“雙碳”目標的國土空間規劃法制響應

張忠利

（中國社會科學院法學研究所，北京 100720）

為積極應對全球氣候變化，中國政府在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上對實現“雙碳”目標作出莊嚴承諾，即“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和?！秉h的二十大報告則提出，到2035年要實現“碳排放達峰后穩中有降”，并指出實現“雙碳”目標是“一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革”。因此，實現“雙碳”目標，必須更加注重運用諸如規劃等能夠實現結構性碳減排和碳排放源頭治理的手段［1］?！吨泄仓醒?國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《“雙碳”意見》）和國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《達峰方案》）明確提出要“從源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門”“把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局”，并且提出強化國土空間規劃和用途管控在生態系統固碳增匯中的作用、構建以低碳為導向的城鄉規劃建設管理機制等要求。因此，在建設法治國家背景下，實現“雙碳”目標必須注重發揮國土空間規劃法制的保障作用。

目前，在推動實現“雙碳”目標方面，國土空間規劃法制的作用尚未得到充分發揮［2］。對于實現“雙碳”目標的國土空間規劃法制之保障，現有研究成果主要集中在如何完善國土空間規劃相關政策方面。學者們先后就面向“雙碳”目標的國土空間格局優化［3］、低碳型國土空間規劃的機理［4］、“雙碳”目標融入空間規劃的技術框架［5］、空間規劃的碳排放約束機制［2］、空間規劃之于“雙碳”目標的邏輯關系［6］與響應路徑［7］、空間規劃及其用途管控的保障作用［8］等問題進行了研究，但對于如何將這些成果有效轉化為實現“雙碳”目標的國土空間規劃法治保障則仍待繼續深入。另一方面，在實現“雙碳”目標的法治建設方面，現有研究成果則主要集中在法治構造［9］、法制框架［10］、多元路徑［11］、以環境司法為中心的法治回應［12］、法政策學視角下的法制因應［13］以及礦產資源法［14］、可再生能源法［15］、濕地保護法［16］等專項立法的回應等方面，對于如何發揮國土空間規劃法治在實現“雙碳”目標方面的作用的研究則較為薄弱。目前，國土空間規劃體系正處于轉型重塑期，國家正在積極推進國土空間規劃立法，應充分利用這一戰略機遇期，在上述前期研究成果基礎上，研究如何更好地構建實現“雙碳”目標的國土空間規劃法制保障體系。

1 “雙碳”目標之空間規劃法制響應的緣由與路徑

環境法能否有效解決生態環境問題，首先取決于對環境法背后的事理分析是否正確［17］。構建面向“雙碳”目標的國土空間規劃法制體系，須準確把握“雙碳”目標與國土空間規劃及其法制間的耦合關系，找準國土空間規劃法制在“雙碳”法制體系中的坐標，以發揮國土空間規劃法制在助推實現“雙碳”目標方面的最大效能，實現國土空間規劃之于“雙碳”目標的良法善治。

1.1 碳治理之空間規劃法保障的客觀需求

實現“雙碳”目標之所以需要國土空間規劃法制保障，是由國土空間開發利用是碳排放的重要來源、國土空間規劃具有面向未來的特性和國土空間規劃法制具有系統治理的功能等因素所決定的。

1.1.1 國土空間是碳源和碳庫及其相關人類活動的載體

“雙碳”目標是各國政府履行其在《聯合國氣候變化框架公約》與《巴黎協定》下減緩氣候變化國家責任的量化表現形式，“減碳”“固碳”“增匯”是減緩氣候變化的三條重要途徑，而有關碳排放和碳吸收的所有人類活動則都是發生在特定國土空間之上。從發生學角度來看，碳源和碳匯的生成或者變化過程都首先是作為其載體的土地（/國土空間）用途變化的過程。從土地利用類型角度看，無論在工業領域、能源領域、消費領域抑或交通運輸領域，大規模能源消耗活動都發生在建設用地之上，都首先需要進行從非建設用地（比如農用地或者未利用地/生態用地）到建設用地的土地用途之轉變，并且須依法進行土地使用審批。所以，國土空間規劃法制能夠以空間準入管制的方式對碳源之產生及其數量進行源頭控制，也能通過禁止土地用途變更的方式保護生態系統的固碳增匯功能。

1.1.2 土地利用變化是繼化石能源燃燒之后的第二大碳排放源［18］

美國學者Houghton研究發現，1850年至1998年間全球土地利用變化所導致的碳排放占人類活動所致碳排放總量的1/3；在中國，1950年至2005年間因土地利用變化所致碳排放量累計達10.6 Gt，占同期土地利用變化所致碳排放量的12%［19］。而且，土地利用類型不同或土地利用類型相同但土地利用方式不同，抑或是微觀層面不同地塊之間的空間布局不同，都會對碳排放產生直接影響［20］。因此，土地利用調控是助力實現“雙碳”目標的重要切入點［21］。歐盟委員會在其2021年7月審議通過的一系列氣候立法中，就包括專門針對土地利用碳排放進行規制的立法，即《土地利用、土地利用變化和林業條例（Land Use， Land Use Change and Forestry Regulation， LULUCF Regulation）》。所以，推動建立低碳型土地利用模式，是國土空間規劃領域助力實現“雙碳”目標的重要選擇。

1.1.3 科學編制國土空間規劃能夠預防和化解“高碳鎖定效應”

