“雙碳”目標下的流域生態環境保護規劃：理念更新與措施調適

曹 煒

（中國人民大學法學院，北京 100872）

近年來，隨著生態文明體制改革的不斷深入，流域治理已經成為環境政策和管理領域的熱點問題。隨著《長江保護法》和《黃河保護法》的出臺，對流域治理中存在的重大理論和實踐問題展開研究，已經成為學術界亟待完成的任務。2020年9月22日，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重宣布，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”［1］。黨的二十大報告在推動綠色發展部分也將“積極穩妥推進碳達峰碳中和”作為一項重要內容。“雙碳”目標的提出，是黨中央自“以經濟建設為中心”以來的又一次重大戰略決策。如何在流域治理中貫徹落實“雙碳”目標，已經成為流域治理中面臨的新的重大挑戰。對于流域治理與碳排放之間的關系，國外已經有了較多的研究成果，與此相對，國內理論界對這一問題尚缺乏深入關注。有鑒于此，文章以流域生態環境保護規劃為切入點，集中探討如何對流域生態環境保護規劃的編制實施理念以及相應的對策措施進行相應的更新與調適，以貫徹落實“雙碳”目標，為“雙碳”目標背景下如何加強中國流域治理提供相應的理論支撐。

1 “雙碳”目標下中國流域治理的目標演進

雖然中國很早就開始實施應對氣候變化的相關行動和措施，但是對于流域治理與碳排放之間關系的認識經歷了一個逐漸深入的過程。在“雙碳”目標提出之前，中國流域治理的主要目標是貫徹落實“適應氣候變化戰略”，這一戰略主要關注碳排放導致的氣候變化對流域生態服務和經濟社會功能的影響，側重于維持流域的自然生態屬性。而在“雙碳”目標出臺之后，中國流域治理的目標從單一的適應氣候變化戰略轉向了更加綜合的“綠色低碳發展戰略”。綠色低碳發展戰略的提出，要求中國必須將“雙碳”目標融入流域治理的主要任務之中。

1.1 “雙碳”目標提出前中國流域治理的目標

在生態學意義上，流域是地表水循環和功能發生的生態系統［2］。流域具有多種復雜的生態服務功能，包括排水、儲存、過濾、生物支持、沉積物、蒸散和能量循環等。氣候變化對于流域生態系統生態服務功能的發揮會造成嚴重影響。早在20世紀90年代初就有研究指出，氣候變化可能會對單個流域產生非常嚴重的影響［3］。政府間氣候變化委員會第五次評估報告中明確指出，“與中高排放情景相關的氣候變化幅度和速率增加了海洋、陸地和淡水生態系統（包括濕地）的組成、結構和功能在區域范圍內發生突然和不可逆轉變化的風險（中等可信度）”［4］。目前，域外已經有較多的研究聚焦于氣候變化對具體流域的影響。例如，美國科羅拉多流域信托基金的一份分析報告指出，氣候變化會對科羅拉多流域生態系統造成以下影響：更加頻繁和嚴重的山火；更加頻繁和嚴重的干旱；物種和生態系統的改變；洪水時間和規模的變化；冰川徑流的變化；水溫的升高從而影響溫度敏感物種的生存；河流流態的變化；更多的滑坡和雪崩頻率等［5］。而針對哥倫比亞河流域的研究則指出，氣候變化會對該流域造成以下影響：流域來水模式的變化；發電以及防洪等需求和魚類資源養護、灌溉以及飲用水等需求之間的沖突［6］。另一份針對五大湖區流域的研究報告也指出，氣候變化對五大湖區產生的影響包括：五大湖區的水位下降、波動增加、水溫升高；湖區的水質下降；湖區生物資源減少、濕地消失、生物入侵加重；湖區一半的歷史濕地和60%的歷史林地消失［7］。對于發展中國家來說，由于氣候脆弱性較高、經濟發展水平較低，氣候變化還會造成嚴重的經濟社會后果。例如，印度和巴基斯坦都缺少足夠的水資源，在印度河流域水量分配問題上存在嚴重的沖突，而氣候變化導致的水量短缺將進一步加劇這種沖突［8］。概括而言，氣候變化對于流域的影響可以總結為以下幾種效應：一是降水效應，即氣候變化將會對水資源的供給和流動造成壓力；二是環境和景觀結構效應，即氣候變化將會對生態系統、景觀和生境的組成、結構和功能產生壓力；三是行為反應效應，即氣候變化將會對人類行為、活動和用水產生壓力；四是機構反應效應，即氣候變化將會對社會機構的能力、形式和運作產生壓力［9］。對中國而言，氣候變化對于流域的影響同樣會導致經濟、社會和環境上的嚴重不利后果。例如，2022年夏季的持續高溫導致中國主要流域出現嚴重的干旱狀況。截至2022年8月22日，長江流域10省市耕地受旱面積4 848萬畝（即323.2萬 hm2），有340萬人、58萬頭大牲畜因旱供水受到影響，此外，四川各江河流域來水較往年同期偏枯五成以上，水電發電能力銳減，電力供需嚴重失衡［10］。在這種情況下，在流域治理過程中加強對氣候變化的應對，已經成為十分緊迫的現實議題。

