中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃及其保障

劉衛先，李 誠

（1.中國海洋大學法學院，山東 青島 266100； 2.中國海洋大學海洋發展研究院，山東 青島 266100）

在中國實現“雙碳”目標與建設美麗中國的背景下，溫室氣體與大氣污染物的協同控制需要從消極協同走向積極協同，而規劃協同是對二者進行積極協同控制的必要前提和有效保障。目前，中國環境科學領域的學者對溫室氣體與大氣污染物的協同控制研究主要集中在相關技術措施的協同效應評估方面，對規劃鮮有涉及［1-2］；而規劃領域的學者對協同規劃的研究主要集中在空間規劃的協同方面，對溫室氣體與大氣污染物控制的協同規劃缺乏研究［3-4］。基于此，筆者擬對中國溫室氣體與大氣污染物控制的協同規劃及其保障進行集中研究，以期更好地為中國溫室氣體與大氣污染物的協同控制實踐服務。

1 溫室氣體控制與大氣污染物控制及其協同規劃趨勢

從國內外相關規范性文件以及相應的規制實踐來看，需要控制的溫室氣體與需要控制的大氣污染物各有所指，且控制二者的直接目的和動因也有所不同。一般而言，需要控制的溫室氣體主要包括《京都議定書》規定的二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等，而需要控制的大氣污染物主要包括二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、微顆粒物（PM2.5和PM10）、揮發性有機物質（VOCs）等。人為排放大量的二氧化碳等溫室氣體在平流層的聚集導致地球表面氣溫的升高，擾亂地球的氣候系統，進而威脅整個人類的發展、繁榮乃至生存。人類控制溫室氣體的直接目的就是為了阻止地球表面氣溫的進一步升高，即《巴黎協定》確定的將“全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低于2 °C之內，并努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5 °C之內”，其間接目的和長遠目的就是盡量減少地球表面氣溫升高給人類帶來的不利影響。與溫室氣體不同，大氣污染物質直接影響人們呼吸的空氣的質量，進而影響人體健康，因此，世界各國控制大氣污染物的直接目的就是為了確保大氣環境質量，實現空氣清潔，間接目的是人體健康、生態健康等。并且，溫室氣體的影響具有全球普遍性和均質性，而大氣污染物對空氣環境質量的影響具有典型的區域性。所以，一般而言，各國對大氣污染物的控制要比對溫室氣體的控制更有動力，而且，早期的溫室氣體控制與大氣污染物控制是彼此孤立的，前者主要通過能源政策實現，后者主要通過末端治理措施實現［1］。

發達國家經過幾百年的工業化發展，現已處于后工業化階段，大氣污染問題早在20世紀七八十年代就已經得到了控制，并且大多數發達國家都在20世紀80年代到2007年左右實現了碳達峰，碳減排的壓力相對較小。而廣大發展中國家正處于工業化進程中，大氣污染物與溫室氣體的排放都處于快速增長時期，在國內都面臨著大氣污染防治的重任，但在國際上不負有碳減排的強制義務。因此，對于廣大發展中國家而言，其首要壓力和任務在于解決國內的大氣污染問題。在此情況下，如果碳減排具有控制國內大氣污染物的事實效果，則更有利于發展中國家主動實施碳減排。所以，西方學者開始在理論上揭示碳減排措施能夠同時減少大氣污染物，也即溫室氣體控制對大氣污染物控制具有協同效益。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第三次評估報告也明確指出，溫室氣體控制對大氣污染物控制具有協同效益。此后，西方學者進一步揭示大氣污染物控制對溫室氣體控制也具有協同效益，并且在不同地區、不同行業開展了溫室氣體控制與大氣污染物控制之間的協同效益評估，基本形成了較為成熟的方法框架［1］。與此同時，中國學者也在國內進行了溫室氣體控制與大氣污染物控制之間的協同效益研究，并開展了多地區、多行業的協同效益評估，為中國開展溫室氣體與大氣污染物協同控制實踐奠定了一定的科學基礎。盡管如此，并不意味著所有的碳減排措施都有利于大氣污染物的控制，也并非所有的大氣污染物控制措施都有利于碳減排。要想使溫室氣體與大氣污染物的協同控制達到預期目標，必須針對不同的區域、行業乃至企業作好協同控制的相關規劃。

2 中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的必要性

目前，盡管中國已經制定了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》《減污降碳協同增效實施方案》等政策性文件，但這些政策并沒有對溫室氣體與大氣污染物控制是否需要協同規劃以及在什么層面上進行協同規劃等事項作出明確規定，因此，仍有必要對中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的必要性加以論述。中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的必要性主要體現在兩個方面：一是中國的環境保護形勢與碳達峰碳中和目標需要對溫室氣體與大氣污染物進行協同控制；二是溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃是對二者進行協同控制的必要前提和有效保障之一。

2.1 客觀形勢迫使溫室氣體與大氣污染物協同控制

科學研究結果已經揭示，溫室氣體與常規大氣污染物具有同根同源同步性，化石能源消費、工業生產、交通運輸等都是溫室氣體與大氣污染物的共同來源，而以煤炭為主的一次能源消費結構、以重化工為主的產業結構、以公路為主的交通運輸結構等是中國溫室氣體和大氣污染物的主要來源［5］。溫室氣體與大氣污染物的同根同源同步性只是為二者的協同控制提供了現實可能性，但對二者進行協同控制主要是中國大氣污染防治與碳減排的客觀形勢使然。

