“雙碳”目標下礦山修復規劃制度的創新

田其云，張明君

（中國海洋大學法學院，山東 青島266100）

2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“制定2030年前碳排放達峰行動方案”，力爭“2060年前實現碳中和”，2022年10月黨的二十大報告強調“積極穩妥推進碳達峰碳中和”。“雙碳”目標對調整能源結構和提升生態系統固碳功能的制度保障提出新要求，其制度設計的表達可歸結為“減法”的制度路徑和“加法”的制度路徑。“減法”是指從碳源角度切入進行減碳的制度設計，2005年《可再生能源法》一直堅持大力發展水能、風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等可再生能源逐步取代化石能源的制度努力，這是實現“雙碳”目標的重要制度路徑；1997年《節約能源法》一直堅持節能減排的制度努力，礦山企業承擔碳減排義務。“加法”是指從碳吸收角度切入進行固碳的制度設計，1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《土地管理法》等自然資源法律制度一直努力于穩定森林、草原、濕地、土壤生態系統的固碳功能。2021年《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《碳中和意見》）提出了實施生態保護修復重大工程，國務院《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《碳達峰方案》）要“實施歷史遺留礦山生態修復工程，提升生態系統固碳功能”。礦山生態修復被納入“雙碳”目標任務，礦山修復目標融入“雙碳”目標體系。文章從礦山修復規劃角度反思以土地復墾為目標的制度設計，主張以生態修復為目標，沿著“減法”的制度路徑規劃礦山可再生能源發展，沿著“加法”的制度路徑提升礦山生態系統固碳功能。

1 礦山修復規劃目標：從土地復墾走向生態修復

在環境法律規范體系中，環境規劃法律規范屬于手段法［1］，在1989年《環境保護法》《土地管理法》《可再生能源法》等法律中均對環境與資源保護的各類規劃進行了明確規定。環境規劃作為環境保護的技術手段，其制度功能在于通過各類規劃來確定不同時空領域的環境資源要素在開發利用與保護中的目標并加以落實。在環境規劃手段法這個子體系中，環境規劃是某一類規劃的一般表達，涉及環境保護規劃、大氣污染控制規劃、水污染控制規劃等具體規劃［1］；土地規劃也是某一類規劃的一般表達，涉及土地利用總體規劃、水土保持規劃、土地復墾規劃等具體規劃［2］。礦山修復屬于環境法律行為，是采用工程、生物防護等技術手段依法對礦山開采造成的環境污染和破壞進行修復的環境保護行為。礦山修復規劃同樣是某一類規劃的一般表達，涉及礦山土地復墾規劃、礦山地質環境保護與治理規劃等具體規劃，在綠色礦山建設規劃、全國土地整治規劃中也涉及礦山修復。在實現“雙碳”目標進程中，礦山修復規劃的目標需要在傳承中創新。

1.1 礦山修復規劃的土地復墾目標

采礦對礦山的地形地貌、土地、植被等產生不同程度的破壞，井工開采形成的土地塌陷不同程度破壞地下水循環平衡，進而導致礦山生態系統固碳功能下降。國外礦山修復貫穿于礦山開采的全過程［3］，中國則重開采輕修復，導致礦山生態破壞日積月累，因采礦而滿目創傷的礦山，就猶如大地上的一道道“傷疤”。礦山修復任重道遠，需要加快編制相關規劃，科學、有效地指導礦山修復工作［4］。比如，通過礦山修復規劃來分區治理，恢復耕地、林地、草地［5］。

中國礦山修復開始于20世紀60年代。當時，世界各國紛紛采取政策對廢棄礦區進行生態恢復［6］，中國則從實際情況出發，找到了一條適合當時發展中國家礦業廢棄地的復墾之路［7］。到20世紀80年代，遼寧恒仁鋁鋅礦、鄭州鋁廠小關礦、廣東坂潭錫礦、河北唐山馬各莊鐵礦、湖南水口山鋁鋅礦、安徽淮北煤礦、云南昆陽磷礦等礦山相繼開展了土地復墾工作［8］。1986年頒布的《礦產資源法》將土地復墾寫入了法律，要求“礦山企業對采礦受到破壞的耕地、草原、林地，應當因地制宜地復墾利用”。1988年《土地復墾規定》堅持“誰破壞、誰復墾”的原則，各級人民政府對土地復墾進行監督管理、制定規劃與實施。依據《土地復墾規定》，礦山修復中的土地復墾規劃又稱“礦山復墾規劃”［9］，其核心內容是：以土地復墾為目標，以復土歸原為主、生態重建為輔，恢復因采礦而破壞的土地生產力和經濟利用價值。可見早期的礦山復墾規劃是非生態的設計［10］，忽視了礦山修復中的生態價值。

隨著綠色礦山理念的引入和綠色礦山建設的發展，綠色這一生態元素在規劃中被重視。2010年原國土資源部印發的《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》提出“要堅持規劃統籌，加強對礦山環境保護和土地復墾的審查。”編制綠色礦山建設規劃時，堅持“邊開采，邊復墾”的原則，同時規劃礦山生態環境保護和土地復墾，既要考慮到當地的地理地質環境，也要為當地經濟發展作出貢獻［11］。不過綠色礦山建設規劃在應對礦山修復所面臨的生態環境保護和土地復墾時，依然選擇了土地復墾優先，堅持因地制宜，盡可能優先復墾為耕地或農用地［12］。