城市作為人口、產業、建筑、交通等集中地，其碳排放主要發生在建設用地上，約占全球的75%。目前我國工業化城鎮化進程尚未完成，未來仍會有新增建設用地。建設用地作為碳源用地的主要類型，不僅會破壞原有碳匯用地的固碳增匯作用，而且承載著最集中的人類活動，更可能會產生“高碳鎖定效應”［22］。實現“雙碳”目標意味著，經濟社會發展須實現結構性脫碳。為此，既須預防新增建設用地所致“高碳鎖定效應”，亦須努力破解現有“高碳鎖定效應”。國土空間規劃作為一種面向未來的系統治理方式，將其用于碳治理既能防治“高碳鎖定效應”，也能避免“運動式”減碳所致一系列負面影響。

1.1.4 國土空間規劃法是以不同尺度的國土空間（區域）的開發利用為調整對象的“橫切面”立法［23］

按照氣候立法的雙階體系構造理論［24］，相對于氣候專門立法作為直接立法以規定“雙碳”目標為根本任務，國土空間規劃法與《可再生能源法》《濕地保護法》《礦產資源法》《長江保護法》《黃河保護法》以及正在制定的《青藏高原保護法》等法律雖然同為應對氣候變化間接立法，但是兩者之間既有區別又有聯系。區別在于，前者是針對國土空間規劃之“區域-要素統籌”的整體性治理方式進行的立法；后者則是針對特定行業或者區域、特定環境資源要素而進行的立法，即是“區域”立法或者“要素”立法。聯系則在于，前者對后者所調控之對象起著國土空間準入、用地用海保障或禁止國土用途變更等作用，也即兩者是主干法與專項法的關系。

1.2 碳治理之空間規劃法保障的現狀檢視

黨的十八大以來，中國國土空間規劃體系及其政策和法制進入轉型重塑期。《生態文明體制改革總體方案》《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）先后為構建國土空間開發保護制度、建立“五級三類四體系”的國土空間規劃體系作出了相應的頂層設計。為落實上述決策，自然資源部等部門先后印發一系列國土空間規劃相關政策文件。但是，除《國土空間規劃城市體檢評估規程》融入了較多“雙碳”元素之外，諸如《國土空間規劃技術標準體系建設三年行動計劃（2021—2023年）》《省級國土空間規劃編制指南（試行）》《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》等國土空間規劃領域的政策性文件，僅原則性要求將“雙碳”目標的目標、方法與手段與國土空間規劃標準有機結合，卻并未將“雙碳”目標確立為國土空間規劃的編制原則和主要任務，亦缺乏與實現該目標直接相關的量化指標。

在實現“雙碳”目標方面，現行國土空間規劃法制主要存在下列問題。一是國土空間規劃主干法缺位，無法發揮其在實現“雙碳”目標方面對其他國土空間規劃相關立法的統領作用，難以推動構建以低碳為導向的國土空間規劃法制體系，并發揮空間治理手段在實現“雙碳”目標方面的潛力。二是現行國土空間規劃相關專項立法未將應對氣候變化納入其立法目的，亦缺乏與“雙碳”目標直接相關的法律制度設計和監督保障機制。其實，在《森林法》《濕地保護法》《黑土地保護法》修訂或制定過程中，不乏專家學者建議在這些法律的立法目的和主要制度中寫入有關提升森林、濕地、黑土地的碳匯能力等應對氣候變化方面的內容［17］，但幾乎未被采納，導致《“雙碳”意見》關于“穩定現有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用”的要求在國土空間規劃法制方面缺乏有力保障，對破壞生態系統固碳增匯之生態服務功能的行為難以通過國土空間規劃法制來追究其法律責任，而不得不主要依據其他現行立法以協同管控方式進行治理。

上述分析表明，中國現行國土空間規劃政策及其立法缺少對實現“雙碳”目標之保障制度的整體布局［25］，碳排放治理在國土空間治理體系中屬于依賴模式而非自主規制模式［26］，即僅具有附隨性而缺乏自主性及相應法制保障。換言之，“雙碳”政策在國土空間規劃政策和法律體系中尚未實現主流化，以低碳為導向且具有強制力保障的國土空間規劃法制體系亟待完善。當前，全國人大常委會、國務院正在研究制定“國土空間開發保護法”，并積極推動國土空間規劃立法。為實現“雙碳”目標，應充分利用這一立法“窗口期”，從立法目的和法律制度兩個層面構建“雙碳”目標的國土空間規劃法制保障，將“雙碳”目標充分融入國土空間規劃法制體系中。

1.3 作為響應主體之空間規劃法制的范圍

構建實現“雙碳”目標的國土空間規劃法制保障，首先須回答何謂國土空間規劃法，以明確其內涵與外延，并準確界定國土空間規劃主干法在國土空間規劃法制體系中的坐標。對于“雙碳”目標，它關系到需要哪些國土空間規劃法制對其作出響應，以及如何作出響應等問題。

