響（特別是生物多樣性）進行分析、預測和評價并提出避免或減輕影響的措施。通常，可再生能源企業基本不產生污染物排放，因而很容易忽略生態環境影響評價，特別是對生物多樣性的影響評價。例如，產業界對風能研究的重視程度遠大于對風能的鳥類影響及其減緩措施的評價［37］。因此，可再生能源開發利用生態環境影響評價的重心應當放在對珍稀瀕危野生動物及其棲息地保護方面的評價。開發利用標準可以有效地預防或降低可再生能源開發帶來的生態環境影響，如改變風力發電渦輪機的旋轉速度可以將蝙蝠的死亡率至少降低50%［37］。生物多樣性減緩機制是借鑒美國《瀕危物種法》中的補償性減緩政策（Compensatory Mitigation Policy，CMP）［11］而設計，具體指可再生能源項目如果不可避免地造成某一物種的損失，項目方可以在其他地區采取減緩措施保護該物種［38］，保護數量至少與受損數量一致，從而實現物種總量不降低的目的。

3.5 完善可再生能源開發利用鄰避效應的治理機制

可再生能源開發利用鄰避效應的治理需對癥下藥，具體從三個方面展開。

3.5.1 科學制定標準，規制可再生能源發電對周邊居民的不利影響

針對可再生能源發電產生的噪聲干擾、陰影閃爍、景觀價值損失等問題，制定相關標準。例如，在紐約的貝薩尼鎮，陰影閃爍必須限制在每年少于30小時和每天少于30分鐘［31］。再如，《瑞安市分布式光伏發電站項目管理辦法》第六條規定，“工商業及公建分布式光伏項目，在建筑物上建設分布式光伏發電項目不應降低相鄰建筑物的建筑日照”，“建筑為坡屋面結構時，光伏組件安裝最高高度與屋面距離不應超過30 cm；建筑為平屋面結構時，光伏板頂端距離屋頂平面的高度不得高于2.2 m，光伏板下方四周不得進行任何形式的圍合”。

3.5.2 完善可再生能源開發利用的公眾參與機制，尊重利益相關者

可再生能源開發利用項目在規劃、設計、建設、運營等全生命周期均應注重公眾參與，讓利益相關者充分知情并表達意見。例如，DRECP的制定過程就很好地運用了公眾參與機制。為了避免將來的沖突，環保組織、可再生能源企業、聯邦政府、加州政府、當地政府以及其他利益相關者共同努力形成了一個計劃，該計劃識別了既可以發展可再生能源又能保護沙漠的沖突較少的區域［26］。

3.5.3 建立可再生能源發展的惠益分享機制，以共贏破解鄰避難題

低收入社區可能因為大規模可再生能源開發而承擔不成比例的負面環境影響，這類社區被稱為“環境正義社區”［38］。例如，大面積土地用來發展可再生能源，因為土地利用方式的改變而導致原來產業結構、收入來源、生活環境有所變化。可再生能源企業可以通過提供就業、電力補貼等方式對環境正義社區進行補償。

4 結 語

可再生能源的大規模開發和高質量發展是實現“雙碳”目標的重要抓手。黨的二十大報告提出，要“立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動”。在建設人與自然和諧共生的現代化新征程中，可再生能源的發展要統籌考慮能源結構調整優化、應對氣候變化、能源安全以及經濟社會高質量發展等多元目標。限于篇幅，文章對可再生能源發展規劃實施困境的分析還不夠全面，特別是關于可再生能源發展的用海保障、運用能源互聯網提升可再生能源電力的接網和消納、通過可再生能源電力配額和綠色電力證書交易機制促進可再生能源的區域協同發展，以及可再生能源對化石能源的有序替代等問題，還有待進一步研究。