正是基于上述科學研究認識和實踐的緊迫性，中國2015年向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交的第一次國家自主貢獻文件中將“適應氣候變化戰略”作為中國在氣候變化背景下流域治理的主要目標。該文件中提出，要“依據區域突出脆弱性、敏感性問題與主要生態功能定位，探索西北農牧交錯帶、西南石漠化地區、長江流域、黃河流域、其他重點河湖流域等生態脆弱地區氣候適應與生態修復工作部署……增強生態脆弱地區生態系統穩定性，協同提高適應氣候變化能力”以及“將適應氣候變化戰略融入包括京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大區域發展戰略格局”［11］。從文件表述來看，在“雙碳”目標提出之前，流域治理的主要目標是提高流域對氣候變化的適應能力。在應對氣候變化過程中，適應是重要的應對策略。由于溫室氣體排放及由此帶來的氣候變化之間存在時間差，氣候變化可能已經發生，所以不管采取何種限制排放的行動，實施適應措施都是必要的［12］。但是在這一目標之下，流域治理主要關注流域的自然生態屬性，目的是通過治理來維持流域的自然生態功能和基本的經濟社會服務功能，而沒有考慮到流域減緩氣候變化的潛力，因此并沒有涉及到如何通過流域治理推動減少碳排放總量、降低碳排放強度的問題。

1.2 “雙碳”目標提出后中國流域治理的目標

盡管適應是流域治理中的重要議題，但同時需要注意的是，流域內的人類活動也會產生相應的碳排放并影響碳中和效果。“流域不僅是一個從源頭到河口的完整、獨立、自成系統的水文單元，其所在的自然區域又是人類經濟、文化等一切活動的重要社會場所”［13］。由于大城市群和能源工業基地往往依托于流域的水源供給，流域內的人類活動是碳排放的重要來源。例如，黃河流域特別是中上游地區煤炭、石油、天然氣等能源和有色金屬等礦產資源富集，是中國重要的能源供應基地、能源化工和基本原材料基地，能源、有色、冶金、化工等產業是黃河流域特別是中上游地區的經濟支柱［14］。電力、有色、化工、煤炭等高耗能產業都是碳排放的主要來源，這嚴重制約了黃河流域低碳經濟的發展［15］。除此之外，由于森林和土地是碳匯的主要載體，流域開發利用導致的森林和土地利用的變化，也會影響到碳中和目標的實現。例如，相關研究指出，印度尼西亞吉利翁河（Ciliwung River）流域1989—2012年的土地利用變化表明綠地面積減少了2 575.57 hm2，土地利用的變化使碳儲量減少了26 900 t，釋放了約98 723 t CO2e［16］。又如，相關研究表明，2000—2015年，長江經濟帶土地利用碳排放量呈現持續增長的趨勢，2000—2010年，碳排放量從325.35×108t增長到984.40×108t，到2015年，長江經濟帶土地利用碳排放量為1 209.13×108t［17］。

由此可以看出，流域不僅僅是一個復雜的自然生態系統，也是一個復雜的經濟社會單元。“流域的自然生態因素和社會經濟因素相互交織、互相影響，形成‘自然-經濟-社會復合生態系統’”［18］。正是因為流域的這一特征，在“雙碳”目標提出之后，中國對流域治理的目標也進行了相應的調整。中共中央、國務院2021年10月發布的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確提出，“在京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略實施中，強化綠色低碳發展導向和任務要求。”與之前的表述不同，新的文件中要求在長江和黃河流域發展和保護中“強化綠色低碳發展導向和任務要求”，這對于流域治理提出了新的要求。

與適應氣候變化戰略不同，綠色低碳發展的內涵更加豐富。“綠色低碳發展是指以采取清潔生產、循環利用、優化消費等手段，重點對能源開發利用等領域進行減排從而達到促進社會生產可持續發展為目標的一種理念”［19］。與單一的適應戰略不同，綠色低碳發展更加側重于發展的要求，以可持續發展作為邏輯指引。綠色低碳發展對于經濟可持續發展的展開，包含了兩個指向：一是觀念上堅持整體主義，系統思索經濟構成的諸多要素，且將經濟與社會、環境等一并考量；二是適用對象上強調多元主義，不再局限于單一、具體的環境要素，而是瞄向多元的環境要素和抽象的經濟系統［20］。由此可以看出，在流域治理過程中強化綠色低碳發展導向和任務要求，必須將流域作為一個完整的經濟社會環境系統來對待，實現流域的整體保護和發展。具體來說，這應當包含兩個主要目標任務。一是將流域治理與生態文明建設相結合，實現流域的綠色發展。這就要求在流域治理中充分開展資源節約、污染控制和生態保育工作，并且實現三者的有機統一。生態文明建設的要求包括資源節約、污染控制和生態保育，只有這三者能夠協調，整個社會才能夠實現可持續發展，人與自然才能夠和諧共生［21］。二是將流域治理與低碳發展相結合，實現流域的低碳發展。這就要求在流域治理中不僅僅要加強流域生態環境保護，還必須對流域內各項人類活動特別是能源開發利用和工業生產活動進行系統性調整，在實現流域可持續發展過程中不斷降低流域范圍內的碳排放總量和碳排放強度，改變發展方式和發展路徑。通過落實綠色低碳發展所包含的上述兩項任務，一方面能夠通過流域生態環境保護和生態保育實現流域自然資本的增進，提升流域碳匯容量，另一方面則能夠通過流域內能源利用方式和產業結構轉型，降低碳排放總量和強度。由此可以看出，在新的綠色低碳發展導向之下，必須將貫徹落實“雙碳”目標作為流域治理的重要內容，實現流域資源節約、生態環境保護與低碳發展的統一。