關于國土空間規劃立法，目前爭議較大的問題是《國土空間規劃法》與《國土空間開發保護法》是否有必要并存。爭議的背景在于，十三屆全國人大常委會立法規劃在將“國土空間開發保護法”列為二類立法項目的同時，也將“國土空間規劃方面的立法”列為三類立法項目；2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》也提出要“研究制定國土空間開發保護法”；中發〔2019〕18號文既提出“研究制定國土空間開發保護法”，又要求“加快推進國土空間規劃立法”。對此，有學者認為該兩部法律不應并行，為避免可能出現的重復立法和銜接難題，建議制定適度法典化的《國土空間規劃法》［27］。也有學者認為，當前制定國土空間開發保護立法缺乏理論儲備和實踐經驗，建議先行制定《國土空間規劃法》，實現國土空間規劃編制實施和國土空間用途管制法律化，而此舉又將會抽離《國土空間開發保護法》的實體內涵［28］。文章認為，解決上述爭議須厘清國土空間開發保護領域各制度之間的邏輯關系。

首先，國土空間規劃、國土空間用途管制、主體功能區制度及其配套政策四者密不可分，須相互配合、相互支撐，才能確保國土空間開發保護制度既具戰略導向性，又能夠激勵相容和落地實施，以實現國土空間良善治理。其次，《生態文明體制改革總體方案》明確提出要“構建以空間規劃為基礎，以用途管制為手段的國土空間開發保護制度”，并將完善主體功能區制度作為建立國土空間開發保護制度的首要任務，因此國土空間開發保護立法的重要任務是實現主體功能區政策的法律化。再次，中發〔2019〕18號文提出的三個階段性目標均以國土空間開發保護為落腳點，所以國土空間規劃立法應以推動建立高質量國土空間秩序為立法目的，而并不限于實現國土空間用途管制和國土空間規劃體系的法律化。第四，鑒于主體功能區建設系中國所獨創［29］，且是實現經濟發展和環境保護的大戰略，中央也多次明確提出要“堅定不移實施主體功能區制度”，制定《國土空間開發保護法》更能體現中央的上述戰略意圖。而且，相比之下，中央決策層在制定《國土空間開發保護法》方面態度明確，而對于國土空間規劃立法的表態則留有相當的彈性空間。

推進國土空間規劃立法的首選路徑應當是，在《國土空間開發保護法》中為建立國土空間規劃體系提供法制保障，即制定一部具有法典化特征且融國土空間規劃體系、國土空間用途管制度、主體功能區制度及其配套政策于一體的法律［30］，并在此基礎上視需要決定是否仍須制定專門的《國土空間規劃法》，而不應先入為主地認為必須要制定《國土空間規劃法》。事實上，即便在作為中國建立空間規劃體系及其立法之重要參考的德國，其國土空間規劃領域的主干法亦為《空間秩序法（Raumordnungsgesetz）》［31］而無《空間秩序法》與《空間規劃法》并存之情形［32］。當然，不排除未來國家仍可能會制定一部專門的《國土空間規劃法》，但在中央已明確表示制定《國土空間開發保護法》的情形下，為促進國土空間規劃法制體系化，與其選擇使該兩部法律并存并處理其銜接問題，不如采取“《國土空間開發保護法》之國土空間規劃體系專章+《國土空間規劃條例》”的立法模式。

中國應當將《國土空間開發保護法》定位為國土空間規劃領域的基本法，并以推動實現國土空間均衡發展、構建高質量國土空間秩序為立法目的。對該法作此種定位，意味著該法之立法目的和基本制度不僅能統攝該法之全部法律規范，也能統攝國土空間領域的其他立法。具體而言，該法與《長江保護法》《黃河保護法》和制定中的《青藏高原保護法》《國家公園法》等針對特定區域的開發保護立法、與針對國土空間規劃體系、生態修復、生態保護補償等國土空間開發保護的特定階段或環節的立法乃是一般法與特別法的關系；與《森林法》《草原法》《濕地保護法》等以國土空間為載體的資源要素立法則是主干法與專項法、上游法與下游法的關系，兩者之間以國土空間規劃和國土空間用途管制為紐帶。《國土空間開發保護法》與上述其他立法共同構筑了“區域-要素統籌”的國土空間開發保護法制（也即國土空間規劃法制）體系。

2 “雙碳”目標的國土空間規劃立法目的響應

立法目的是整部法律的靈魂，是對一部法律立法任務的集中表達，是該法之規范體系和制度體系展開的邏輯起點，是進行法律解釋、評價法律實施效果與進行法律完善的重要基準。立法目的條款是一部法律之立法目的的法定表達，但未必是該法之立法目的的全部，因為有些法律的立法目的可能會隱含在法律文本之背后，需要通過法律解釋進行挖掘［33］。構建實現“雙碳”目標的國土空間規劃法制保障，首先須分析如何將“雙碳”目標融入國土空間規劃法律的立法目的。

問題在于，是否須將“雙碳”目標融入所有國土空間規劃相關法律的立法目的條款之中，以及如何將“雙碳”目標在國土空間規劃相關法律的立法目的條款進行法律表達。文章認為，若能將“雙碳”目標融入所有國土空間規劃相關法律的立法目的條款，當然是實現“雙碳”政策主流化的最優選擇。但是，《森林法》（2019年修訂）《濕地保護法》《黑土地保護法》等法律的修改或制定過程表明，該最優選擇并不具有現實可行性。從立法機關角度看，“雙碳”目標固然重要，卻不能因此否定其他國家戰略的重要性，若均將其寫入立法目的條款將會使其面臨難以承受之重。從法體系角度看，《國土空間開發保護法》的主干法地位，以及國土空間規劃體系和國土空間用途管制作為國土空間開發保護領域所有法律的紐帶制度之現實，決定了該法之立法目的條款不僅能夠統攝該法本身，也能統攝國土空間規劃領域其他立法。所以，更為務實的做法或許是，將“雙碳”目標融入《國土空間開發保護法》的立法目的條款，并且通過該法之核心制度即國土空間規劃體系和國土空間用途管制為實現“雙碳”目標提供制度保障，進而發揮《國土空間開發保護法》作為國土空間開發保護領域之主干法的體系化效應，將該法之“雙碳”要求通過國土空間規劃和國土空間用途管制傳導至國土空間開發保護領域其他立法之中。