一方面，中國的大氣污染防治依然面臨較大壓力。經過近十年的努力，中國的空氣環境質量盡管有了明顯的改善，但與發達國家相比還存在較大差距，而且離2035年美麗中國的目標要求還相距甚遠。2019年中國城市環境空氣中PM2.5的年均濃度值大致是歐美同期的2.5～4.5倍，是世界衛生組織標準的3.6倍；而臭氧日最大8小時濃度均值比美國高30%左右，是世界衛生組織標準的1.5倍［6］。2019年中國地級以上城市PM2.5平均濃度為36 μg/m3，臭氧平均濃度為148 μg/m3［7］，而2021年中國地級以上城市PM2.5平均濃度為35 μg/m3，臭氧平均濃度為150 μg/m3［8］，PM2.5的濃度下降非常緩慢，而臭氧的濃度不降反升。如果根據2035年全國地級以上城市PM2.5平均濃度下降到25 μg/m3左右的目標要求［9］，中國的大氣污染防治還面臨較大壓力。

另一方面，中國實現碳達峰碳中和目標的時間緊、任務重，面臨較大壓力。根據中國的“雙碳”目標［10］，如果從現在起算，中國實現碳達峰的時間只有8年的時間，實現碳中和的時間也只有不到40年的時間，其中從碳達峰到碳中和的時間只有30年的時間。而發達國家大多都在20世紀80年代到2007年左右實現了碳達峰［11］，從發達國家碳達峰的時間到其承諾實現碳中和的時間少則有40多年，多則有70多年。因此，與發達國家相比，中國不僅尚未實現碳達峰，而且僅有更短的時間來實現碳達峰后的碳中和目標，經濟發展模式調整與升級也面臨更短的緩沖期，碳中和目標的實現難度也更大。并且，中國目前仍處于工業化發展階段，正努力向第二個百年奮斗目標前進，經濟仍處于增長期，碳排放量和能源消耗量都處于上升期。中國不僅碳排放總量較大，而且化石能源在一次能源消費中占比較高，且能源利用率偏低［12］。因此，中國目前的碳減排面臨較大的壓力。

所以，目前中國在實現經濟穩步增長的同時面臨著大氣污染防治與溫室氣體控制的雙重壓力，而溫室氣體與大氣污染物協同控制就成為中國應對雙重壓力的必然選擇。

2.2 協同規劃是對溫室氣體與大氣污染物進行協同控制的必要前提和有效保障之一

溫室氣體與大氣污染物協同控制是一項系統工程，涉及的地域廣、層次多、內容復雜，對二者的協同控制進行科學規劃，既是對二者進行科學協同控制的必要前提，也是保障協同控制取得理想效果的重要措施之一。

第一，溫室氣體與大氣污染物協同控制規劃是貫徹落實國家生態文明建設與“雙碳”目標的重要手段。從人類文明的發展進程看，生態文明以人與自然的和諧為目標，是對工業文明的揚棄和超越，是對人類社會在工業文明中形成的價值觀念、生產方式、生活方式等的改變，拋棄其中與生態環境不友好的內容。黨的十八大報告明確指出，生態文明建設是“關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”，面對中國的生態環境形勢，必須樹立“尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念”，將生態文明建設融入“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”，以實現中華民族的永續發展。因此，中國的生態文明建設是一項整體性和系統性的社會工程，是統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，需要協調處理的關系復雜多樣，需要將國家的頂層設計、總體戰略與地方的積極探索、試點有機結合起來，科學規劃，分步實施，有條不紊，逐步實現生態文明。而溫室氣體控制與大氣污染防治毫無疑問是中國生態文明建設中必須應對和解決的重要問題之一，二者的協同控制規劃自然也是貫徹落實國家生態文明建設戰略的一種重要手段。

第二，溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃是中國大氣污染防治與溫室氣體控制的重要指導。盡管溫室氣體與大氣污染物具有同根同源同步性，而且大多數源頭性與過程性的大氣污染物控制技術措施都具有減少溫室氣體排放的協同效果，但并不是所有的大氣污染物控制技術措施都具有碳減排效果，也不是所有的碳減排技術措施都具有大氣污染物減排效果，即使同時具有碳減排和大氣污染物減排效果的技術措施，對碳減排和大氣污染物減排的成本與收益也不一定完全相等。并且，不同區域、不同城市、不同行業乃至不同企業，可能由于空氣環境質量狀況、技術水平、資金能力、國家戰略要求等方面存在差異，導致他們在大氣污染物控制和溫室氣體控制的目標方面也存在差異。在這種情況下，如何確定溫室氣體控制和大氣污染物控制的目標、選擇何種技術措施對二者進行協同控制等問題，都需要協同規劃加以解決，進而指導溫室氣體與大氣污染物的協同控制實踐，使二者的協同控制達到預期效果。

第三，溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃對中國能源、工業、交通、城市以及相關技術等方面的發展具有重要的引導作用。無論是溫室氣體的排放還是大氣污染物的排放都與中國的能源消費結構、工業結構及其分布、交通運輸結構、城市布局以及相關科技水平息息相關。溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃作為貫徹與落實中國生態文明建設與“雙碳”目標的重要手段，通過對重點區域、重點城市、主要行業、關鍵企業、核心技術等方面進行溫室氣體與大氣污染物協同控制，以最小的社會成本達到溫室氣體與大氣污染物的控制目標，實現1+1＞2的效果。因此，溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃既是對中國現有能源、工業、交通、城市以及相關技術等領域的一種約束和調整，也是對這些領域未來發展的一種有效引導，使之朝向更有利于溫室氣體控制與大氣污染控制雙贏的方向發展，以促進中國生態文明建設與“雙碳”目標的實現。