2 “雙碳”目標下流域生態環境保護規劃的編制實施理念更新

在流域治理過程中，流域規劃是流域治理目標和行動方案的載體。因此，要在流域治理過程中貫徹落實“雙碳”目標，首先必須將其融入流域規劃的編制和實施過程之中。流域規劃是一個復雜的體系，包含了多種不同類型的規劃。例如，長江流域規劃體系包含了發展規劃體系、國土空間規劃體系以及生態環境保護規劃體系［22］。在上述各種類型的規劃之中，流域生態環境保護規劃體系是專門針對流域生態環境治理的規劃，在流域綠色低碳發展之中具有重要作用和意義。流域生態環境保護規劃體系通常包含綜合性流域生態環境保護規劃和專項規劃，例如生態環境保護與修復規劃、水資源規劃、河湖岸線保護規劃、河道采砂規劃、養殖水域灘涂規劃等。流域生態環境保護規劃既涉及到流域生態環境保護和修復等問題，也涉及到水資源高效利用、流域空間布局優化等問題。因此，要在流域治理過程中貫徹落實“雙碳”目標，應當對整個流域生態環境保護規劃體系的理念和措施進行更新和調適，將“雙碳”目標融入規劃編制實施過程和內容之中，進而引導流域各級政府和相關主體的行動。

具體而言，要在流域治理過程中貫徹落實“雙碳”目標，首先要對流域生態環境保護規劃制定與實施的基本理念進行相應地調整和更新。傳統的規劃編制實施過程建立在所謂的“預測模式”基礎之上，即重視行政決策的確定性，旨在對未來作出全面的理性規劃和指令性的規范，追求“畢其功于一役”，期待單次決策即可徹底解決問題［23］。規劃是公權力機關對未來一段時間內資源和行動的系統安排，必須建立在現有信息和對未來情形進行合理預測的基礎上，因此，這種理念具有一定的合理性，反映了規劃的本質特征。此外，這種理念要求規劃必須明確、確定、清晰、可執行，為執行主體提供明確的行動指引，這也符合后續規劃貫徹落實的需要。但是在流域管理過程中，采用預測模式指導流域生態環境保護規劃編制實施過程并不能完全滿足貫徹落實“雙碳”目標的需要：

首先，流域生態系統具有動態性和復雜性特征，規劃的制定者難以對流域生態系統的未來變化作出預測并對流域范圍內涉及到“雙碳”目標實現的資源和行動作出預先安排。從生態學理論上看，通過分層嵌套尺度對水生生態系統進行分類越來越受到等級綴塊動態范式理論的挑戰，這一理論把非平衡和隨機過程作為生態學系統穩定性的組成部分，更強調生態系統的不連續性、不平衡性以及復雜性特征，更加強調系統的動態性特點［24］。由于每年來水量和徑流特征在不斷變化，流域生態系統具有典型的等級綴塊動態特征，具有不連續性、不平衡性和復雜性特征，氣候變化則會進一步加劇這種復雜性。氣候變化將對整個流域造成擾動，影響水資源分配、水生態系統適應、水污染防治等治理活動。例如，有學者針對氣候變化對水資源分配的影響問題指出，“對全球變暖對水資源影響的預測包括以下方面的潛在廣泛變化：降水、蒸發和徑流……雖然很難準確預測這些變化在任何特定地區將如何表現，但可以肯定地說，全球變暖將增加水供應的不確定性，從而增加干旱地區水管理的挑戰”［25］。還有學者針對水生態系統適應氣候變化的問題指出，“傳統的環境、規劃和自然資源管理模式要么無法應對氣候變化的復雜性和不確定性，要么成為有效適應的實際障礙。對環境過程采取靜態觀點的監管方法在很大的不確定性條件下一直在掙扎。即使這些監管方法在過去是適當的，其表現也將越來越差，因為越來越難以準確預測氣候變化下的環境影響以及不同適應方案的相對成本和收益”［26］。針對氣候變化對水質控制的影響問題，也有學者指出，“今天的法規可能不適合明天的問題。特別是水質標準和TMDLs（富營養物質的總最大日負荷）基于固定時間點的平均條件和污染物來源。因此，它們對雨水徑流和徑流的峰谷并不特別靈活，隨著氣候模式的變化，這些峰谷可能變得更加極端”［27］。

