環境治理的公共價值建構：基于兩個最相似案例的比較

陳貴梧，黃嘉慶

（暨南大學公共管理學院，廣東 廣州 510632）

環境治理是一個公共領域的棘手問題。中國在環境治理上如何解決政策分歧，廣泛“凝聚共識”“找到最大公約數，畫出最大同心圓”［1］，強化國家環境政策在地方的執行，這不僅是重要的理論問題，也是“講好中國故事”的重要內涵。“講好中國故事”固然需要建構自身的話語體系，但建構話語體系并非自說自話，也需要尋求與國際主流學術話語體系的理性對話。為了建構具有理論自信的新敘事，探索擯棄簡單遵循西方環境政治經濟學理論的做法，但并不回避西方所謂主流的學術概念，扎根于新時代中國環境治理的現實場景，提煉出環境治理中國方案的核心特征。循著這一思路，研究提出環境治理過程的共識和最大公約數可以建立在公共價值之上，關鍵在于公共價值的建構。那么，新時代中國如何建構環境治理的公共價值？其過程和機制的內在邏輯何在？為了回答這些問題，在整合已有公共價值理論研究基礎上［2-15］，基于對G市開發區和S市工業園區的兩個最相似典型案例的比較分析，提煉出新時代中國環境治理范式的理論邏輯，并刻畫出環境治理的公共價值建構過程、關鍵條件和實現路徑。期望在這個意義上，能夠整合和拓展公共價值理論框架，強化公共價值理論的現實解釋力和實證基礎，促使環境治理的中國道路和模式成為這一“公域問題”的一種具有全球意義的敘事，為“四個自信”和“講好中國故事”提供來自環境治理領域的理論闡釋和經驗證據。

1 一個整合性的理論框架：從公共價值失靈到公共價值創造

1.1 理論的整合與新框架的提出

已有學者圍繞公共價值的概念及其測量，公共價值治理及其在政府績效管理、鄰避沖突等棘手問題的解決等方面展開了大量的研究。譬如，以穆爾［2］、Stoker［3］為代表的研究者將公共價值視為公民集體偏好在政府管理中表達的結果；而Bozeman［4］、Feeney等［5］則認為公共價值是關于權力、義務和規范形成的共識。包國憲等［6］則將公共價值分為結果主導的公共價值（PV）和共識主導的公共價值（PVs）。創造公共價值被認為是現代公共管理的目標和使命。政府通過創造公共價值來實現治理的范式被稱為公共價值治理。盡管對公共價值的界定不盡一致，但學者們大致認同公共價值治理是一種傾向于精神的、柔性的“軟治理”，與剛性的、命令-控制式的“硬治理”結構和機制相比，它更加強調治理從強制性機制向共識性理念的轉變。

在眾多公共價值治理理論模型中，最具代表性的是穆爾［2］建構的“戰略三角”模型。該模型的起點是“公共價值戰略目標”（Public Value Strategic Goals），即組織的全部使命和目標必須由組織中重要的公共價值所決定。公共管理者須界定什么是對監督者、委托人和利益相關者有價值的，并將具有價值的公共目標具體化，此時管理的焦點集中向外部。第二個點為“權威環境”（Authorizing Environment）。由于公共價值者的權威來自政治，獲得政治授權是創造公共價值的前提，因此公共管理者應努力在政治及法律上，爭取到公共權威及其他資源的最大化的合法化授權。穆爾特別強調“政治仍是公共價值的最后仲裁者”，因而“必須生產某種在委托人看來價值大于成本的產品”。此時管理焦點是向上部的。第三個點則是“運作能力”（Operational Capability）。它強調管理者利用多種政策工具、戰術、談判技巧，以及建立特別協調機構等資源和機遇，通過“網絡化治理”，最有效而且高效地實現公共價值目標。此時管理焦點是向下部和內部的。簡言之，公共價值創造的關鍵在于公共管理者確立公共價值目標，獲得政治授權的公共資源和合法性，并具備運作管理能力。