直到原國土資源部2017年發布《全國土地整治規劃（2016—2020年）》以來，各地方政府注意到了土地復墾與土地生態整治并重［13］，安徽、 江西、湖北等省積極開展工礦廢棄地復墾與生態修復，實現了“廢棄礦山”重現“綠水青山”。但山水林田湖草系統修復體現不足，整體性和系統性不足，規劃中推動生態修復的動力不足［14］。

1.2 對礦山修復工作的反思

礦山修復工作幾十年來，時至今日，礦山修復規劃推動生態修復動力不足的根源在于將礦山土地復墾規劃與生態修復方案割裂。從環境法基本原則看，礦山生態修復方案主要貫徹的是環境問題“末端治理”理念，落實2014年《環境保護法》綜合治理原則。在總結歷年礦山生態修復工作經驗的基礎上，2022年自然資源部發布《礦山生態修復技術規范 第1部分：通則》指出礦山生態修復要“使┈損毀土地得到復墾利用、生態系統功能得到恢復和改善”。對礦山損毀土地基礎調查與問題識別的基礎上編制生態修復方案的做法就是環境保護的“末端治理”，其“方案編制與相關規劃相銜接”的要求也明確區分了生態修復方案與土地復墾規劃的區別。

環境規劃主要貫徹的是環境保護“源頭預防、全過程控制”理念，落實《環境保護法》預防為主原則。從“末端治理”到“源頭預防、全過程控制”體現了中國環境保護順應當今世界環境與發展的大潮流［15］。礦山土地復墾規劃應當落實預防為主原則，歷史遺留礦山，礦山生態系統被破壞已成事實，礦山土地復墾規劃需要預防土地被復墾到可利用狀態過程中產生新的生態環境問題。1988年的《土地復墾規定》以及2011年的《土地復墾條例》均要求在建和生產礦山邊開采邊復墾，2016年原國土資源部、環境保護部等《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》要求“不再欠新賬，加快還舊賬”，礦山土地復墾規劃和礦山地質環境保護與治理規劃均需要預防礦山開采中的生態破壞，及時治理不可避免的生態破壞。《指導意見》要求“推進礦山地質環境恢復治理方案和土地復墾方案編制”。在礦山修復工作中，針對同一個被破壞的生態系統，同一塊被損毀的土地，始終運行土地復墾和生態修復兩套方案，這種分而治之的形式不利于推動礦山生態系統山水林田湖草生命共同體的整體修復。

遵循《環境保護法》預防為主、防治結合、綜合治理的原則，需要在礦山修復中統籌土地復墾與生態修復，重新定位礦山修復規劃的目標。

1.3 礦山修復規劃的生態修復目標

明確礦山修復規劃的生態修復目標，將土地復墾融入生態修復。關于土地復墾與生態修復的異同，學界的認識也有一個發展的過程。自20世紀80年代恢復生態學產生［16］以來，生態學界引入了生態修復概念，研究初期，生態修復被簡單等同于生態恢復、土地復墾。隨著生態修復實踐的開展，有學者認為生態修復與生態恢復是有區別的，更不同于生態重建［17］。生態修復是輔以人工措施而加速生態系統的恢復，為生態系統健康運轉服務。關于生態修復與土地復墾，有學者對德、美、英、澳等國家在礦山受損土地恢復和利用而逐漸形成的土地復墾技術進行研究，認為土地復墾屬于土壤環境修復的范疇［18］，是生態修復的內容之一。生態修復是包含土地復墾在內的系統工程，而土地復墾則僅是生態修復手段之一，通過土地復墾這種手段以實現生態修復之生產功能目的。生態修復在手段、適用范圍、最終效果和目的等方面都比土地復墾具有更深更廣的意義［19］。法學界也關注到了生態修復，有學者認為生態修復與土地復墾并不相同，因為土地復墾內容較為狹窄，而生態修復則追求整個生態系統的穩定［20］。也有學者主張，應將生態修復定位為“環境修復”，其本質是一種新的管制和救濟工具［21］。隨著研究的深入，生態修復被定義為“通過人工干預幫助被損害或者說被徹底破壞、已退化的生態系統進行改善、重建、恢復的過程”［22］。

目前，學界對礦山生態修復基本達成下列共識：礦山生態修復的對象應當是受損的生態系統，使其恢復到采礦之前的狀態，或者進行礦山重建，使其與周圍景觀相協調并對人類有益［23］；礦山生態修復既要憑借人類活動來達成生態恢復的目的，也要在社會化機制方面下功夫［24］；礦山“復墾、復綠”到生態修復和多產業融合發展，構建一套完整的生態產業體系，實現政府、企業、社區的三贏格局，是礦山生態修復的重要發展趨勢［25］。礦山生態修復既包括對生態系統本身的恢復，又包括對社會經濟的恢復。正是針對浙江省的礦山修復，2005年時任浙江省委書記的習近平在湖州安吉首次提出“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，將經濟發展和生態環境保護的關系進行闡述的同時指明實現發展和保護協同共生的新路徑［26］。“綠水青山就是金山銀山”追求的是整個礦山生態系統的穩定，成為礦山生態修復的重要理論基礎。黨的二十大報告在總結新時代十年的偉大變革中強調“我們堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”，按照二十大報告的指引，礦山修復必須改變以往狹義的礦山土地復墾的概念，從山水林田湖草生命共同體角度，實現礦山及周邊更大范圍生態環境的“整體保護、系統修復、綜合治理”［27］。礦山修復規劃目標也應當從土地復墾、“環境”和“發展”之間的權衡向生態系統保護、恢復和可持續利用轉變［28］，以持續發揮礦山地區國土空間的整體功能。