其次，“雙碳”目標不僅僅涉及到生態環境保護問題，還涉及到流域范圍內的經濟社會可持續發展問題。而相關研究表明，“雙碳”目標的實現具有區域差異化特征。“中國地域遼闊，各地區在自然資源稟賦、區劃功能、經濟發展水平、產業結構、能源結構、技術水平等方面存在較大的差異性，因而各地區應當根據本地特點因地制宜、科學合理地制定碳達峰、碳中和措施”［28］。在流域范圍內，這種地區發展的差異性更為明顯。相關研究指出，“流域經濟社會發展依賴于流域內以水資源為主要載體的流域生態環境和自然資源的存在和支撐，而以水為中心的流域上中下游、左右岸、干流支流、不同支流所在地區之間在資源稟賦、開發效益之間往往存在很大的差異，這就很容易導致流域內各類主體（特別是經濟主體和追求GDP增加的地方政府）追求自身利益最大化而忽視流域生態環境整體利益，造成流域生態環境惡化、自然資源可持續性下降、產業結構不合理、發展差距進一步擴大等問題”［29］。因此，在流域生態環境保護規劃中貫徹落實“雙碳”目標，還需要綜合考慮流域范圍內不同地區、不同群體的利益訴求，這對于流域生態環境保護規劃的編制與實施構成了較大的挑戰。

為了克服上述困難，流域生態環境保護規劃的編制實施理念應當進行相應改進，從“預測模式”轉向“適應性管理”（Adaptive Management），即通過盡可能多主體的參與，根據行動效果和新獲取的信息等對規劃進行動態地調適，從而使得規劃編制和實施不再成為單一主體自上而下的一次性決策過程，而是能夠和不斷變化的情況相適應，使得規劃更加有利于實現“雙碳”目標。“‘適應性管理’一詞出現于20世紀70年代，用于描述一種處理環境評估和管理的新方法，其反映了生態學的范式轉變，即包含了對自然系統的動態和非靜態觀點”［30］。 適應性管理預設的前提是，在不確定的條件下，例如在自然資源管理過程中，根據一次性的預測判斷而采取行動很可能不會取得理想效果［31］。適應性管理是具有進化性和跨學科特征的一種管理方法，其認識到自然系統固有的不確定性，因此要求在決策的早期階段充分整合生態、社會和經濟因素。以適應性管理理論為基礎的規劃編制和實施過程應當具有以下特征：對模糊性和不確定性的高容忍度；使用多個情境、多個假設、數據模擬、可測試和可修改閾值以及類似的科學方法來減少或解釋不確定性；持續研究、監控和通過反饋循環來影響計劃；對計劃的持續調整；整體和靈活的設計，包括將可選擇方案嵌入到計劃之中；進行綜合的學科間或跨學科規劃；對相互依存的條件進行管理或協調；在制定計劃和管理行動時，考慮社會、政治、經濟、文化、體制和組織的復雜性，以及科學、自然和技術的復雜性；在組織和多組織網絡層面上進行公眾參與；對規劃本身和管理活動進行規劃［32］。國內外針對如何在流域治理中運用適應性管理理論已經有很多研究成果。例如，早在20世紀80年代，就有學者對適應性管理理論在哥倫比亞河流域魚類和野生動物恢復項目的應用進行了研究，指出在該項目中運用適應性管理需要通過反復試驗找到有效的方法。在這一過程中，需要采取以下措施：一是需要對新獲取的信息進行分析，這需要建立一個系統的分析模型以及相應的數據庫，其中心目的是促進形成對措施后果的總體看法，而不是作出準確的預測；二是要進行監測和評估，從而對項目的生物學結果進行判斷；三是重新定義成功，從失敗中汲取經驗能夠提高長期成功的可能性；四是科學合作，即監管機構需要在科學界、公用事業界和資源管理界之間建立合作關系［33］。國內也有一些關于適應性流域管理的研究成果。例如，有研究指出，基于適應性管理的水污染控制依賴于以下幾方面的管理改善，即搭建適應性管理平臺、加強科學研究在方案構建中的作用以及加強公眾和基層單位的參與［34］。