與穆爾提出“公共價值何以能”的方向相反，Bozeman等［4-5］則探討“公共價值為何不能”的問題，二者是一體兩面的關系。Bozeman認為，當政府和市場所提供的產品和服務無法獲得公共價值時，就會出現公共價值失靈。進一步地，提出導致公共價值失靈的七個核心因素，其中有五個是由于“政府所提供的產品和服務無法獲得公共價值”造成的：一是社會價值的傳達和聚合機制失靈，即政治代表、政策制定和決策程序無法反映民意。二是公共領域壟斷失靈，即政府未能很好地壟斷和控制具有規模效應的公共品，而不得不依賴于其他競爭者而導致市場混亂。三是利益囤積，即少數利益集團侵奪公眾利益，導致利益分布不均。四是短視效應，即短期行為威脅長遠公共價值。五是可替代性機制失靈，即政府政策試圖通過補償和提供替代品等方式來修復價值失靈，但有些價值是不可替代的（例如，生命安全）。事實上，在更寬泛的維度上看，這些因素仍然指向穆爾的戰略三角。

綜合地看，公共價值其實來自公共管理者對社會多元主體訴求的吸納進而確定公共目標的能力、獲取政治權威支持和資源的能力、運作管理的具體行動能力，并尋求三個維度之間最大程度的匹配。穆爾和Bozeman關于公共價值的理論，恰好形成了一個理解公共價值治理從失靈到創造的完整譜系（圖1）：當政府的公共價值管理戰略在目標上符合多數利益相關者的合理訴求，在政治上具有合法性和持續性，在操作上具有可行性和實際性，公共價值就會被創造；如果政府在價值目標上無法反映民意而使價值聚合傳達機制失靈，在政治上因利益囤積而出現扭曲、短視或者空洞，在操作上運作能力不強或替代機制不足，那公共價值就會失靈。

圖1 從公共價值失靈到公共價值創造的一個整體性框架

1.2 新框架的應用：中國環境治理中公共價值建構的過程與邏輯

公共價值治理試圖超越技術治理的路徑，努力在價值上彌合多元主體的沖突，適合解決環境治理這類棘手問題。不過，需要注意的是，理論的應用必須因時因地制宜。當應用上述整體性框架來分析中國環境治理的公共價值建構問題時，需要根據中國的現實情境進行適應性調整。

第一，在權威環境上，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，黨的歷史使命、治理理念和行動價值集中反映了“人民性”這一公共價值的根本屬性。就環境領域而言，中國提出了“生態文明”這一核心權威價值，并持續采用了考核問責、評優激勵和生態環境保護督察等主要機制予以貫通。特別地，自2015年以來實施的生態環境保護督察成為了在地方建構環境治理公共價值失靈時，以黨中央權威和集中統一領導在中央和地方、地方各級黨委政府以及政企民之間達成“教化式共識”，從而成為了自上而下建構環境治理公共價值的最主要模式［16］。

第二，地方政府價值目標的確定往往受政府本位和人民本位兩種不同價值取向的影響［17］。當政府本位與人民本位相兼容時，公共價值容易被創造；相反地，當二者相沖突時，往往出現公共價值失靈。中國制度的優勢在于，當地方層面出現公共價值失靈時，中央政府將直接扮演公共價值創造的“第一行動集團”角色，全方位動員政黨、體制、其他政治資源以及人民群眾力量，形成一股整合性的力量對地方政府進行糾偏，進而在地方建構公共價值。

第三，環境治理公共價值是以地方政府為主導、多主體共治與合作生產的結果，因而地方政府的開明程度、企業主動貢獻社會價值的程度、民眾的正向配合程度均會影響公共價值創造的運作能力［11，18］。只有當三者匹配程度均高時，公共價值方可得以創造；此時，實質是地方環境治理的“主導型協商”，政企民三方共同創造公共價值。其他情形均可能出現公共價值失靈：當地方政府開明程度和民眾正向配合程度均高，但企業主動貢獻社會價值程度低時，企業可能因為“大而不倒”，拒絕采取環境治理措施，公共價值創造失敗；當地方政府開明程度和企業主動貢獻社會價值程度均高，但民眾正向配合程度低時，民眾可能因為鄰避效應而非理性“鬧大”，公共價值創造失敗；當企業主動貢獻社會價值程度和民眾正向配合程度均高，而地方政府不夠開明不主動作為，寄希望于企業與民眾之間通過“相互支付贖金”來達成交易，但由于環境問題的外部性顯著、交易成本過高而導致這種交易失敗。