“雙碳”目標為礦山修復規劃確立生態修復目標提供了契機。《碳中和意見》“把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路”。落實“雙碳”目標成為中國社會經濟發展各領域的任務，包括環境法制建設領域。意見中明確“實施生態修復提升生態系統固碳功能的重要性”，可見面對“雙碳”目標的環境法制建設對生態修復法律制度建設的重視。這種重視開始于黨的十八屆三中全會“完善生態修復制度”，隨后2020年《礦產資源法（修訂草案）》《煤炭法（修訂草案）》提出建立礦區生態修復制度，同年《民法典》將生態修復規定為一種法律責任，《長江保護法》規定建立生態修復法律制度，2021年《濕地保護法》規定了濕地修復制度。生態修復法律制度在環境法律體系中的全面建立，特別是在《礦產資源法》《煤炭法》中的建立，無疑為“礦山生態修復規劃”提供法律依據。

從“雙碳”目標角度重新審視礦山修復規劃制度，礦山修復需要生態優先、綠色低碳。對采礦塌陷后的農用地不必要強制性復墾為耕地，在編制礦山修復規劃時應當堅持生態優先原則，結合礦山生態系統現狀實施山水林田湖草一體化生態修復。聚焦“雙碳”目標要求，以生態修復為目標來編制礦山修復規劃，不是將土地復墾到塌陷前的可用狀態，而是修復礦山的生產功能與生態功能，以低碳發展為引領，提升生態系統碳匯能力［29］。

2 規劃礦山修復生態產業鏈

2.1 將生態產業鏈納入礦山修復規劃內容

2019年修正的《土地復墾條例實施辦法》要求土地復墾規劃的內容包括：土地復墾潛力分析；土地復墾的原則、目標、任務和計劃安排；土地復墾重點區域和復墾土地利用方向；土地復墾項目的劃定，復墾土地的利用布局和工程布局；土地復墾資金的測算，資金籌措方式和資金安排；預期經濟、社會和生態等效益；土地復墾的實施保障措施。規劃的重點是以土地為對象，將土地恢復到可利用狀態，實現其再次利用。2022年《礦山生態修復技術規范 第1部分：通則》要求生態修復方案的內容包括：礦山基本情況，總體定位與目標，主要任務與工作部署，跟蹤監測，投資估算，保障措施。方案的重點是建立礦山生態修復參照生態系統，統籌考慮生態問題的嚴重程度、現有技術經濟條件等，修復礦山自然生態系統，恢復生態功能，實現其生態價值。

黨的二十大報告在積極穩妥推進碳達峰碳中和中強調提升生態系統碳匯能力，《碳中和意見》在提升生態系統碳匯增量措施中指出，穩定并提升森林、草原、濕地、農業等的固碳能力；2021年《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》針對歷史遺留礦山存在的突出生態環境問題，提出要“重建生態系統，合理開展修復后的生態化利用”。上述土地復墾規劃和生態修復方案的內容未能很好地契合這些政策文件的要求，土地復墾的再次利用可獲得土地利用的農業經濟價值，對提升固碳能力這樣的生態價值重視不夠，生態化利用不足；對自然生態系統的修復可以提升固碳能力，對生態化利用重視不夠。上文中，“兩山”理論以及學界對生態修復的研究表明，生態修復不僅是對生態系統的修復，也是對社會經濟的修復，尋求礦區低碳高質量發展。沿著這樣的思路再去考量土地復墾規劃和生態修復方案的內容，應當將“土地利用方向與布局”的規劃內容進行延伸，將修復自然生態系統與修復社會經濟系統結合起來設計生態修復和多產業融合發展路徑，生態修復包括修復受損的生態系統以及修復實現生態經濟效益的產業鏈［30］，從而在“雙碳”目標下將生態產業鏈納入礦山修復規劃中。

1989年，Frosch等［31］首次提出了生態產業鏈的思想。采礦引發的生態環境問題主要體現在地表塌陷、固體廢棄物、水體和大氣污染等方面，構建生態產業鏈的目的就是為了降低資源消耗，消除對自然生態環境的破壞［32］。礦山生態產業鏈即是以整個礦山生產的各種資源為聯系紐帶，將各個不同的生產環節緊密聯系在一起，模擬自然生態系統中的食物鏈原理，不同產業之間形成相互關聯的鏈狀產業結構［33］，達到改善生態環境和資源的生態化利用目的。比如，山西省平朔礦區建設的農—林—牧—藥—農產品加工—生態旅游的綠色生態產業鏈［34］。

按照“目標—指標—管制”［35］的規劃邏輯，礦山修復規劃目標任務的安排要將礦業廢棄地內部各組成要素以及周邊環境系統看作一個相互作用的有機復合體［36］做好統籌協調，結合廢棄地修復后利用方式的多樣性，將生態修復目標分解為系列指標，如生態農業、生態產業、旅游、社會服務或其他新興產業［37］等發展指標，形成礦山修復生態產業鏈，從整體尺度進行統籌規劃和系統安排，設計法律管制制度保障生態產業鏈的落實。

2.2 沿著“雙碳”目標“加法”的制度路徑規劃礦山修復生態產業

在礦山修復規劃中落實“雙碳”目標，“加法”的制度路徑是進行固碳的制度設計，提升礦山生態系統的固碳能力和固碳量以中和礦山發展中不可避免的碳排放。按照《碳中和意見》穩定并提升森林、草原、濕地、農業等固碳能力的要求，“雙碳”目標的固碳指標可以具體化為森林、草原、濕地、農業等固碳指標體系。“雙碳”目標雖然還未體現在環境法制建設中，但是現行法律的制度設計已為“加法”的制度路徑提供了制度基礎。