3 中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的現實基礎與主要不足

3.1 中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的現實基礎

首先，中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃具有一定的政策、法律、標準和機構基礎。2015年修訂的《大氣污染防治法》第二條第二款明確規定“防治大氣污染應當加強對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，從而使大氣污染物與溫室氣體的協同控制得到法律的確認。2016年國務院印發的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》明確將“加強碳排放和大氣污染物排放協同控制”作為指導思想內容的一部分。2017年9月原國家環境保護部辦公廳印發的《工業企業污染治理設施污染物去除協同控制溫室氣體核算技術指南（試行）》明確以“推進污染物和溫室氣體排放協同控制”為目的，對“工業企業污染治理設施污染物去除協同控制溫室氣體核算的主要內容、程序、方法及要求”作出明確規定，為協同控制提供了核算依據。2018年國務院機構改革，將原本屬于國家發展和改革委員會的溫室氣體減排職責轉歸生態環境部，為溫室氣體與大氣污染物的協同控制提供了機構基礎，在一定程度上解決了溫室氣體與大氣污染物協同控制的部門協調問題。2021年1月，生態環境部制定的《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》明確“把降碳作為源頭治理的‘牛鼻子’，協同控制溫室氣體與污染物排放”。同年11月印發的《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》明確強調要以“減污降碳協同增效為總抓手，以改善生態環境質量為核心”建設美麗中國。黨的二十大報告再次明確強調“統籌污染治理”與“應對氣候變化”，“協同推進降碳、減污、擴綠、增長”。這些都為中國溫室氣體與大氣污染物控制的協同規劃奠定了一定的基礎。

其次，溫室氣體與大氣污染物協同控制已經在中國的相關規劃中得以體現，在國家層面上進行了總體部署，并在部分領域進行協同控制試點實踐。《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確將“積極應對氣候變化”作為“持續改善環境質量”之內容的一部分，“協同推進減污降碳”。《黃河流域生態環境保護規劃》專章規定了“加強區域協作，實現減污降碳協同增效”，通過“推動減污降碳協同增效”，“努力實現汾渭平原等重點區域空氣質量達標”。《“十四五”生態環境監測規劃》明確提出將“碳監測”“逐步納入常規生態環境監測體系統籌實施”。2022年6月，生態環境部與國家發展和改革委員會等7個部門聯合發布《減污降碳協同增效實施方案》，對中國減污降碳協同增效做了全面部署，其中包括溫室氣體與大氣污染物的協同控制。《“十四五”原材料工業發展規劃》強調“鋼鐵、有色金屬、建材等重點行業”不僅要實現碳排放總量控制，而且要實現污染物排放強度和總量雙下降，以達到減污降碳協同增效。此外，根據《環境影響評價與排污許可領域協同推進碳減排工作方案》《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》《關于在產業園區規劃環評中開展碳排放評價試點的通知》等規范性文件的規定，中國已在實踐中有序開展將碳評價納入環境影響評價，并將碳排放納入排污許可的試點。這些有益的探索為中國進一步優化溫室氣體和大氣污染物協同控制及其規劃奠定基礎。

最后，相關理論領域的研究成果為中國溫室氣體與大氣污染物協同控制規劃提供了科學基礎。近年來，中國學者對唐山市［13］、北京市［14］等城市進行了溫室氣體與大氣污染物協同控制效果的評估研究，總結可以推廣的區域溫室氣體與大氣污染物協同控制的評估方法，發現其中的不足，為以后的拓展評估研究指出方向。此外，學者還對中國的交通領域［15］、電力行業［16］、鋼鐵行業［17］、水泥行業［18］、煤化工行業［19］等具體行業領域的溫室氣體與大氣污染物協同控制效果進行評估研究，發現不同行業領域現有的節能降污技術與溫室氣體控制的協同效果，為不同行業領域進一步從效益上優化溫室氣體與大氣污染物的精準協同提供理論指導。對重點城市和主要行業的溫室氣體與大氣污染物協同控制效果進行評估研究，可以在一定程度上為中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃提供科學基礎。

3.2 中國溫室氣體與大氣污染物協同控制現有規劃的主要不足

長期以來，中國對溫室氣體和大氣污染物實行分別控制、分別規劃，盡管如此，由于溫室氣體與大氣污染物的同根同源同步性事實，致使中國的溫室氣體控制規劃和大氣污染物控制規劃雖然目標不一致，但仍存在諸多一致內容，使溫室氣體控制規劃與大氣污染物控制規劃存在一定程度的結果協同。這一階段溫室氣體與大氣污染物的協同控制實際上是一種消極的事實協同，其協同效果是由溫室氣體與大氣污染物的同根同源同步性自然形成的，并不是排放控制主體直接追求的一種主觀效果。根據國家氣候戰略中心的評估結果，2005年以來中國所實施的應對氣候變化政策和行動，相當于累計節能22.1億t標準煤，相當于減少二氧化硫排放約1 192萬t、氮氧化物排放約1 130萬t［20］。同樣，“大氣十條”“藍天保衛戰”等大氣污染防治政策的實施也附帶產生了碳減排效果［21］。但由于溫室氣體與大氣污染物的減排機理、減排技術手段、減排措施存在不同，僅僅依靠消極的事實協同并不能產生理想的協同控制效果。因此，消極的事實協同必須被積極主動的協同控制所取代。2021年1月生態環境部制定了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，標志著中國溫室氣體控制與大氣污染防治從消極的事實協同階段走向主動協同控制階段。由于溫室氣體與大氣污染物協同控制是一種全方位、多領域、多層次的協同控制，應以相關規劃的協同為必要前提。盡管中國目前已經在《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《黃河流域生態環境保護規劃》《“十四五”生態環境監測規劃》等規劃中明確規定了減污降碳協同增效的內容，但對于溫室氣體與大氣污染物協同控制而言，現有的規劃并沒有對二者的協同控制作出層次清晰的規劃安排。現有規劃的協同性不足主要體現在以下三個方面。