將“雙碳”目標融入“國土空間開發保護法”的立法目的條款，在法律表達方面至少須考慮下列方面。一是遵守立法機關的立法技術規范。全國人大常委會法工委制定的《立法技術規范（試行）（一）》第5.1條規定，“立法目的的內容表述應當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列?！倍菂^別政策語言與法律語言。在政策法律化過程中，應采用意譯而非直譯的做法，因為制定政策堅持的是問題導向，而立法工作則須考慮法制度的體系協調以及與國際接軌問題。三是一部法律的立法目的往往是多元的和多層次的，其表述又要簡明扼要，因此其表達須高度概括且具有包容性，所以必須把握“雙碳”政策的實質。四是區分立法目的的兩個層次即價值性目的和工具性目的。其中，前者旨在闡明立法的價值理念，具有長遠性和終極性；后者則重在闡明立法的具體任務，具有近期性和功利性［34］。

從“目標法—措施法”的功能區分看，就應對氣候變化而言，應對氣候變化專門立法重在實現“雙碳”目標的法定化，并規定各級政府、各個行業或領域和社會主體在實現“雙碳”目標方面的義務或責任，屬于應對氣候變化之“目標法”；國土空間規劃立法則重在將“雙碳”目標作為國土空間治理的重要目標之一，發揮國土空間規劃之多元目標統籌協調的作用，屬于應對氣候變化之“措施法”。由于“雙碳”目標是通過減緩方式應對氣候變化的量化表達，其最終目標是經濟社會發展深度脫碳，實現綠色低碳可持續發展理念的落地，所以在《國土空間開發保護法》的立法目的條款中，“雙碳”目標在其工具性目的部分可表達為“應對氣候變化”，在其價值性目的部分則可表達為“實現中華民族永續發展”。若結合《國土空間開發保護法》的其他立法任務，該法之立法目的條款可表述為“為了建立國土空間規劃體系，實施國土空間用途管制，應對氣候變化，實現國土空間高質量發展，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展，制定本法?！?/p>

3 “雙碳”目標的國土空間規劃體系制度響應

3.1 融空間思維于溫室氣體清單編制

編制溫室氣體清單，是準確把握特定地區碳源碳匯分布規律、人類活動所致碳排放量和吸收量信息，精準識別減碳重點管控領域、科學制定減碳策略和碳匯能力提升方案、提高碳排放治理效能的基礎。目前，中國在溫室氣體清單編制方面存在的問題包括：主要依據能源統計數據，且能源統計數據統計范圍不全和深度不夠，偏重對工業能耗領域的數據統計，農業、建筑業、交通運輸業、商業等領域的數據基礎則較為薄弱，對能源品種的分類不夠精細等［35］。從空間治理角度看，現行溫室氣體清單未能實現與不同尺度國土空間利用的充分對接，未能反映特定區域內固碳增匯方面的信息，不足以充分發揮國土空間規劃與用途管制在減碳增匯方面的約束作用［36］。

融空間思維于溫室氣體清單編制，也即立足國土空間用地用海類型來編制碳排放清單，是建立低碳型國土空間規劃體系的前提，是實現對國土空間規劃編制、審批、實施、監督之全過程碳效應管理的基礎。為更好發揮國土空間規劃在實現“雙碳”目標方面的作用，當務之急是提高碳排放清單與不同尺度國土空間的耦合關系［37］，準確把握碳源與碳匯的空間分布規律和不同空間尺度下的碳排放規律，構建適合中國國情且基于國土空間的碳排放核算方法體系和碳排放信息基礎數據庫［3］。為此，各級政府在按照《2006 IPCC國家溫室氣體清單指南》及其增補與精細化內容，為編制國家溫室氣體清單提供各種信息基礎上，應當采取自上而下與自下而上相結合且更加注重運用利用自下而上的方法，編制能夠基于不同國土空間尺度并充分體現本地區資源稟賦和經濟社會結構特點的溫室氣體排放清單。

按照《達峰方案》關于“依托和拓展自然資源調查監測體系”“建立生態系統碳匯監測核算體系”等政策要求，建議從下列方面完善基于國土空間的溫室氣體清單制度。一是強化碳匯側的溫室氣體清單編制。在自然資源調查和監測體系基礎上，建立基于不同空間尺度的生態系統碳匯核算體系，對各類型用地用海進行碳匯本底調查、碳儲量評估和儲碳能力分析。此舉的目的是，為開展國土空間生態修復以提升生態系統固碳增匯能力，通過采用負碳技術以實現人工增匯等固碳增匯行動，并對固碳增匯活動的碳效應評價提供扎實數據支撐。二是完善基于碳源側的溫室氣體清單編制制度。主要包括完善不同地區、行業、企業或者產品全生命周期等的碳排放核算報告標準，完善能源、工業、交通、建筑等重點領域的碳排放與碳配額核算、審計等配套標準［8］。三是完善碳數據集成系統建設，將上述碳匯側和碳源側的溫室氣體清單之數據信息，納入各級政府統一的國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統之中。四是，生態環境部作為國家應對氣候變化事務的主管部門，應充分發揮其在溫室氣體排放清單編制中的統籌協調作用，構建溫室氣體排放清單編制信息共享系統，推動實現溫室氣體排放清單編制與不同尺度國土空間或不同類型區域的充分對接，以更好發揮空間治理在應對氣候變化中的作用。