《森林法》在保護森林、穩定提升森林覆蓋率方面進行了系列制度安排，包括：森林培育制度，全民植樹義務，森林生態效益補償制度，天然林全面保護制度，封山育林制度，退耕還林制度等。《草原法》在保護草原、穩定草原面積方面進行了系列制度安排，包括：基本草原保護制度，以草定畜、草畜平衡制度，退耕還草制度，禁牧、休牧制度等。《森林法》《草原法》這些制度助力森林、草原固碳指標的實現。森林、草原在采礦過程中被直接破壞或在土地塌陷中損毀，礦山修復規劃中，依據《森林法》《草原法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑優先修復為森林、草原。

2012年《農業法》《土地管理法》在改良土壤、提高土地質量、提升農業生產水平方面進行了系列制度安排，包括：基本農田保護制度、輪作休耕制度，土地整理制度，自然資源合理利用制度等。《土地管理法》《農業法》這些制度助力農業固碳指標的實現。農田在采礦過程中被損毀，礦山修復規劃中，依據《土地管理法》《農業法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑優先修復為耕地，發展農業。采礦塌陷的農田，由于地質地貌發生變化而不適宜耕種的，礦山修復規劃中，依據《森林法》《草原法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑修復為森林、草原。

2016年《水法》《濕地保護法》在保護濕地、提升濕地生態功能方面進行了系列制度安排，包括：保障生態環境用水制度，濕地面積總量管控制度，濕地監測制度，濕地生態保護補償制度，濕地修復制度等。《水法》《濕地保護法》這些制度助力濕地固碳指標的實現。森林、草原、農田等在采礦塌陷中破壞地下水循環平衡而發展成濕地后，礦山修復規劃中，依據《水法》《濕地保護法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑修復為濕地。

按照“加法”的制度路徑，在現有法律制度基礎上修復森林、草原、濕地、農業并穩定其固碳能力是可行的，至于對固碳及碳匯的評估、碳匯權利主體、碳匯交易等的制度設計還有待于環境法制建設的完善，這符合黨的二十大報告“完善碳排放統計核算制度，健全碳排放權市場交易制度”的要求。從礦山生態修復來看，采礦塌陷的農用地涉及農民的切身利益，部分農用地被修復為濕地，會犧牲農民的利益；特別是以項目的方式進行生態修復，項目驗收完成后還需移交當地鄉鎮政府、村集體或農民管理維護。“加法”的制度路徑仍需進一步考慮森林、草原、濕地、農業等穩定固碳能力的持續性制度設計。“兩山”理論指明了實現發展和保護協同共生的新路徑［26］，《碳中和意見》強調在穩定固碳能力的基礎上實現低碳高質量發展，“加法”的制度路徑在森林、草原、濕地、農業等多產業融合發展的制度體系設計上也有待于環境法制建設的完善。目前，在礦山修復規劃中，將森林、草原、濕地、農業的修復有機結合起來設計生態產業鏈，可吸納農民參與當地鄉村經濟發展。礦山修復后的產業選擇、就業吸納、管理監督等與周邊社區居民的利益相連接，將礦山修復與社區參與、鄉村振興、精準扶貧相結合，形成“生態+產業+社區”的有機結合，增強礦區居民的獲得感［25］。

2021年《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》鼓勵發展生態種植、生態養殖，發展生態循環農業和林業循環經濟，加快農業綠色發展，推進農業與旅游產業深度融合。礦山修復實踐中，生態農業是在“加法”的制度路徑下開展種植業、林業、畜牧業、養殖業等養護、加工一體化的綠色生態產業。比如，山東省北徐樓煤礦的生態修復模式就為將礦業廢棄地修復為農用地提供了良好示范。其具體做法是：將采煤塌陷地根據塌陷的程度進行分類，通過林、魚、藕、藥相結合的立體種養方式，最大程度上發揮了生態修復的效果，提高了生態農業效率。再如，濟寧喻興生態農業園的前身就是采煤所導致的塌陷地，濟寧市臨礦集團王樓煤礦創新生態修復模式，利用自身礦井的余熱資源、智能技術，在采煤塌陷地上建設玻璃溫室，建設現代生態農業產業園種植熱帶水果，以現代生態農業產業園的形式為當地農民提供就業崗位，實現自然生態系統和社會生態系統的雙重修復。

生態旅游是基于礦山特色發展的生態產業和旅游業。采礦塌陷形成的濕地以及特色地質地貌不適宜修復為農用地，針對這種特殊的生態經濟系統，最佳選擇是：采取“加法”的制度思路，以生態農業的農田、菜園、果園、林地、草地為基礎，以濕地、特色地質地貌等特殊生態系統為依托，發展集種養、加工、生態旅游、休閑于一體的休閑觀光農業和生態旅游業。因勢利導，在采礦塌陷區建立礦山公園，是礦山生態修復一大亮點。2004年原國土資源部印發《關于申報國家礦山公園的通知》，建立礦山公園在一些地方的礦山生態修復中逐漸開展。比如，已建成的鶴崗國家礦山公園成為嶺北典型煤礦城市特色和豐富歷史文化底蘊的工業遺跡；雞西恒山國家礦山公園利用礦井、礦工、礦產品等為主要景觀題材展示了煤礦文化［6］。山東省濟寧市任城區也在采煤塌陷地生態修復中，通過建設濕地公園、地質公園積極發展生態旅游業，并整合城市及周邊的河、湖、林、田等生態要素，建設生態城市。