第一，戰略協同不足。當前，中國經濟社會發展、生態環境保護、適應氣候變化等領域的多項國家重大戰略交織在一起，但這些戰略在溫室氣體與大氣污染物控制方面的協同性不夠。《國家適應氣候變化戰略2035》明確提出“將適應氣候變化全面融入經濟社會發展大局”，“助力生態文明建設、美麗中國建設和經濟高質量發展”，并指出“基于經濟社會發展狀況和資源環境承載能力”而采取“合理有效的適應舉措”，將“適應氣候變化與生態文明建設、美麗中國建設和經濟高質量發展相關部署有機銜接”。由此可見，該戰略充分考慮其與經濟社會發展、美麗中國建設之間的協調，但該戰略主要包括“加強氣候變化監測預警和風險管理”“提升自然生態系統適應氣候變化能力”“強化經濟社會系統適應氣候變化能力”“構建適應氣候變化區域格局”和“戰略實施”等內容，沒有溫室氣體減排的規定。黨的十九大報告明確指出，到2035年中國“生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”。根據國家發展和改革委員會2020年2月印發的《美麗中國建設評估指標體系及實施方案》的規定，美麗中國建設評估指標體系由“空氣清新、水體潔凈、土壤安全、生態良好、人居整潔”5類指標構成，包括22項具體指標，其中“空氣清新”類指標包括3項具體指標，即地級及以上城市的“PM2.5濃度、PM10濃度和空氣質量優良天數比例”。因此，美麗中國的建設目標并不包括碳減排內容。《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》雖然在第三十八章“持續改進環境質量”中明確規定“協同推進減污降碳”，但在第一節“深入開展污染防治行動”和第四節“積極應對氣候變化”的內容中都沒有減污降碳協同的規定，更沒有大氣污染物與溫室氣體協同控制的相關規定。因此，從中國目前有關溫室氣體控制與大氣污染防治的長遠戰略規劃來看，二者的戰略協同仍存在不足。

第二，相關規劃缺乏有效銜接。目前，由于相關領域的部分“十四五”專項規劃尚未公布，能夠直接體現溫室氣體與大氣污染物控制的專項規劃主要包括《“十三五”生態環境保護規劃》《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》《國家應對氣候變化規劃（2014—2020）》等。《“十三五”生態環境保護規劃》和《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》都沒有將溫室氣體的控制內容納入其中，《國家應對氣候變化規劃（2014—2020）》也沒有體現與大氣污染物協同控制的內容。國家節能減排規劃原本就是一個可以同時實現大氣污染物減排與溫室氣體減排的專項規劃，但其主要目標除了控制單位國內生產總值的能耗與能源消費總量外，主要包括化學需氧量、氨氮、氮氧化物、揮發性有機物等污染物質的排放總量控制，并沒有將溫室氣體的控制納入其中。盡管《“十四五”節能減排綜合工作方案》要求“節能降碳減污協同增效”，但其在目標范圍方面與《“十三五”節能減排綜合工作方案》沒有什么區別。國務院印發的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》只對如何控制溫室氣體作出安排，并沒有明確規定溫室氣體與大氣污染物的協同控制。

第三，溫室氣體與大氣污染物協同控制的目標和要求還沒有完全納入國土空間規劃、區域規劃、行業發展規劃等相關規劃中。根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的規定，中國“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃”融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，并“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”。因此，國土空間規劃是國土空間利用保護的綜合性規劃，對涉及國土空間利用的交通、能源、生態環境保護等專項規劃具有指導約束作用，應當將減污降碳協同增效中的溫室氣體與大氣污染物協同控制內容納入其中。目前，中國在國土空間規劃中只試點探索“三線一單”生態環境分區管控促進減污降碳協同管控的作用，具體做法還有待進一步實踐探索。在中國各類區域規劃中，僅有少數生態環境保護類區域規劃，如《黃河流域生態環境保護規劃》，明確強調減污降碳協同增效，將溫室氣體與大氣污染物協同控制作為其內容之一，其他絕大多數區域規劃，如《山東半島藍色經濟區發展規劃》《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》等，都沒有將減污降碳協同增效納入其中。工業領域是中國減污降碳協同控制的重點領域，2022年1月，工業和信息化部、國家發展和改革委員會、生態環境部聯合發布《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》，將減污降碳協同控制納入其中，對鋼鐵工業實施溫室氣體與大氣污染物協同控制作出了較為詳細的安排，而對工業領域的其他行業，尚無類似的規劃安排。