根據上述討論，可以在前文整體性框架的基礎上，提出中國情境下環境治理公共價值建構過程的分析性框架（圖2）。這個框架特別強調：第一，中央政府倡導的生態文明理念作為環境治理的權威價值，全面引領地方環境治理公共價值建構過程。第二，中國環境治理公共價值建構存在著雙重邏輯：地方政府可以自主建構環境治理公共價值，而在地方層面公共價值創造失靈時，中央政府可以自上而下在地方建構環境治理公共價值。第三，中央層面在地方建構公共價值時，主要采取“教化式共識”的方式，而中央生態環境保護督察則是新時代以來“教化式共識”的具體實現機制［16］。

圖2 中國情境下環境治理公共價值的建構過程

2 兩個地區的典型案例：相似背景與公共價值建構的殊途同歸

理論假說需要與經驗事實相符。不過，由于缺乏堅實的微觀基礎，公共價值理論的解釋力受到一定質疑。文獻回顧顯示，大多數關于公共價值的研究僅僅把建構公共價值視為一種倫理愿景，主要討論案例中各主體的行動邏輯是否符合公共價值的評判標準，鮮見公共價值的建構路徑、影響因素和作用機制這類實證研究［10，13-14］。該研究的理論框架是建立在文獻研究和邏輯推演基礎上，接下來將運用經驗事實予以驗證。具體地，通過對G市開發區和S市工業園區的典型案例的比較分析為上述理論假說提供經驗支持。

G市開發區和S市工業園區在全國開發區中均排名前列，在發展模式、經濟體量、考核機制、發展階段等基本方面非常相似，同時在推進產城融合進程中均出現了環境矛盾，但是矛盾的解決方式卻截然不同，為考查環境治理中的公共價值建構路徑和機制提供了樣本。換言之，這兩個案例符合“最相似案例”的基本特征，即除了核心解釋變量外，其他背景變量非常相似［19］。為此，對這兩個案例進行了7年的跟蹤調查，積累了豐富的研究資料：①對政府官員、居民和企業代表共20人進行了深度訪談，形成訪談積累6.85萬字；②加入居民組織的微信群進行參與式觀察，通過旁聽Z小區問題協調會、赴周邊企業走訪調研等方式對G市開發區進行非參與式觀察，并赴S市工業園區進行實地考察，形成翔實的觀察記錄；③收集會議資料、工作方案、總結材料、領導人批示與講話稿、居民的投訴件以及官方復函、企業復函等二手資料近10萬字。這些不同類型的數據之間形成了“三角驗證”，確保了研究數據的真實性與可靠性。

2.1 案例概述

2.1.1 G市開發區案例：從地方公共價值失靈到中央在地方建構公共價值

G市開發區位于華南G省G市的遠郊，是中國在1984年成立的第一批國家級開發區之一，現占G市工業產值的40%，在商務部公布的在全國開發區排名中長年位居前三。該案例可分四個發展階段。

第一階段：產城環境沖突以前（2005—2013年）。設區之初，該區基本發展思路是“工業立區”，沒有考慮到生活居住問題。2005年，G市進行行政區劃調整，推行產城融合、經濟功能區與行政區合署辦公。由于2008年金融危機爆發給當地財政帶來巨大壓力，地方迅速推出一批房地產用地。囿于規劃的先天不足，這些房地產用地的選址大多在工業廠區附近，為后續的產城環境矛盾埋下了伏筆。從區域布局上看，2012年建成的Z小區被10多家大型制造業工廠和上百家小型工廠包圍（圖3）。

圖3 G市開發區Z小區及其周邊企業情況

第二階段：產城環境沖突爆發期（2014年—2016年11月）。自2014年起，Z小區新增常住人口約5萬，他們很快就感受到了周邊工廠排放的廢氣，并采取抗議和投訴，甚至組織游行示威。地方政府并非坐視不理，但主要采取“緩兵之計”，以組織座談、協調溝通、公開環評材料和大氣監測數據等方式應付居民的投訴，并未從根本上解決問題。在居民抗訴強烈時，地方政府也會對相關企業進行停產限產及處罰，但是已經經營多年的企業也以符合國家環保排放標準為由表示不滿，甚至爆發了多起員工集體抗議和罷工事件。政企民三方的分歧嚴重，矛盾難以調和。