這種生態產業對礦山生態修復后的土地集約化、生態化利用，相比于采礦前農民對農田、林地、草地等的各自承包經營更具有規模化和產業多樣化的優勢，也更有助于在提升礦山生態系統的生產功能與生態功能中提升農業生產能力與固碳能力。

綜上，在礦山修復中適應“雙碳”目標的固碳指標體系，通過設計生態農業、生態旅游、礦山公園等生態產業發展指標，達成礦山修復規劃的生態修復目標。

2.3 沿著“雙碳”目標“減法”的制度路徑規劃礦山可再生能源產業

在礦山修復規劃中落實“雙碳”目標，“減法”的制度路徑是減碳的制度設計。《碳中和意見》提出可再生能源消費比重由2025年的20%、2030年的25%到2060年的80%以上。在能源消費結構中逐漸以可再生能源替代化石能源，從而減少化石能源消費中的碳排放，《可再生能源法》成為重要減碳制度設計，選擇固定電價制度來促進水能、風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等可再生能源發展；通過分布式發電制度推動可再生能源全方位發展，進而提升可再生能源消費比重。《可再生能源發展“十四五”規劃》落實“雙碳”目標，為擴大可再生能源發展規模，要求推動風電和光伏發電分布式開發及微電網建設，利用采煤沉陷區、礦山排土場等工礦廢棄土地及油氣礦區建設光伏電站、利用礦山地熱能發電。2018年《電力法》鼓勵和支持農村利用太陽能、風能、地熱能、生物質能和其他能源進行農村電源建設。礦山多數地處農村，礦山可再生能源發展對農村電源建設的支援也將得到《電力法》的制度支持。如此，將可再生能源產業納入礦山修復生態產業鏈進行統一規劃已勢在必行，沿著“減法”的制度路徑在礦山修復規劃中落實“雙碳”目標。

節能減排制度也是減碳制度設計，《節約能源法》一直堅持節能減排的制度努力，礦山企業依法承擔碳減排義務。2021年《國務院關于印發“十四五”節能減排綜合工作方案的通知》鼓勵工業企業、園區優先利用可再生能源。2019年《國家發展改革委國家能源局關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》在可再生能源配額制建設中要求售電企業和電力用戶協同承擔可再生能源消納責任，電力用戶和擁有自備電廠的企業承擔與其年用電量相對應的消納量。按照《碳達峰方案》，在節能降碳增效行動中，耗電量大的采礦業承擔起更多的節能降碳責任，為在其電力消耗中使用一定比例的可再生能源，礦山企業具有發展可再生能源義務［38］。2022年《工業領域碳達峰實施方案》明確提出，要支持具備條件的企業開展“光伏+儲能”等自備電廠、自備電源建設。因此，采礦企業在礦山修復中自主開展光伏發電、風力發電、地熱能發電，履行發展可再生能源義務符合法律與政策的規定。在礦山修復規劃中落實采礦企業發展可再生能源義務，規劃礦山光伏、風電、地熱發電等可再生能源產業，規劃生態產業鏈上的用電企業優先利用可再生能源，并加強與可再生能源規劃和土地利用規劃的協作［39］，這就是一種“減法”的制度路徑。

將礦山可再生能源產業與生態農業、生態旅游、礦山公園整合成生態產業鏈，共同完成生態修復目標。比如，山東能源新礦集團新巨龍公司結合產業發展和生態建設規劃，將治理和光伏發電結合、治理和休閑旅游結合、治理和現代農業結合；神東集團布爾臺采煤塌陷地采用林光互補模式進行生態修復，上層空間用于發電，地面用于農林業種植，發展觀光、特色果蔬采摘等旅游產業［40］。

3 礦山修復規劃的土地保障措施

使用土地是保障礦山修復規劃實施的基礎，生態產業鏈的落實需要礦山修復規劃對礦山土地進行安排，這也是“目標—指標—管制”［35］的規劃邏輯之管制措施。

3.1 在礦山修復規劃中落實農用地流轉機制

開采礦產資源，不可避免要占用、利用土地。要合法地在土地之上進行礦業活動，就必須取得以土地為客體的土地使用權。《土地管理法》將土地分為建設用地、農用地、未利用地三種利用類型。采礦企業用地屬于建設用地，需要依法獲取建設用地使用權。采礦塌陷地可能涉及到建設用地、農用地、未利用地三種利用類型。考慮到中國礦產資源大部分都在農民承包經營的農用地下，因此礦山修復生態產業鏈建設的主要矛盾集中在農用地，但農用地的土地利用性質不支持生態旅游、可再生能源產業發展對建設用地的需求，需要在礦山修復規劃中落實農用地流轉機制。

3.1.1 采礦企業需要獲取礦山修復范圍內的土地經營權

根據農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置的農村土地制度，2018年《農村土地承包法》明確規定“承包方可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營”，《民法典》進一步明確承包地流轉的是經營權。采礦導致地表沉陷，進而導致農民房屋裂縫的產生和農用地破壞，對于農民來說，礦山生態修復是不得已而為之。經過“農村土地流轉”之農用地出租方式，采礦企業與農民之間簽訂土地流轉合同，獲取農村土地經營權。擁有土地承包權的農民將采礦塌陷區范圍內的土地經營權轉讓給采礦企業，由采礦企業對塌陷地進行生態修復，農民在生態產業鏈建設中發揮自己的特長。相比于土地塌陷前的農民承包經營，生態產業鏈就是集約化的規模經營，農民通過參與生態產業鏈建設實現增收。比如，陜西省的王石凹煤礦生態產業鏈之工業遺址公園的建設，可直接安置400多人就業，間接帶動2 000多人就業，推動礦區生態-經濟-社會復合系統實現可持續發展［41］。