4 完善中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的主要路徑

由于溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃涉及的規劃具有類型多樣、內容復雜、領域多元等特征，在此不可能詳細描述每一個具體規劃如何具體規定溫室氣體與大氣污染物的協同控制，而是采取類型化方法對中國溫室氣體與大氣污染物控制之相關規劃如何協同指出相應的完善路徑，以指引具體的規劃協同實踐。基于中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的現實基礎及主要不足，完善中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的主要路徑包括兩個方面：一是從戰略上統籌溫室氣體與大氣污染物的協同控制，確定二者協同控制的方向與長遠目標；二是通過相關規劃的協同，具體部署和安排溫室氣體與大氣污染物的協同控制。

4.1 完善戰略協同定方向與長遠目標

溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃應首先落實在相關戰略之間的協同上，通過戰略協同確定溫室氣體控制與大氣污染物控制相互協同的方向與長遠目標。目前，中國溫室氣體控制方面的國家戰略主要是國家應對氣候變化戰略，而大氣污染物控制方面的戰略主要是建設美麗中國戰略。要想實現溫室氣體與大氣污染物的協同控制，首先必須使中國的應對氣候變化國家戰略與建設美麗中國國家戰略相互協同。與氣候變化應對相比，美麗中國建設范圍更廣、內容更豐富，且是中國第二個百年奮斗目標的重要組成部分，因此，有必要將應對氣候變化戰略的相關內容融入美麗中國建設戰略，將應對氣候變化作為美麗中國建設的重要組成部分，實現二者的協同。

目前，中國已經確定到2035年建成美麗中國，并已制定了美麗中國建設的評估指標體系，但該指標體系并沒有溫室氣體控制的內容，且在國家層面尚未制定建設美麗中國中長期戰略。在應對氣候變化領域中國雖然制定了《國家適應氣候變化戰略2035》，該戰略在時間上保持了與美麗中國建設目標時間一致，但其內容主要強調對氣候變化的適應，缺少對作為應對氣候變化手段的溫室氣體排放控制的規定。面對地球表面氣溫的升高，應對和適應同等重要，缺一不可。中國也一直在應對氣候變化方面采取各種措施，2021年中國再次發布《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書。而中國目前的氣候變化應對工作集中體現在碳達峰碳中和領域。要實現2030年碳達峰、2060年碳中和的目標，必須對中國溫室氣體的排放加以控制。中共中央、國務院于2021年9月制定的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《碳達峰碳中和工作意見》），作為中國碳達峰碳中和領域“1+N”政策框架體系中的“1”，對中國碳達峰碳中和工作起到全面統籌指導作用，實際上相當于中國溫室氣體控制方面的國家戰略。所以，從溫室氣體與大氣污染物協同控制的角度看，中國有必要盡快制定“建設美麗中國戰略2035”，將《碳達峰碳中和工作意見》中的碳達峰內容融入建設美麗中國戰略，并拓展美麗中國建設評估指標內容，將碳強度指標和碳總量指標納入美麗中國建設評估指標體系，使之體現溫室氣體與大氣污染物的協同控制。

如果把2060年（即碳中和目標年）作為目標年進行溫室氣體與大氣污染物控制的戰略協同，則可以分為兩個戰略階段進行。第一階段到2035年，即美麗中國建設目標年。在這一階段應當以美麗中國建設為主，將碳達峰目標實現下的溫室氣體控制融入美麗中國建設內容，著重強調大氣污染物的控制，實現空氣質量達標，通過二氧化碳強度控制使溫室氣體得到協同控制，促使二氧化碳排放盡早達峰。也即在這一階段，主要通過控制大氣污染物實現對溫室氣體的協同控制，著重強調大氣污染物控制的降碳效應，同時強調對碳強度的控制。第二階段從美麗中國基本建成到碳中和目標年（即2036—2060年）。經過第一階段的努力，中國碳排放總量已經達峰并穩中有降，美麗中國目標基本實現，中國的生態環境根本好轉，經濟結構、產業結構、能源結構進一步優化，廣泛形成綠色生活生產方式。因此，第二階段的戰略協同應當以碳中和戰略為主，實現碳強度和碳總量雙控制，將大氣污染物的控制融入碳中和戰略中，著重強調溫室氣體控制的減污效應，以碳中和協同促進大氣污染物的進一步控制。由于長期而言，中國溫室氣體控制的減污效應“顯著優于”大氣污染物控制的降碳效應［22］，因此，從長遠戰略來看，中國應主要通過溫室氣體控制的減污效應實現溫室氣體與大氣污染物的協同控制，也即以碳中和戰略協同實現大氣污染物的持續控制，但這并不影響美麗中國建設近期戰略的優先性。

此外，國民經濟與社會發展五年規劃作為中國效力層次最高、覆蓋領域最廣的綜合性規劃，應當將建設美麗中國戰略與應對氣候變化戰略的協同分階段加以具體化，并與中國的經濟社會發展目標協調一致，指導相關具體規劃的編制。

4.2 完善具體規劃協同定落實

在具體規劃協同方面，應從重點區域、主要行業、關鍵環節入手，協同相關規劃，具體部署和安排溫室氣體與大氣污染物的協同控制。溫室氣體與大氣污染物的控制在戰略目標和方向上的協同需要在相關具體規劃中加以部署落實，對此，不僅需要協同制定應對氣候變化專項規劃和生態環境保護規劃，更需要從重點區域、主要行業、關鍵環節入手，將溫室氣體與大氣污染物協同控制融入相關規劃中。