適應性管理理念反映了系統與動態的思想，與中國目前貫徹落實“雙碳”目標的總體思路和原則具有內在的一致性。《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確提出，碳達峰碳中和工作的原則包括全國統籌原則和防范風險原則。全國統籌原則要求“全國一盤棋，強化頂層設計，發揮制度優勢，實行黨政同責，壓實各方責任。根據各地實際分類施策，鼓勵主動作為、率先達峰”。防范風險原則要求“處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險，防止過度反應，確保安全降碳”。這兩條原則正是體現了適應性管理中所包含的整體性理念和動態性理念。因此，要在流域生態環境保護規劃中貫徹“雙碳”目標，規劃的編制和實施機關應當采用適應性管理方法，提升規劃的科學性、根據行動效果和進一步獲取的信息不斷調適規劃并且盡可能吸收多方參與，使得規劃編制實施和“雙碳”目標之間相互耦合。具體來說，結合氣候變化的特征，根據適應性管理理念的要求，流域生態環境保護規劃的編制和實施過程應當從以下幾方面進行調適和創新。

第一，在規劃編制和實施過程中，盡可能確定多技術方案并提供額外的資源保障。在規劃的編制過程中，應當允許實施機關根據具體情況采用多種技術方案和方法，從而確保一定的技術方案冗余。由于存在氣候變化導致的不確定性，保證一定的冗余可以確保在出現新情況時能夠及時應對。與此相對應，在規劃的保障措施中應當給予規劃實施額外的資源保障。與剛性規劃不同，適應性規劃需要額外的資源保障以支撐可能采用的不同技術方案，這是使得多種技術方案可以具體落實的關鍵。

第二，對規劃實施進行不斷監測和調整。在規劃實施過程中要設定相應的修正程序。和一般的規劃不同，適應性規劃的編制和實施應當是一個連續的過程，在突發事件出現后，應當修正目前的規劃從而使規劃的目標和措施與實際條件相適應。氣候變化導致極端天氣事件頻發，這對規劃的實施構成了較大的挑戰。例如，長江流域2022年7月至8月發生的大范圍、長時間的高溫干旱天氣導致長江流域流量和水位大大減少，流域的環境容量和生態用水量出現了較大變化，仍然按照該流域生態環境保護規劃確定的生態環境修復方案、污染防治方案等采取相應的措施可能已經不符合實際情況的需要。在這種情況之下，應當根據相應的情況變化對規劃方案及其實施進行臨時性或者永久性調整。

第三，建立多中心行動網絡。與整體生態系統方法相反，由于流域生態系統運行存在不確定性，且氣候變化進一步加劇了這種不確定性，在整體層面上去進行規劃和行動實際上存在很大的困難。此外，由于“雙碳”目標涉及領域的廣泛性和利益的復雜性，也有必要考慮不同地方的具體情況和利益訴求。基于這兩方面的考慮，在規劃編制和實施過程中，應當給予地方層面一定的自主權，從而避免信息反饋和規劃決策之間的遲延，并充分調動地方的積極性。因此，規劃應當對流域范圍內各個區域的具體特征進行描述，并且確定相應的、更加細化的目標，給予流域內地方政府更多的自主權，由不同層級的地方政府在區域范圍內采取更加有針對性的行動，并且允許地方政府之間通過協商等方式進行行政合作，實現系統治理和聯合治理，從而實現流域內各組成部分之間的自組織效應。在這一過程中，也可以在一定程度上吸納非政府組織、技術專家以及公眾的參與。

為了確保上述調適措施得到落實，在規劃的制定和實施過程中，應當充分發揮相關法律制度的保障作用。首先，依據適應性管理理念的要求，在規劃制定過程中，應當加強各類主體的參與，使規劃獲得充分的技術和信息支撐，提升規劃的科學性和民主性，這就要求充分發揮現有的環境保護公眾參與制度的保障作用。《環境保護法》第14條規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”這一規定也可以延伸適用于流域生態環境保護規劃的制定過程，要求相關主體充分考慮相應政策措施的碳減排碳中和效果，并發揮專家、公眾等其他主體的支撐作用。其次，依據“從做中學”的適應性管理理念，在規劃制定和實施過程中，也應當充分發揮規劃環境影響評價和跟蹤評價制度的保障作用。由于氣候變化影響的不確定性，對于規劃確立的相關目標和政策措施，應當在現有的規劃環境影響評價內容的基礎上，增加對碳排放碳中和影響的評價，并且在規劃實施之后，加強對規劃的跟蹤評價。《環境影響評價法》第15條規定：“對環境有重大影響的規劃實施后，編制機關應當及時組織環境影響的跟蹤評價，并將評價結果報告審批機關；發現有明顯不良環境影響的，應當及時提出改進措施。”在流域生態環境保護規劃中加強落實規劃環境影響評價和跟蹤評價制度，也有利于根據規劃實施效果及時調整規劃目標和政策措施，貫徹落實“雙碳”目標。最后，需要進一步發揮目標責任制和考核評價制度在流域生態環境保護規劃實施中的作用。目標責任制和考核評價制度是中國生態環境保護中的基礎性制度，旨在確保生態環境保護政策目標的落實。《環境保護法》第26條規定：“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。”在流域生態環境保護規劃實施過程中，流域范圍內省級人民政府是最為重要的責任主體，為了確保流域管理過程中能夠貫徹落實“雙碳”目標，需要將相應的指標納入到規劃目標責任范圍內，并進行相應的考核評價，以確保相應的政策措施落到實處。