3.1.2 礦山修復土地利用性質預變更

采礦塌陷區由于地面塌陷、地下水位及水文條件變化、土壤結構改變，塌陷前的農用地，特別是屬性為耕地的農用地，農作物生產功能大幅下降，甚至因塌陷嚴重直接淪為積水洼地喪失農業生產功能。塌陷前后土地利用性質明顯改變，采礦企業獲取農村土地經營權表現為有義務對塌陷地進行生態修復，根據土地利用性質的改變建設相應的生態產業。需要采礦企業根據農村土地流轉合同到地方政府辦理土地利用性質預變更，由農用地預變更為塌陷地，并備案。

3.1.3 礦山修復土地權屬變更

礦山生態修復完成后，負責生態修復的采礦企業不具備專門從事生態產業活動的人員，也無力成立專門機構來管理生態產業鏈。同時，由于采礦塌陷，當地失去土地的農民無地可種，補償不到位也導致礦地矛盾激化［42］。礦山修復中如何處理地方政府、企業、農民之間的利益沖突，需要礦山修復規劃對采礦企業與農民之間的農用地流轉方式、修復后的驗收移交方案進行統一規劃，規劃需具體到規范土地流轉合同，明確塌陷地修復、流轉用途、抵押擔保及違約責任等事項［43］。礦山生態修復產業鏈建設、驗收移交過程中，生態旅游設施建設用地和可再生能源產業用地涉及到建設用地使用權。為保障生態產業鏈的順利運行，需要地方政府支持礦山生態旅游和可再生能源產業發展對建設用地的需求，辦理土地征用及權屬變更。

3.1.4 礦山修復土地利用性質變更

采礦塌陷地生態修復完成后，發揮農業生產功能的生態農業用地，其土地利用性質仍為農用地，撤銷農用地預變更；對于不能恢復農業生產功能的積水洼地，其土地利用性質不再是農用地。比如，山東新巨龍采煤沉陷區，是典型的煤礦采空區，因地表沉陷、地下水滲出形成特殊類型濕地［44］，有必要對其加強濕地保育和生態修復，防止沉陷區濕地出現水體富營養化、鹽堿化和濕地退化。類似這種塌陷后已經具備濕地功能的積水洼地，其土地利用性質已經不再是農用地，也不是未利用地（只有處于未利用地下面的礦產，開采導致地面塌陷之后才屬于未利用地）。顯然，已具備濕地功能的塌陷地用于發展生態旅游、水上風力發電等生態產業鏈需要將土地利用性質由農用地變更為生態用地。

3.2 在礦山修復規劃中增加生態用地

從法律上看，礦山修復中的土地利用應當遵守土地用途管制制度。土地用途管制始于德國和美國，其核心內容是：通過土地開發規劃許可制度，控制土地使用和開發行為［45］。在中國，土地利用總體規劃是土地用途管制的重要手段［46］，土地用途管制以規劃權作為管制權行使的依據［47］，從而通過法律管制制度來保障規劃目標的實現。

按照《土地管理法》的規定，耕地、林地、草地等屬于農用地的土地類型，是依據土地利用總體規劃確定的土地利用類型。通過礦山修復發展生態農業，應當獲得土地用途管制的制度保障。但是，有些采礦塌陷地原有土地法律屬性是農用地，因為塌陷后地形地貌發生變化，特別是由于積水轉變為水域用地。這些無法耕種的農用地在地籍圖上仍然維持農用地的地類。比如，沛北礦區開采初期形成了大量采煤塌陷地，導致沛縣有3 260.09 hm2土地雖然已形成較深的塌陷或嚴重的積水，但在權屬圖斑上仍然被認定為一般農用地［48］。在這樣的土地上發展生態旅游或可再生能源產業，原有農用地的土地法律屬性成為制度障礙。

中國實行土地用途管制的目的和作用在于嚴格限制農用地轉為建設用地，但這并不意味著土地用途不可更改，比如，基本農田塌陷而喪失糧食生產功能后可以變更土地用途。在山東省濟寧市任城區，煤田面積占全區土地總面積的89.5%，79%的基本農田位于煤田上方，采煤塌陷地生態修復注重農田的修復，確實不能進行農田修復而導致基本農田損失的，規劃異地重建基本農田［49］。2019年自然資源部《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》中對整治區域內基本農田調整進行了規定，基本農田從嚴格限制調整到允許合理調整，采煤塌陷的基本農田不能修復的允許合理調整，在異地重建基本農田，既符合鄉村發展短期利益，也符合“宜農則農，宜建則建、宜留則留、宜整則整”全域土地綜合整治的原則［50］。

從生態學角度看，采礦塌陷地生態修復后喪失農用地農業生產功能而發揮生態功能的土地屬于生態要素的空間，可以界定為生態用地［51］，保護的重點是生態用地的生態價值［52］，生態用地能夠通過影響土壤有機碳—無機碳轉化過程而改變土壤對大氣CO2的截存潛力，對全球碳循環和減緩氣候變化起著關鍵作用［53］。在礦山修復規劃中應增加生態用地，關注其在碳排放、氣候變化、生態服務上的作用。2019年《土地管理法》要求“編制土地利用總體規劃應當統籌安排城鄉生產、生活、生態用地”，生態用地因此具有了法律屬性。雖然對于生態用地是否應成為法律意義上的土地類型依然存在爭議［54］，但是，諸多學者還是支持在規劃中落實生態用地，有學者建議在土地分類中增設“生態用地”類［55］，在具體編制規劃時要重視生態用地［56］，并提出“規劃修編，別落了生態用地”［57］。