首先，協同制定應對氣候變化專項規劃和生態環境保護規劃，將應對氣候變化專項規劃的相關內容融入生態環境保護規劃中。一方面，在2035年以前的規劃期，應綜合考慮中國的經濟社會發展狀況、產業結構、能源結構、科技水平、民眾需求與民族復興要求、環境資源的承載能力、生態文明建設與美麗中國建設的總體要求以及碳達峰的目標等，科學合理地規劃中國應對氣候變化的目標和主要任務，對溫室氣體的控制以降低碳強度為主，明確碳強度控制的規劃目標，在重點區域輔之以碳總量控制的明確要求，并對能源消耗總量與強度控制、化石能源消費控制、產業結構調整、主要工業領域技術改造與提升、低碳建筑發展、交通運輸結構改變等主要領域的規劃目標和主要任務加以明確，實現從源頭和過程中削減碳排放，在確保碳達峰目標實現的同時，減少污染物的排放。在2035年以后到2060年以前的規劃期，由于碳達峰目標已經實現，應對氣候變化專項規劃應以實現碳中和為主要目標，全面實施碳強度與碳總量雙控，明確碳強度控制和碳總量控制的規劃目標和主要任務，并落實到具體行業和區域。另一方面，將應對氣候變化專項規劃的目標和主要任務全面融入生態環境保護規劃，使溫室氣體控制目標、任務與大氣污染防治的目標、任務協調一致，強調從源頭和過程中減少污染物的排放，統籌規劃有利于促進經濟、能源、工業、交通、建筑等實現綠色低碳轉型發展的政策舉措與重大工程，實現減污降碳同步進行。2035年前，將應對氣候變化專項規劃的目標和任務融入生態環境保護規劃時應以生態環境保護規劃為主，重點在于控制大氣污染物，實現大氣環境質量提升，強調通過大氣污染物的控制實現對溫室氣體的協同減排，逐步實現溫室氣體排放達到峰值。2035年后，將應對氣候變化專項規劃融入生態環境保護規劃時應當強調碳中和目標與任務對大氣污染防治目標與任務的主導作用，通過碳減排目標和任務的落實協同實現大氣污染物的進一步控制。值得注意的是，應對氣候變化專項規劃應由生態環境、能源、交通、工業、建筑、農業等行業行政主管部門協同制定，將應對氣候變化專項規劃目標和主要任務全面融入生態環境保護規劃則可由生態環境主管部門單獨完成。

其次，抓住重點區域、主要行業、關鍵環節，規劃部署溫室氣體與大氣污染物的協同控制。空間分析的研究結果表明，中國的二氧化碳排放與大氣污染物的排放在空間上具有重疊性和聚集性，全國二氧化碳排放量排名前5%的網格區域合計排放的二氧化碳占全國二氧化碳排放總量的68%，氮氧化物占全國排放總量的60%，一次PM2.5占全國排放總量的46%，揮發性有機物占全國排放總量的57%，這些區域主要集中在京津冀及周邊地區、長三角、汾渭平原、成渝地區等經濟發達、人口稠密的城市群，且二者共同的熱點地區主要是省會等大中城市及重點城市群。從部門與行業來源來看，工業領域是中國大氣污染物與二氧化碳排放最主要的共同來源，其氮氧化物、一次PM2.5、揮發性有機物、二氧化碳的排放量占全國總排放量比重分別為42%、46%、67%、42%，主要集中在鋼鐵、水泥、化工、有色金屬等行業；交通和電力也是大氣污染物與二氧化碳的重要來源，其中交通領域的氮氧化物、一次PM2.5、揮發性有機物、二氧化碳的排放量占全國總排放量比重分別為35%、7%、17%、9%，電力領域的氮氧化物、一次PM2.5、二氧化碳的排放量占全國總排放量比重分別為19%、7%、40%，較少排放揮發性有機物［5］。從排放環節來看，溫室氣體與大氣污染物的排放主要集中在中端的生產過程和末端的治理控制環節，但前端的能源與原材料環節對大氣污染物與溫室氣體的排放有著決定性的影響。因此，要想實現溫室氣體與大氣污染物的協同控制，必須抓住重點區域、主要行業和關鍵環節進行協同規劃部署。

在重點區域，規劃確定溫室氣體的減排目標和大氣污染防治的具體目標，對溫室氣體實行排放強度控制與總量控制的雙控措施，對大氣污染物排放實行濃度控制與總量控制的雙控措施，實現污染物排放與空氣質量雙達標。在具體操作方面，可以將重點區域的溫室氣體控制目標與任務納入該區域大氣污染防治規劃中，落實重點區域的溫室氣體與大氣污染物協同控制。中國曾在2012年制定過《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，但“十三五”期間并沒有繼續制定重點區域的大氣污染防治規劃，而中國重點區域的大氣污染問題并沒有得到徹底解決。并且，中國《大氣污染防治法》第五章明確規定了重點區域大氣污染聯合防治制度，這也意味著重點區域大氣污染聯合防治制度已經是中國大氣污染防治領域的一項長期、穩定的法律制度。因此，重點區域的大氣污染防治工作仍然需要高度重視，尤其是在溫室氣體與大氣污染物協同控制的背景下，對重點區域的關注尤為重要。所以，為了落實重點區域溫室氣體與大氣污染物的協同控制，中國應當繼續制定重點區域大氣污染防治規劃，明確劃定大氣污染物與溫室氣體排放的重疊聚集重點區域，將溫室氣體控制的目標、任務全面融入大氣污染防治工作中，進一步細化重點區域的生態功能分區和用途，嚴格實行生態環境分區管控和用途管制，明確每一具體生態功能區的大氣環境質量底線和二氧化碳排放量上線，使溫室氣體與大氣污染物的協同控制得以落實。并且，應當通過修法措施，將《大氣污染防治法》第五章規定的重點區域大氣污染聯合防治的相關規定直接適用于該區域溫室氣體的控制，在聯合防治重點區域大氣污染的同時使該區域的溫室氣體得到協同控制。在此基礎上，重點區域的國土空間規劃、經濟發展規劃等區域規劃的制定應當與該區域的溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃相協調，將溫室氣體與大氣污染物控制的協同規劃目標與任務貫徹到相關區域規劃中，以體現和落實生態環境保護規劃對其他規劃的底線約束作用。