3.2 構建國土空間規劃雙重碳評價制度

空間治理旨在實現國土空間可持續發展，生態承載力則是可持續發展的重要表征，所以生態承載力控制應成為國土空間規劃法制的基本原則［38］。正是基于此，中發〔2019〕18號文明確提出，國土空間規劃編制要在“資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價”（即“雙評價”）基礎上統籌劃定“三區三線”等空間管控邊界并“依法開展環境影響評價”。《國土空間規劃技術標準體系建設三年行動計劃》則將《“雙評價”技術指南》《國土空間規劃環境影響評價編制指南》《國土空間規劃城市體檢評估規程》分別定位為空間規劃領域的基礎通用類國家標準、空間規劃編制審批與實施監督環節的行業標準?？梢姡半p評價”乃啟動國土空間規劃編制的前提條件，規劃環評和城市體檢評估則分別是對規劃編制審批及其實施階段進行監管的必經程序。

從中發〔2019〕18號文等國土空間規劃現行政策來看，對于國土空間規劃的編制與實施而言，規劃環評和“雙評價”與城市體檢評估制度分別由生態環境部門和自然資源部門主導，是兩套相互獨立的法律制度而不可能完全融合為一套制度。因此，為最大限度地確保國土空間規劃編制的科學性及其實施的有效性，宜將兩者定位為既相互獨立又相互支撐，并且還須協同推進的外部監督機制和內部監督機制。但是，目前該兩套監督制度存在價值理念不一致、核心內容重疊、缺乏有效銜接等問題［39］。為解決這些問題，首先應對生態環境部門主導的規劃環評進行“前延后伸”式的制度完善，即規劃環評以提前介入方式參與到自然資源部門主導的“雙評價”工作中［40］，并在規劃實施階段完善規劃環評的跟蹤評價制度，形成國土空間規劃編制與實施的雙重碳評價監督制度。其次，應強化自然資源部門與生態環境部門在空間規劃領域的部門間協調和數據共享，從技術標準、數據口徑、評價對象、操作規程等方面實現該兩套監督機制之間的對接與協調。

要發揮國土空間規劃法制在實現“雙碳”目標方面的作用，意味著必須要將“雙碳”目標融入該兩套監督制度之中，也即為國土空間規劃的環評制度和“雙評價”制度與城市體檢制度增加新的碳排放約束維度。因此，應當以碳排放治理為紐帶對該兩套監督制度進行體系化整理，從而構建統一的能夠覆蓋國土空間規劃之事前、事中和事后的雙重碳評價制度體系。

對于將碳評價納入“雙評價”制度之中，有學者建議應采取生態足跡法（即以碳收支結果測度碳平衡狀態）和綜合指標評價法（即碳源側的碳承載壓力與碳匯側的碳承載支持力的比值）來評價特定區域的碳承載能力［41］。但是，總體來看，目前該領域的實踐經驗和理論研究均較為匱乏，因此需要在“雙評價”的實踐過程中不斷探索和積累經驗。另外，《國土空間規劃城市體檢評估規程》雖然已經在城市體檢評估中設立了單位面積GDP碳排放降低比例等碳指標，但是未來仍需結合城市體檢評估實踐的不斷開展，對城市體檢評估中的碳評價指標進行補充、完善和優化。

目前，各界對于將碳評納入國土空間規劃環評制度已基本形成共識［42］，應沿用《編制環境影響評價報告書的規劃的具體范圍（試行）》《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍（試行）》《建設項目環境影響評價分類管理目錄》確立的環評對象名錄制和分類管理制，并將具有碳排放影響的國土空間規劃納入環評對象的名錄?？紤]到美國等諸多域外國家已經建立了較為成熟的、面向政策和立法的戰略環評制度，而且全國國土空間規劃綱要和省級國土空間總體規劃在國土空間規劃體系中具有非常重要的地位，因此不能想當然地認為該兩者不會產生環境（/碳排放）影響或者在技術上無法進行環評并因此將其排除在環評（/碳評）的范圍外［43］，而是應當針對“五級三類”國土空間規劃確定不同的碳評重點、評價指標和評價效力，構建與國土空間規劃本身的層級或者類型相適應的碳評制度。在評價指標方面，可在絕對排放量、排放強度、控制績效、單位面積碳排放指標和人均碳排放指標中選擇相應指標作為不同層級或類型國土空間規劃的碳評指標［44］。在評價效力方面，也可針對不同層級或類型的國土空間規劃作不同規定。