對流域生態環境保護規劃編制實施理念進行更新，能夠從以下幾方面實質性改善流域生態環境保護規劃與“雙碳”目標之間的耦合度。

一是提升流域生態環境保護規劃的科學性，使得生態環境規劃能夠更加有利于實現“雙碳”目標。多技術方案和資源支持能夠使得規劃制定機關更加全面地對比流域管理過程中不同技術方案的碳減排和碳中和效果，并從中選擇最有利于實現“雙碳”目標的對策措施。以河道護岸建設為例，研究表明，不同類型河道護岸的碳排放存在較大差異。建筑結構邊坡的碳排放量明顯大于生態邊坡。邊坡保護中使用的砂、石、混凝土、鋼和PVC的數量是碳排放量大的主要原因，而與結構護岸相比，生態護岸保護能夠減少93.1%的碳排放［35］。因此，在規劃中明確要求盡可能采取生態邊坡技術方案，更加有利于貫徹落實“雙碳”目標。

二是改進流域生態環境保護規劃實施過程，提升規劃對氣候變化的適應性。適應性規劃通過授權管理者和決策者根據客觀情況變化或新信息而改變管理和決策，實現決策與實施之間的相互連接，從而使得流域生態環境保護規劃能夠及時得到相應調整，更好地適應“雙碳”目標的需要。由于碳減排和碳達峰的技術不斷更新且政策要求不斷變化，規劃必須進行相應調整，其實施才能符合實際情況的需要。將適應性管理理念引入流域生態環境保護規劃編制和實施過程，有利于延長規劃的生命周期，改善規劃貫徹和落實“雙碳”目標的效果。

三是提升各方參與的主動性和積極性，為“雙碳”目標的貫徹落實提供充分的信息和資源支持。與環境污染和生態破壞不同，“雙碳”目標的貫徹落實涉及流域管理的各個方面，需要各方的充分合力。在規劃編制和實施過程中加強地方之間的相互合作、吸收非政府組織、專家和公眾參與，有利于加強信息交流共享和充分調動資源，避免出現走彎路和內耗的情況。

3 “雙碳”目標下流域生態環境保護規劃措施調適

除了要在規劃編制實施理念上進行更新之外，對于流域生態環境保護規劃中確立的各項具體對策措施也應當進行相應調適，以實現生態環境保護措施與“雙碳”目標之間的耦合。在“十四五”期間已經出臺的中央和地方綜合性流域生態保護環境規劃中，2022年6月出臺的《黃河流域生態環境保護規劃》相對詳細地提出了如何落實“雙碳”目標的具體措施，而較早出臺的《長江經濟帶生態環境保護規劃》以及其他專項規劃、地方重點流域生態環境保護規劃僅對低碳發展有所提及，缺乏具體明確的對策措施。要將綠色低碳發展的導向和任務要求擴展到所有流域治理過程之中，必須對流域生態環境保護規劃中的相關對策措施進行調適，將“雙碳”目標融入流域治理過程之中。總體來看，流域生態環境保護規劃貫徹落實“雙碳”目標的主要措施應當包括推進流域能源開發利用低碳化、流域高耗能產業減污降碳協同增效以及加強流域生態環境修復。

3.1 推進流域能源開發利用低碳化

能源開發利用活動是碳排放的重要來源，而中國主要流域特別是黃河流域是重要的能源基地。“整體而言，黃河流域蘊含的能源資源類型非常多樣化，既包括煤炭、石油、天然氣等傳統化石能源，也有以水利資源為主體的發展較為穩定的可再生能源，還有以風能、太陽能為主要代表的新能源”［36］。因此，在流域治理中，如何對能源開發利用活動進行有效規制以貫徹落實“雙碳”目標，是流域生態環境保護規劃無法回避的問題。現有的流域生態環境保護規劃在能源開發利用規劃措施方面主要考慮碳排放強度問題。在適應性管理理念下，需要進一步考慮不同能源開發利用措施對氣候變化的適應性差異。首先，煤炭等化石能源開發利用是碳排放的主要來源，依據國家總體的碳減排政策，各流域都應當大力推進化石能源清潔高效利用、有序減量替代以及煤電項目節能減碳改造。黨的二十大報告也強調，要“深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用”。但需要注意的是，傳統化石能源與經濟關聯度較大，涉及國家能源和經濟安全，此外，與水能不同，傳統化石能源的開發利用基本上不會受到極端氣候的影響。因此，根據防范風險的原則，化石能源低碳發展規劃不能過于激進，需要給予相關主體更高的自主性，并允許根據能源供應情況和經濟波動對具體方案、路線圖和年度計劃進行相應的適應性調整。其次，相對于煤炭等化石能源開發利用而言，水電開發利用的碳排放強度較低，但水電項目的氣候適應性程度較差。水電項目一旦建成，其影響就會延續幾十年，難以進行相應的適應性管理。一項針對美國水電開發項目適應性的研究指出，“聯邦能源監管委員會對項目重新發放許可證的期限為30～50年，這意味著，一旦頒發或更新許可證，任何不充分的環境保護和緩解措施都可能會被鎖定多年，這限制了從經驗中學習的能力，也限制了根據措施的實施效果而改善現狀的能力。此外，氣候變化實際上導致了當前關于這些自然系統運行的許多關鍵假設在整個許可證有效期內不再成立”［37］。因此，雖然流域范圍內往往有較為豐富的水電資源，且水電資源開發利用有助于碳減排目標的實現，但是對于水電資源開發利用特別是大型水電項目的規劃，需要在更長的時間尺度內加以評估，并提供相應的備選技術方案。再次，風光等可再生能源項目基本上不產生碳排放，具有較強的傳統能源替代效應，最有助于碳減排目標的實現。在流域生態環境保護規劃中，應當重點鼓勵加強風光能源開發利用。