在主要行業領域，要制定具體的行業發展規劃，抓住關鍵環節，對本行業的溫室氣體與大氣污染物協同控制作出具體安排。行業發展規劃的制定，一方面要結合重點區域，明確特定區域的環境準入清單，淘汰落后的技術和產能，限制高能耗、高排放、低效率的工業企業進入；另一方面要根據不同行業的溫室氣體排放與大氣污染物排放特點，以及關鍵的排放環節，有針對性地規劃部署溫室氣體與大氣污染物的協同控制。具體而言，針對鋼鐵、水泥、化工、有色金屬等二氧化碳和大氣污染物共同的主要排放源，要將協同控制的關鍵環節放在前端和中端，力求從源頭上采用原料燃料替代（即能源和原材料清潔化）、結構調整、需求代替等措施，在中端生產環節采用技術更新、效能提升等技術措施，雙管齊下，使二氧化碳和大氣污染物得到同步減少。由于末端的減污降碳措施要么在減污降碳方面各自獨立，不具有協同效果，要么對溫室氣體和大氣污染物的減排具有負協同效果［23］，因此，末端的減污降碳措施不是溫室氣體與大氣污染物協同控制的優先選擇。針對交通領域，雖然其大氣污染物的貢獻比例遠高于二氧化碳的貢獻比例，但中國交通領域二氧化碳排放強度遠高于全國二氧化碳排放總量的增長速度［24］，因此，交通領域的減污降碳也勢在必行。由于交通領域的大氣污染物和二氧化碳排放根源在于燃油，直接源于以燃油車為主的車輛結構和以公路為主的交通運輸結構。因此，交通領域溫室氣體與大氣污染物協同控制的關鍵在于大力發展新能源車，提高新能源車的比例，改善交通運輸結構，促進“公轉水”“公轉鐵”，提高水路運輸和鐵路運輸的比例，以降低燃油消耗，實現溫室氣體與大氣污染物的協同控制。針對電力領域，中國電力領域二氧化碳和大氣污染物排放的主要原因在于以煤電為主的電力結構，并且，相關研究結果表明，“以末端治理為主的減排措施很難實現電力行業大氣污染物和溫室氣體的協同減排”，“以節能為主的技術減排措施、前端和生產過程控制措施，以及以新發電技術替代為主的結構減排措施”可以實現二氧化硫、氮氧化物和二氧化碳的協同減排［16］。中國電力領域溫室氣體與大氣污染物的協同減排既要限制煤電的發展，大力提高水電、光電、核電、地熱電、潮汐電、風電等清潔電力比例，又要對現有的煤電實施前端和中端的技術改造升級，以達到溫室氣體與大氣污染物的協同控制。目前，中國已經在鋼鐵工業領域，通過三部委聯合發布的《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》，對溫室氣體與大氣污染物的協同控制作出相應的規劃性安排，對其他重點行業的溫室氣體與大氣污染物協同控制規劃具有較好的示范與引領作用。其他重點行業也應當盡快制定行業發展規劃，對本行業的溫室氣體與大氣污染物協同控制作出具體安排。

5 中國溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的實現保障

針對中國目前溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的不足所提出的完善路徑，要想得到全面落實，以確保相關規劃對溫室氣體與大氣污染物的協同控制，還需作以下四個方面的保障努力。

5.1 進一步加強主體協同，強化統一監督，為相關規劃的協同提供主體保障和監督保障

溫室氣體與大氣污染物協同控制規劃涉及經濟、能源、工業、交通、建設、農業等多個部門和多個行業，歸根到底就是整個社會的綠色低碳發展問題，需要全國一盤棋，統籌安排。唯有從主體上實現多部門協同、多行業協同，才能保障溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃順利進行。盡管2018年國務院機構改革把原屬于國家發展和改革委員會的溫室氣體減排職責轉歸生態環境部，在一定程度上強化了溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的主體保障，但這還遠遠不夠，僅僅依靠生態環境部一方主體，無法實現溫室氣體與大氣污染物控制的協同規劃。并且，國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組主要是國家應對氣候變化和節能減排的議事協調機構，按議事主題通知相關單位參會，職責分別由生態環境部與國家發展和改革委員會承擔，但其討論的是應對氣候變化和節能減排的重大戰略、政策，不僅無法完全解決溫室氣體控制與大氣污染防治的協同問題，而且“可能弱化能源領域的溫室氣體控制力度”［25］。在此狀況下，既然溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃涉及多部門多領域，則理論上只有各級人民政府本身，而不是政府的某個或某些部門，才真正有能力統籌協調和指導監督二者的協同規劃，因此，有必要將各級人民政府作為溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃的統一協調主體和監督主體，協調并監督相關部門、相關行業將溫室氣體與大氣污染物的協同控制納入本部門主導制定的相關規劃中，為溫室氣體與大氣污染物控制協同規劃提供主體方面的協調與監督保障。