土地利用總體規劃是土地資源管理和利用的龍頭［48］，從生態維度上看，土地利用總體規劃的著眼點始終是基于耕地保護，缺乏對生態建設的考量［58］。在建和生產礦山，礦山修復中的生態用地處于動態變化之中，土地利用總體規劃一旦執行，不會為此而隨時修改土地用途，礦山修復中的生態用地只能通過礦山修復規劃這一專項規劃來落實。從而通過各個具體的礦山修復規劃來靈活彌補土地利用總體規劃實施中土地用途變更帶來的不足。規劃時優先考慮生態用地空間框架［59］，將已具備生態屬性的礦業廢棄地轉換為生態用地，可有效保護和改善礦區山體、水系和綠地；以優先保障生態用地為前提，依據地質環境適宜性高低，依次規劃農業用地與建設用地［60］，更符合生態修復要義。

綜上，礦山生態修復前后土地類型的變化與原有的土地利用總體規劃產生沖突，解決沖突的有效路徑是創新礦山修復規劃，在規劃中增加生態用地，并在礦山生態修復完成后及時進行土地利用性質變更。

3.3 礦山修復規劃中的建設用地占補平衡

土壤碳儲量是陸地生態系統中最大的系統，它是大氣碳儲量的3倍，是生物碳儲量的3.8倍［61］。建設用地對土壤的壓實、硬化，直接削減了土壤碳儲量，按照《碳中和意見》對建設用地的嚴格控制，地方政府在礦山修復規劃中需要盤活存量建設用地，以占補平衡的方式來統籌建設用地。歷史遺留礦山留下諸多礦業建設用地，農民因采礦塌陷搬遷后留下諸多宅基地。地方政府統籌此種建設用地，集約使用于農民新居建設、歷史遺留礦山生態修復，節約的建設用地指標補充在建和生產礦山進行礦山生態修復。礦山修復規劃中的建設用地，優先為能促進可再生能源產業發展的儲能、輸配電網和分布式能源等基礎設施補充；其次，補充礦山公園對建設用地的需求；最后，補充生態旅游發展的配套設施對建設用地的需求。

在存量建設用地占補平衡仍不能有效支持礦山生態修復情形下，地方政府不得不面對耕地保護目標和基本農田保護目標的壓力，對采礦塌陷后喪失農業生產功能的農用地以“占補平衡”的方式征用部分農用地并完成土地權屬變更，剩余部分變更土地利用性質為生態用地，利用生態用地的固碳增量“占補平衡”新增建設用地的固碳損失量。被征用和被變更土地利用性質的農用地，地方政府統籌異地重建，以實現“占補平衡”。

4 礦山修復規劃多元主體參與

國外空間規劃為確保利益相關者的充分參與，逐漸引入多元主體交流和多層級的管理網絡，強調多元主體參與規劃［62］，非政府組織積極參與涉及土地的規劃［63］。結合中國的實踐，將涉及土地的礦山修復規劃交由社會中介組織并不現實，亟待完善的是通過規劃對土地的用途管制機制，厘清行政干預與市場配置土地資源的法定邊界［64］，構建一個“包容性的土地規劃制度”，做到“開門制定規劃”［65］。

4.1 地方政府

《環境保護法》《土地管理法》等法律明確規定了縣級以上人民政府及相關管理部門是環境保護規劃、土地利用總體規劃等規劃的編制主體。涉及土地整治的規劃已經形成“全國—省—市—縣”四級規劃體系，體現生態修復的要求，積極開展工礦廢棄地生態修復，實現“廢棄礦山”重現“綠水青山”［14］。

對于歷史遺留礦山，按照2014年《環境保護法》要求地方政府對環境質量負責的規定，地方政府承擔生態修復責任。《碳達峰方案》對實施歷史遺留礦山生態修復工程進行了專門規定，歷史遺留礦山生態修復將在全國各地陸續展開。規劃先行，編制歷史遺留礦山修復規劃是政府的職責所在。從全國到省、市、縣的四級歷史遺留礦山修復規劃體系，自上而下逐級分解礦山修復指標，落實生態修復工程。

對歷史遺留礦山的生態修復，涉及自然資源部門、生態環境部門、農業農村部門等多個部門的統籌協調和合作，各部門之間職責分散、資金分散、項目零散，不利于按照山水林田湖草生命共同體進行整個生態系統的修復［66］。地方政府組織編制歷史遺留礦山修復規劃，理順各管理部門的關系，統一協調其資金與項目，主導生態產業鏈建設，通過招商引資等措施引入產業鏈上的上下游企業，從而形成較完整的生態產業鏈［67］。

地方政府編制礦山修復規劃也包括對在建和生產礦山編制礦山修復規劃，對礦山企業自主編制的礦山修復規劃進行監督審查，將審核批準的各個企業的具體礦山修復規劃納入縣級礦山修復規劃體系。