在將“雙碳”目標融入“雙評價”和城市體檢制度的立法表達方面，考慮到該兩項制度均處于探索階段，因此宜在法律層面的國土空間規劃立法中對發揮其在控碳作用作出概括性要求，并通過制定相應行政法規或部門規章從評價的主體、客體、指標和效力等方面對發揮該兩項制度在控碳方面的作用予以具體化。為避免重復立法，宜在應對氣候變化專門立法中或者通過修改《環境影響評價法》將碳評價納入到環評制度。同時，為實現該兩套監督機制在相關數據方面的可通約性，自然資源部門和生態環境部門應就該兩套機制在實施層面的銜接與協調作出具體安排。

3.3 建立面向“雙碳”的空間規劃體系

建立國土空間規劃體系是實現國土空間善治的基礎。但是，在“雙碳”背景下，國土空間規劃體系在推動綠色低碳發展方面缺乏相應的碳治理制度和指標支撐，導致國土空間開發、保護、利用、修復在實現“雙碳”目標方面缺乏可操作性的制度保障［45］。因此，目前亟須構建綠色發展理念引領下的低碳型國土空間規劃體系。其核心要義是，以國土空間作為碳源碳匯活動的容器，從源頭上協調發展目標和“雙碳”目標，將“雙碳”目標和全生命周期管理理念融入“五級三類”國土空間規劃及其編制審批、實施許可、監督管理、評估調整的全過程［6］。

3.3.1 將“雙碳”目標納入“三區三線”的劃定及其管理

對于生態保護紅線和永久基本農田，應當從邊界、用途和質量等方面嚴控其數量減少及其碳匯能力下降，并優先安排國土空間生態修復項目，從促進碳增匯方面改進永久基本農田的作業要求和技術標準。對于生態保護紅線和永久基本農田之外的其他生態空間和農業空間，應當鼓勵其用地用海的混合使用和國土空間的復合利用，提高其單位面積碳增匯能力，比如允許在草地、灘涂、海域等國土空間進行風電、光伏等可再生能源發電。對于城鎮發展邊界，應當從地類、地塊和指標等方面嚴控新增城鎮建設用地及其碳排放，并對存量建設用地進行節能減排改造。同時，在農業空間內，應當嚴格控制農業農村新增建設用地及其碳排放，并且研究探索由存量建設用地向耕地和生態用地轉化的制度保障。

3.3.2 強化“五級”國土空間規劃在“雙碳”目標方面的傳導與銜接

全國國土空間規劃綱要應當將發揮其在規劃編制方法、內容與規則等方面的模范意義［46］，將推動綠色低碳發展確立為其規劃綱要編制和實施的指導思想，將實現“雙碳”目標確立為規劃綱要編制和實施的重要任務之一，并且設立相應的強制性和預期性碳排放約束指標。省級國土空間規劃在實現“雙碳”目標方面，要發揮承上啟下和統籌協調的作用，結合本省級區域在資源稟賦、經濟社會結構與發展階段的特點，科學預測未來發展需求，合理設定本省各類碳約束指標。市縣和鄉鎮國土空間規劃則要落實上級規劃的“雙碳”要求，從用地邊界、用地結構、用地布局和用地強度等方面盤活存量建設用地、鼓勵土地混合高效利用、促進職住平衡等，降低通勤過程中所致各種碳排放。

3.3.3 促進“三類”國土空間規劃在實現“雙碳”目標方面的相互支撐

國土空間總體規劃應將綠色低碳發展確立為規劃編制的基本原則，將助力實現“雙碳”目標作為規劃編制的重要任務，將減碳增匯融入國土空間開發、利用和保護各個環節，并且通過國土空間總體規劃將“雙碳”目標分解到重點行業、重點領域和重點區域［4］。國土空間專項規劃要發揮行業性專項規劃在調整優化產業結構、能源結構、交通運輸結構、通過城市更新實現結構性減碳方面的作用，發揮重點領域專項規劃在生態環境、林業草原、水土保持等實現協同降碳增匯的作用，并且發揮重點區域（或者流域）專項規劃在固碳增匯或者推動區域一體化減碳增匯方面的作用。國土空間詳細規劃需規定不同性質用地的邊界、建設用地的建設高度、密度、容積率和單位碳排放強度等控碳指標，努力推動實現微觀尺度上碳排放與碳移除的收支平衡，即探索實現微觀尺度的碳中和［7］。

3.3.4 將綠色低碳發展的指導思想與碳效應管理貫穿于國土空間規劃編制審批、實施許可、監督管理與評估修訂的全過程

“五級三類”國土空間規劃不僅要在規劃編制過程中確立促進綠色低碳發展思想并建立相應碳約束指標，也必須在規劃實施環節對這些碳約束指標的實現情況進行跟蹤監測，并建立旨在確保“雙碳”目標實現的監督與考核機制。而且，還應當定期對“五級三類”國土空間規劃在“雙碳”目標上的進展情況進行評估，并將評估結果作為對國土空間規劃進行修訂的重要依據，如此才能確保國土空間規劃在實現“雙碳”目標方面好用、實用和管用。

4 “雙碳”目標的國土空間用途管制制度響應

4.1 禁止固碳增匯能力退化制度

碳庫具有碳源和碳匯雙重屬性，固碳增匯須避免碳庫成為碳源。由于碳匯用地是有限的，生態系統及其構成要素的儲碳能力也是有限的，而固碳增匯又是生態服務功能的重要形式，所以鞏固提升固碳增匯能力，既要保護碳匯用地本身，又要提升其儲碳能力?！丁半p碳”意見》《達峰方案》均提出，要通過國土空間規劃和用途管制、嚴守生態保護紅線、開展國土空間生態修復工程等，鞏固和提升生態系統的固碳增匯能力。其根本目的是，依據環境法的環境質量不得惡化原則［47］，構建禁止生態系統固碳增匯能力退化制度，確保生態系統固碳增匯能力不斷提升而不退化。