5.2 及時制定和修訂相關政策、法律、標準等，為協同規劃保駕護航

首先，在政策方面，目前生態環境部已經制定《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》《減污降碳協同增效實施方案》等政策性文件，為中國溫室氣體與大氣污染物的協同控制奠定了總體框架。但是，僅有總體框架還不足以確保溫室氣體與大氣污染物協同控制規劃的順利進行，還要根據實踐需求，及時制定重點區域、重點行業的協同政策以及促進科研與技術進步、激勵企業進行技術升級改造等方面的政策。其次，在法律方面，應盡快修訂《大氣污染防治法》《環境影響評價法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》《排污許可管理條例》等法律法規，將現有的大氣污染防治相關法律制度適用于溫室氣體管理上，為二者的協同控制規劃提供法治基礎。在此基礎上，通過區域協同立法和行業立法，將溫室氣體與大氣污染物的協同控制要求進一步落實。一方面，通過重點區域的區域協同立法，將重點區域內的溫室氣體與大氣污染物協同控制加以具體化。基于中國現有的區域協同立法經驗，可以在大氣污染物與溫室氣體集中排放的重點區域，探索實施區域協同立法，結合本區域的大氣污染物與溫室氣體的排放特點，將溫室氣體與大氣污染物協同控制的具體要求加以法治化，為本區域內的大氣污染物與溫室氣體協同控制提供具體的法制依據。另一方面，通過行業減污降碳立法，將主要行業的溫室氣體與大氣污染物協同控制加以具體化。不同行業在生產工藝、生產流程、技術水平、溫室氣體與大氣污染物的排放環節等方面存在一定的差異，而同一行業在上述各方面又存在一定程度的一致性，因此，可以探索從某一具體重點行業入手，針對該行業的生產工藝、生產流程、可采取的技術措施、大氣污染物與溫室氣體的排放環節等方面的特殊性，對該行業的溫室氣體與大氣污染物協同控制作出統一規定，使溫室氣體與大氣污染物協同控制在行業層次上實現法治化，具體可以通過部門規章的形式將各重點行業的溫室氣體與大氣污染物協同控制加以具體規定。最后，在標準方面，應當及時制定修訂相關環境標準，將溫室氣體控制的相關要求納入其中，形成融合溫室氣體控制的生態環境標準體系；針對溫室氣體與大氣污染物同源排放的工業企業，制定相應的協同排放標準、技術標準、監測標準等，為二者的協同控制規劃提供標準支撐。此外，加強對企業守法方面的監督，嚴格追究違法企業的法律責任，使溫室氣體與大氣污染物協同控制的企業主體責任得以落實。

5.3 加強理論研究，進一步拓展研究范圍

探明二氧化碳以外的其他溫室氣體與大氣污染物（包括新污染物）之間的關系，通過多尺度、多領域、多模型、多目標分析它們之間的協同效應，編制具有正、負協同效應的減排技術目錄清單，為協同規劃提供科學保障。科學合理的協同規劃必須以相應的科學研究成果作為支撐。目前，中國理論研究者對溫室氣體與大氣污染物的協同效應研究不僅范圍窄、領域單一，而且分析模型和目標較為單一，無法滿足溫室氣體與大氣污染物的全面協同控制［23］。例如，就研究對象和領域而言，目前主要對工業、交通、電力、建筑等單一領域的二氧化碳與常規大氣污染物的協同效應進行分析，而對于溫室效果比二氧化碳更強的其他溫室氣體與大氣污染物（包括新型大氣污染物）之間的協同效應，以及二氧化碳與新型大氣污染物之間的協同效應，缺乏深入研究。因此，要想實現溫室氣體減排與大氣污染物減排的全面協同規劃，必須拓寬研究范圍，繼續加強相應的理論研究。

5.4 積極開展溫室氣體與大氣污染物協同控制試點實踐

探索可以復制和推廣的協同控制模式，為協同控制規劃積累實踐經驗。溫室氣體的多樣性與大氣污染物的復雜性共存，對二者的協同控制還處于探索階段，還需要不斷地豐富和完善。對理論上的新發現新認識以及具有不確定性的認識應當通過試點實踐進一步確證并加以完善。積極鼓勵各級地方政府及相關主體積極探索協同控制溫室氣體和大氣污染物排放的創新舉措和有效機制。通過試點和實踐探索，總結經驗，發現不足，完善不同區域不同行業的協同控制模式，逐漸形成可復制可推廣的協同控制模式，為溫室氣體與大氣污染物的協同控制規劃提供可靠的實踐基礎。

6 結 語

在中國目前建設美麗中國、實現碳達峰碳中和目標及第二個百年奮斗目標，以及中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的大背景下，實施溫室氣體與大氣污染物協同控制應當從相關規劃的協同入手，作好頂層設計。盡管溫室氣體與大氣污染物的排放具有同根同源同步性，但二者在現實危害性與法律地位等方面畢竟存在一定的差異，且溫室氣體控制與大氣污染物控制也分屬氣候變化應對和大氣污染防治兩個不同的領域，所以，對二者實施協同控制的規劃并不是某個被稱為“協同控制規劃”的具體規劃所能實現的，而是需要處理好氣候變化應對相關規劃與大氣污染防治相關規劃之間的協同。正因為如此，本文所探討的溫室氣體與大氣污染物協同控制規劃也是從相關規劃之間如何協同的思路展開，而不是對某個被稱為“協同控制規劃”的虛構規劃之具體內容的探討。