4.2 采礦企業

對于在建和生產礦山，為了將礦山生態環境問題解決在礦山開采過程中，做到“不再欠新賬，加快還舊賬”，根據《環境保護法》損害擔責原則，采礦企業承擔礦山生態修復責任。“雙碳”目標下采礦企業既是經濟主體也是減碳主體，樹立礦山“生命體”觀念，履行企業社會責任［68］，開展礦山生態修復以提升固碳能力是采礦企業的責任和義務，理應修復礦山生態系統［3］。“采礦→土地生態破壞→生態修復”是一個動態的過程，礦山企業對土地生態破壞的形成、演化、修復最有發言權。采礦企業承擔礦山生態修復責任，在“邊開采邊修復”原則下于礦山開采過程中展開動態修復，針對礦山所處的地形地貌、水文地質，以及工程地質的不同，根據采礦塌陷后的生態環境進行生態修復，各個采礦企業的生態修復方式及生態產業鏈建設各具特色，礦山生態修復多樣化。在“包容性的土地規劃制度”建設中有必要充分引導采礦企業自主編制適合企業自身特色的礦山修復規劃。

中國土地利用總體規劃和環境保護規劃制度中，政府是規劃編制主體，采礦企業是被規劃主體，其采礦、土地利用、環境污染等行為是規劃的內容之一，采礦企業不是規劃編制主體。但是，礦山修復規劃與土地利用總體規劃和環境保護規劃的目的是不一樣的，前者是修復采礦破壞的礦山生態系統，后者是合理利用土地資源和保護環境。礦山修復規劃是一種專項規劃，《環境保護法》《土地管理法》并未明確禁止政府之外的主體編制專項規劃。從1988年《土地復墾規定》到2011年《土地復墾條例》，都要求土地復墾義務人應當對土地復墾工作與生產建設活動統一規劃、統籌實施，據此，采礦企業對礦山開采與土地復墾進行統一規劃，采礦企業可以成為礦山土地復墾規劃的編制主體。2010年《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》要求“指導礦山企業因地制宜編制綠色礦山建設發展規劃”。國家在綠色礦山建設中已要求在建和生產礦山造成的礦山地質環境問題，由礦山企業負責治理恢復，企業層面綠色礦山建設規劃的編制［12］在促進礦山生態修復方面發揮了應有作用。因此，將采礦企業納入礦山修復規劃編制主體可以得到相關政策和法規的支持。

以采礦企業為主體編制的為本企業提供生態修復、減碳、固碳思路步驟的礦山修復規劃，屬于采礦企業的一種專項規劃，不同采礦企業的生態修復規劃編制可結合自身特色規劃產業鏈，此種方式可使規劃編制具有一定彈性。

4.3 第三方

礦山修復需要專業技術、資金和人才，引入第三方治理是我國環境法律體系中環境行政代履行制度的應有之義［69］。自2014年《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》發布以來，在環境保護實踐中，利用第三方的技術、資金和人才，不斷提升環境治理水平。2020年山東省《關于建立省屬煤炭企業可持續發展準備金的指導意見》結合實際，指導煤炭企業將塌陷地發包給有治理能力的第三方治理。實踐中，濟寧市任城區即是通過引入中煤科工集團的技術創新和資金的方式實現對采煤塌陷地的生態修復；再有濟寧市葛亭煤礦委托博信公司采取“挖深墊淺法”“劃方平整”等生態修復技術修復采煤塌陷地，包括菏澤市巨野縣新巨龍公司選擇與山東農業大學合作，利用農業大學的技術發展生態農業、生態旅游業也是對第三方治理的利用。

對于在建和生產礦山，引入第三方的技術與資金參與礦山生態修復，在礦山修復規劃中設置專章就采礦塌陷地生態修復技術創新、生態產業鏈技術創新、第三方技術與資金引入等進行規劃。對于歷史遺留礦山，地方政府編制礦山修復規劃時更應當引入第三方治理，重視第三方利益，在加快建立生態產業的技術支撐體系中，推動第三方為礦山修復及生態產業鏈的發展提供新思想、新創意、新設計、新工藝和新能源、新材料。同時，政府也應適當向第三方分權、合理分工，從單向的監督控制向協商合作轉變，大力培育和發展第三方的協同治理能力［70］。

4.4 礦區農民互助組織

礦山生態修復成效和生態產業鏈的構建與礦區農民的利益息息相關，無論是政府還是企業進行礦山生態修復，都必須要考慮到當地農民的訴求，大多礦山修復完成后的生態產業鏈由農民參與建設管理。農戶個體利益，包括拆房、占地以及修復后的土地權屬變更，如何不損害自身利益，是農民最為關心的問題。農民難免會從自身利益最大化的角度出發，爭取更多的補償費和收益，通過多方博弈，為自己爭取最有利的生態修復方案，否則就會阻礙規劃的實施，增加生態修復成本。生態修復后的管護維護，名義上鄉鎮政府或村集體是責任主體，實踐中的管護人主要還是農民，如果農民沒有充分地參與礦山修復規劃，也缺乏參與管護的動力。因此，礦區農民能否深入參與礦山生態修復，是礦山修復規劃是否可行且實用的標尺。“開門制定規劃”［65］，提高礦山修復規劃的操作性，可以有選擇地賦予農民互助組織一定的主體地位，確保規劃的實施。

5 結 語

在礦山修復規劃中，結合采礦后的地形地貌、植被、水文等因素，開展山水林田湖草一體化生態修復，既修復礦山生態系統，也修復礦山社會經濟系統，建設礦山生態產業鏈，實現礦山低碳發展，契合《碳中和意見》的生態優先、綠色低碳高質量發展要求。對于礦山修復規劃，限于篇幅，文章僅從礦山修復規劃制度角度進行了研究，未從交叉學科角度探討礦山修復中涉及的環境技術、環境管理和環境法律的關系問題。也未探討礦山修復規劃在規劃體系中的定位。這些都是作者今后努力的方向。文中對落實礦山修復規劃的土地保障措施進行了探討，但對土地的權屬關系未能專門進行深入研究，作者仍將努力。