禁止生態系統固碳增匯能力退化，首先意味著國家在固碳增匯方面應承擔生態環境“現狀保持”義務，確保作為生態服務功能的固碳增匯能力不會惡化［48］。建立禁止生態系統固碳增匯能力退化制度，是國家為履行其在固碳增匯方面之“現狀保護”環境義務而進行相應立法的結果，是國土空間用途管制制度在固碳增匯方面的具體化。在制度構造方面，禁止生態系統固碳增匯能力退化制度以公共機構或私人主體的國土空間開發行為為管制對象，以特定國土空間的固碳增匯能力之生態服務功能為保護客體。其核心要義是，對于特定國土空間，任何人未經許可不得進行有損其固碳增匯能力的開發利用行為。換言之，對于國土空間開發，法律堅持的是“一般禁止，例外解除”原則，所以國土空間開發許可系禁止生態系統固碳增匯能力退化制度的核心部分。該制度并不意味著對損害生態系統損固碳增匯能力的行為完全采用同一標準進行規制，而是可選擇在“三區三線”框架下將碳匯用地劃分成不同等級，并優先選擇將碳匯潛力較弱的國土空間轉化為新增建設用地。按照環境法上的損害擔責原則，該制度意味著在生態系統固碳增匯能力受到私人開發行為破壞時，有關政府部門有權責令其進行固碳增匯功能的生態修復或者提供金錢賠償［49］。

禁止生態系統固碳增匯能力退化，還意味著國家負有提升固碳增匯能力的積極作為義務。該義務本質上屬于國家在固碳增匯方面的環境給付義務。相對于前述國家“現狀保持”之環境義務系初階義務和結果義務（屬于底線管控性的基準義務）而言，環境給付義務則屬于進階義務和行為義務（屬于逐步增加的動態義務）［50］。若國家不能有效履行其在固碳增匯方面的“保持現狀”之初階義務，則必然將會承擔更重的提升固碳增匯能力之積極義務。為履行該環境給付之積極義務，國家應當通過相關立法建立以固碳增匯為導向的國土空間生態修復制度。當然，國家負有提升固碳增匯能力的積極作為義務，并不意味著它須獨占該義務的履行。相反，國家可采取市場化方式，引導社會資本進入國土空間生態修復領域，解決完全由政府負責修復時存在的修復任務重、資金壓力大、修復周期長等問題，并且由國家承擔對修復項目實施的監督責任和保障責任。

4.2 建設用地多維減源控碳制度

新增建設用地不僅會導致新增碳源產生，還會破壞原有碳匯用地的固碳增匯作用。所以，《“雙碳”意見》提出，要嚴控新增建設用地規模、盤活城鄉存量建設用地、加強節約集約用地評價等。中發〔2019〕18號文對國土空間用途管制制度的文本表述表明，國土空間用途管制主要包括兩個方面：一是對農用地和生態用地向建設用地轉用的管制；二是對建設用地開發建設的管制，主要表現為在建設許可或國有土地使用權出讓合同中對建設用地的容積率、建筑物的密度和高度等進行規制。為落實“雙碳”目標，可從下列方面建立建設用地開發的碳約束機制。

4.2.1 在國土空間規劃許可中納入多元碳約束指標

可借鑒域外經驗并推廣地方經驗，在空間轉用許可、空間使用許可、空間建設許可等規劃許可環節為建設用地開發設定控碳要求。比如，法國巴黎從2018年開始要求規劃許可證審批中納入碳約束指標，而且要求2030年開始巴黎所有新城市開發項目實現全生命周期碳中和［5］。倫敦采用全生命周期方法對開發項目建設或運行過程中的各種碳排進行跟蹤和評價，并要求任何市域范圍內的新建、改擴建與城市更新項目滿足控碳要求，若無法實現相關控碳目標則需要繳納補償金或進行異地補償。在國內，也可以推廣浙江省德清縣的“標準地”做法［51］，即在國有建設用地出讓之前，為擬出讓的建設用地設定容積率、建設高度、單位能耗和單位碳排強度等控碳指標，并進行建設項目全生命周期碳中和管理試點。

4.2.2 針對不同行業采取差異化的新增建設用地供地策略

在空間準入方面，在對生態空間和農業空間采取正面清單、對城鎮空間采取負面清單進行規制基礎上，強化國土空間用途管制對低碳型產業發展的用地保障作用和對高碳行業發展的用地管控作用。比如，優先為能促進可再生能源行業發展的儲能、輸配電網和分布式能源等基礎設施建設提供新增建設用地，而嚴格控制向諸如化石能源等高耗能高碳排放行業或者企業提供新增建設用地，避免“高碳鎖定效應”。