加強風光能源開發利用的重要前提是解決風光能源消納問題，這要求充分發揮可再生能源消納制度的保障作用。相關研究表明，在可再生能源裝機、發電、消納三個過程中，對碳減排作用最明顯的是可再生能源消納比率，其次是可再生能源發電占比，最后是可再生能源裝機容量［38］。由此可見，在風光能源開發利用過程中，消納是其發展的瓶頸。中國風光資源主要分布在中西部地區，而經濟發達地區主要位于東部，這導致流域可再生能源開發利用呈現出上游主要是開發利用地區而下游主要是消納地區的特征，這就要求下游省份承擔較多的消納責任。《可再生能源法》制定之初選擇采用固定電價制度作為中國可再生能源開發利用的基礎性制度，但是隨著可再生能源裝機量的迅速增加，該制度因補貼額度過大，已經不能滿足可再生能源發展的需要。2018年3月，國家能源局就《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》向相關部門單位征求意見，雖然該辦法尚未出臺，但是可以預見，未來中國可再生能源消納制度將從固定電價制度轉向配額制度。與固定電價制度不同，配額制度涉及到不同省份可再生能源消納義務的分配問題。為了促進流域范圍內風光能源發展，未來需要在相應的管理辦法中嘗試推動建立流域內可再生能源協調消納制度，解決流域上游可再生能源開發利用的消納問題，這也有利于推動流域的整體高質量發展。

在規劃實施過程中還需要注意，風光能源項目需要占用較多土地，應當加強流域生態環境保護規劃與國土空間規劃的協調銜接，保障風光能源開發利用項目土地供應，推動流域范圍內風光能源開發利用。此外，目前風光資源豐富的地區主要是西部地區，位于中國主要流域上游。風光能源項目導致的土地用途變化可能會對流域生態系統造成一定壓力，降低流域土地碳中和效果。因此，在流域生態環境保護規劃之中，也需要加強對風光能源項目碳中和效果的監測和評估。

3.2 推進流域高耗能產業減污降碳協同增效

化石能源燃燒不但是CO2等溫室氣體的主要來源，燃燒產生的顆粒物、SO2、NOx等也是大氣污染物的主要來源，CO2等溫室氣體排放與大氣污染物排放具有同根、同源、同過程的特點［39］。因此，在流域生態環境治理過程中，對高耗能產業需要進行系統性控制和管理是流域生態環境保護規劃必須解決的重點問題。很多政策措施都有助于推進高耗能產業減污降碳協同增效，包括：嚴格控制新上項目，遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發展；推進企業“煤改氣”“煤改電”，改變企業用能結構和電氣化水平；加強企業技術研發，改善企業生產工藝流程、推進清潔生產等。不過需要注意的是，不同政策措施的減污降碳協同效應和效果并不一致，為了更好地實現“雙碳”目標，依據適應性管理理念，需要對不同技術方案和政策措施的減污降碳水平進行比較，優先推行具有更高協同效應和更好效果的政策措施和技術方案。例如，最新研究表明，長期而言以碳市場為主的降碳政策的減污協同效應顯著優于減污政策的降碳協同效應［40］。基于此，在流域生態環境保護規劃中除了要明確相應的減污政策之外，還需要引入碳市場等降碳政策措施，如此更加有利于流域生態環境保護措施與“雙碳”目標的相互耦合。