4.2.3 多措并舉倒逼城市發展更多使用存量建設用地

比如，由于新增建設用地會破壞原本作為碳匯用地的固碳增匯之生態服務功能，因此應當要求開發主體在“固碳增匯”方面實行占補平衡，即要求該主體通過開展國土空間生態修復項目對被占用的碳匯予以補償或繳納相應碳平衡補償金。再如，實行建設用地總量控制，構建城市發展更多依靠盤活存量建設用地、提高土地利用效率、促進城市更新等倒逼機制。還如，為各級政府設定碳排放總量控制目標，通過對新增建設用地開展碳評價，若發現新增建設用地所致碳排放會導致區域碳排放總量超標，則應暫時限制該區域新增建設用地。如此，城市發展才能真正踐行“向內發展原則”，實現城市精明增長。

4.3 體現碳匯價值的生態補償制度

作為國土空間開發保護的基礎性制度，主體功能區建設在將國土空間區分為保護型區域（即重點生態功能區、糧食主產區）和開發型區域（即城市化地區），并對其國土空間開發利用進行差異化管控的同時，也構成了對保護型地區發展權的剝奪或者限制。將“雙碳”目標納入到國土空間規劃體系之中，意味著將會由保護型地區承擔主要的固碳增匯任務，從而為對該區域的發展權限制增加了新的碳約束維度。但是，國土空間規劃作為一種整體性治理方式，減碳增匯本身并不足以實現國土空間高質量發展。國土空間規劃在推動減碳的同時，也須促進減碳與發展的平衡、減碳與民生的協調以及減碳與公平的統籌［52］。所以，為實現空間正義，確保全國各地區人民共享發展機會和發展成果，《達峰行動》明確要求“建立健全能夠反映碳匯價值的生態保護補償制度”。

生態保護補償的核心思想是，共處某一生態系統（/特定區域）的生態保護者與生態受益者本應享有平等的生態保護權利與義務，但生態保護者受其空間位置或資源稟賦等因素影響，須承擔較生態受益者更重的生態保護義務，使得前者的發展權受到更多限制［53］，而后者卻能以“搭便車”方式享受前者生態保護所生之外部效益，導致兩者空間利益分配不均衡，使得前者在履行生態保護義務、投資生態環境保護方面缺乏內生動力，因此須引入新的利益再平衡機制，對前者的生態保護成本及發展機會進行合理補償［54］，其實質是構建一種共同體背景下環境利益共享、環境責任共擔、激勵相容的法律機制，以實現兩者在該共同體中生態保護權利與義務的實質平等，利益再平衡即生態保護補償的方式則包括縱向補償、橫向補償、協議補償和市場交易補償等。

構建反映碳匯價值的生態保護補償制度，首先須區分碳匯之生態保護義務承擔者和碳匯之生態保護受益者。國土空間保護型區域顯然屬于碳匯之生態保護義務承擔者，而國土空間開發型區域則屬于碳匯之生態保護受益者。因此，反映碳匯價值的生態保護補償應當在開發型區域的地方政府和保護型區域的地方政府之間進行。但是，由于該兩種區域的地方政府數量眾多，所以直接開展反映碳匯價值的橫向生態保護補償在實踐中可能會面臨較大難度。因此，在反映碳匯價值的生態保護補償制度實施初期，宜以中央政府的縱向補償為主，并逐漸探索開展橫向生態補償、協議補償和市場交易補償方式。同時，應當盡快完善基于項目之碳匯核查的方法學，推廣以公私協力方式進行的碳匯項目，允許私人基于項目所生之碳匯進入全國碳排放交易市場或者自愿碳減排交易市場，使得碳匯的經濟價值能夠通過市場機制得以體現。通過市場機制能夠更好地發現碳匯的市場價格，并且激發私人主體開展碳匯之生態修復項目的內生動力。因此，構建反映碳匯價值的生態保護補償制度，應當向逐步建立基于項目的碳匯市場交易等市場化補償機制發展。

5 結 語

實現“雙碳”目標，意味著經濟社會發展最終要實現深度脫碳，因此須注重運用結構性減碳方法并防治“高碳鎖定效應”。同時，實現“雙碳”目標在時間上既具有緊迫性，又須穩步協同推進，而不能搞“運動式”減碳，以免傷及民生。國土空間規劃具有面向未來的導向性和調控性，是實現整體性治理的典型政策工具，能夠有效實現多目標協同推進。因此，應當注重發揮國土空間規劃及其法制保障在實現“雙碳”目標方面的作用。但是，目前國土空間規劃法制在實現“雙碳”目標方面的潛力并未得到充分發揮，同時國土空間規劃體系正處于轉型重塑期，國家有關部門也正在研究制定國土空間開發保護法并進行國土空間規劃立法。應當充分利用這一立法“窗口期”，將“雙碳”目標充分融入國土空間規劃相關立法之中。為避免重復立法，并且更好地響應“雙碳”目標，建議制定《國土空間開發保護法》并在其中對國土空間規劃體系和國土空間用途管制作系統規定，將“應對氣候變化”寫入該法之立法目的條款，并從國土空間規劃體系和國土空間用途管制兩個方面構建“雙碳”目標的國土空間規劃法制保障。在國土空間規劃體系及其立法本身尚有諸多問題未決情形下，研究“雙碳”目標的國土空間規劃法制保障似有“搶跑”之嫌，但這或許也能使“雙碳”目標更好地融入國土空間規劃相關法制建設中。而且，國土空間規劃三分在編制，七分靠實施。只有國土空間規劃本身得到有力實施，并且找準其與“雙碳”政策的契合點，才能實現國土空間規劃及其法制對“雙碳”目標的有效且充分響應。