在推進流域范圍內高耗能產業減污降碳協同增效的過程中，應當充分發揮碳排放影響評價制度、清潔生產制度以及碳排放交易制度的保障作用。首先，高耗能產業減污降碳協同增效的首要措施是嚴格控制新上項目，遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發展。要區分可以上的項目和應當嚴格控制的項目，實現流域范圍內產業的有序發展，應當建立相應的碳排放影響評價制度。目前，中國已經建立了較為成熟的環境影響評價制度，但是在環境影響評價過程中，還沒有針對碳排放的系統性評價程序和方法。2021年7月，生態環境部向部分省市下發了《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》。該通知要求：“2022年6月底前，基本摸清重點行業碳排放水平和減排潛力，探索形成建設項目污染物和碳排放協同管控評價技術方法，打通污染源與碳排放管理統籌融合路徑，從源頭實現減污降碳協同作用。”由此可以看出，碳排放影響評價制度是減污降碳保障性制度中的前端制度設計，符合《環境保護法》中“預防為主”原則的要求，可以避免高耗能產業項目建成之后的碳排放鎖定效應。在高耗能產業有序發展方面，應當充分發揮該制度的保障作用。其次，針對已經建成投產的高耗能產業項目，應當充分發揮清潔生產制度的保障作用。清潔生產制度要求企業改進生產工藝流程、管理方法、技術方案等，從而實現企業生產過程的優化，減少污染物和溫室氣體的產生。《清潔生產促進法》雖然沒有直接對碳排放控制進行規定，但是規定了高耗能企業的強制性清潔生產審核，這也有利于碳減排目標的實現。因此，在流域管理過程中，針對已經建成投產的高耗能產業項目，需要充分貫徹落實清潔生產制度，推進減污降碳協同增效。最后，為了降低企業減排總成本和平均成本，提升減排效率，應當充分發揮碳排放交易制度的保障作用。不同企業的減排成本存在較大差異，允許企業間進行碳排放交易有利于降低減排總成本和平均成本，更好地貫徹落實“雙碳”目標。2021年7月16日，全國碳排放權交易市場正式上線交易，發電行業成為首個納入全國碳市場的行業。絕大多數發電企業都處于中國重點流域范圍之內，因此，碳排放權交易市場的建立有助于流域范圍內的整體減排。黨的二十大報告進一步指出要“完善碳排放統計核算制度，健全碳排放權市場交易制度”。未來應當將更多高耗能行業納入到碳排放權交易范圍，充分發揮碳排放權交易制度對流域碳減排的保障作用。

3.3 加強流域生態環境修復

流域生態系統中包含有大量的森林和濕地，這些自然要素具有較強的碳中和能力。例如，相關研究表明，2020年長江經濟帶林地碳匯量為81.81 Tg C/a（300.26 Tg CO2/a），散木林和四旁樹等其他生物質碳儲量為6.60 Tg C/a（24.21 Tg CO2/a）［41］。流域森林和濕地系統越發達，流域碳中和能力就越強。因此，在流域生態環境保護規劃中，需要重點加強流域生態環境修復和土地利用改善，增加森林和濕地面積，增加碳匯儲量。具體而言，相應的措施包括：在水源涵養區開展水源涵養林、水土保持林建設工程和土地整治工程，進行重點水源涵養區的封育保護，提升林地面積和質量，增加林業碳匯；加強中下游和入海口濕地自然生態保護和修復工作，增加濕地碳匯儲量。除了上述措施之外，由于森林和濕地需要較大的生態流量，流域生態環境保護規劃在水資源規劃方面還需要加強生態流量保障，提升水資源配置的適應性，在出現極端天氣時，需要優先保障生態用水需要。

為了確保流域范圍內生態環境修復順利進行，應當充分發揮生態補償制度的保障作用。中國主要河流大都自西向東流動，上游主要位于中西部地區。由于經濟發展較為落后，中西部地區省市普遍面臨較為嚴峻的發展任務。但是為了涵養水源、防治水土流失、提升碳匯儲量，上游地區往往同時面臨較重的生態修復任務，受到嚴格的空間開發利用管制。在這種情況下，為了促進流域的公平均衡發展，調動上游地區提供生態服務的積極性，應當充分發揮生態補償制度的保障性作用。《環境保護法》第31條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。”這一規定同樣適用于流域上下游之間的補償。目前，基于財政轉移支付的生態補償實踐開展情況良好，但是基于協商和市場規則進行的生態補償實踐還不充分。為了增加碳匯、加強流域土地利用的碳中和效果，在規劃實施過程中應當充分發揮這一制度的保障作用，探索通過多種形式和方式就碳匯服務進行補償，以推動流域的高質量協同發展。

4 結 語

與一般的政策目標不同，“雙碳”目標實際上是對國家在經濟社會發展上的整體性戰略要求。國家在各個領域的計劃和行動都應當進行相應調整，以形成碳減排和碳中和的總和效果。中國已經明確提出將綠色低碳發展戰略作為流域治理的導向和任務要求，這意味著在流域治理過程中，必須將如何實現“雙碳”目標納入到流域治理的整體行動計劃和安排之中。因此，在流域治理過程中，需要對流域生態環境保護規劃的編制實施理念和對策措施進行相應更新和調適，以適應貫徹落實“雙碳”目標的要求。從長遠來看，為了確保流域治理貫徹落實“雙碳”目標的穩定性和連續性，中國未來應當在立法層面進行相應跟進，對《黃河保護法》和《長江保護法》等流域立法適時進行修改完善。在地方層面上，也應當制定相應的亞流域立法并設計相關法律規范，使得流域治理能夠在更小尺度上與“雙碳”目標相互耦合。