第三階段：中央生態環境保護督察介入后快速整改期（2016年11月—2018年）。中央生態環境保護督察的實施促使整個事件發生了根本轉折。中央督察組于2016年11月28日至12月28日對G市所在省份開展了為期一個月的生態環境保護督察，并在2018年6月5日至7月5日開展督察“回頭看”。在督察期間，督察組開通了居民直接投訴的電話及信箱，Z小區居民的投訴位居2018年全國同類事件首位。為此，督察組將Z小區臭氣污染事件列為G市第一大案重點督辦，并對G市及G市開發區相關的官員及企業負責人進行約談。G市市委市政府表示要確保督察事項“項項有著落、件件有回音、事事見成效”。在生態環境保護督察下，G市開發區成立了中央生態環境保護督察組交辦案件整改工作領導小組和Z小區周邊企業廢氣擾民問題整改專責小組，并改變以往“工業立區”“一切為了投資者”的發展理念，切實推動環境污染問題的徹底解決。

第四階段：沖突緩解與大規模城市改造（2019年以后）。2019年后，中央生態環境保護督察基本結束。G市開發區根據企業的綜合情況進行了分類處理：被投訴最多、污染嚴重的宏仁集團及相關3家企業予以補償搬遷；對于可控的輕污染企業，允許原地生產，但必須符合排污治污標準。至此，該事件以多方均可接受的方式予以解決。同時，該區著手研究出臺《G市開發區關于進一步深化城市更新工作推進高質量發展的若干措施》，積極建構生態文明體系。 三年來，G市開發區“三舊改造”模式被認為是老城市新活力的生動實踐。

2.1.2 S市工業園區案例：地方自主建構公共價值

S市工業園位于華中J省S市城東，于1994年經國務院批準設立，與G市開發區同為國家級開發區。在商務部公布的國家級開發區綜合考評中，S市工業園區連續6年（2016—2021年）位列第一。2021年，S市工業園區工業總產值6 345億元，約占全市份額的27%。類似地，該區典型案例也分四個階段進行描述。

第一階段：產城環境沖突形成前（2012年前）。按照規劃，S市工業園區的制造業主要集中在東側，但在實際建設中規劃曾被調整，T社區被嵌套入制造業園區內，一期建設為公寓1 096套，主要為園區員工提供住宿，二期則為對外銷售的住宅區，共有558戶，1 600多人居住。這樣一來，T社區也就被周邊一系列制造業企業包圍著，成為了環境沖突的根源（圖4）。

圖4 S市工業園區T社區及其周邊企業情況

第二階段：產城環境沖突爆發期（2012—2013年初）。自2012年T社區二期業主入住起，周邊企業產生的廢氣排放、噪聲污染等成為社區居民重點關注的環境問題。居民們試圖與周邊企業協商，企業卻拿出檢測數據稱“排放全部達標”；居民繼而向社區、居委會反映，后者卻無執法權，只能讓居民向環保局投訴；當地環保局接到投訴后也只是例行檢查。2012—2013年間，居民各類咨詢、投訴、建議330多起，環保部門大多回復“已檢查，未發現異常”。政企民三方就環境治理問題各執一詞，該區也曾一度認為這是“不可調和的矛盾”。

第三階段：推行社區環境自治模式期（2013—2016年）。為了尋找解決方案，園區環保局于2013年組織來自原國家環保部政策研究中心、南京大學環境學院的專家學者開展為期一個月的調研。根據咨詢報告的建議，園區在當年12月組建環境理事會，由社區居委會主任、企業和居民代表、政府指導單位委派人員和外部短期理事等擔任理事會成員，綜合運用信息公開、圓桌對話、共建共助和宣傳教育等機制，協調解決環境沖突問題。經過三年的磨合與運作，周邊企業自主積極整改，居民環境信訪量明顯下降，園區管委會也采取補貼、建立環保信任企業名錄等方式激勵企業繼續環保生產。

第四階段：實施環境共建大行動（2016年后）。S市工業園區T社區環境理事會成為該省第一家社區環境管理自治機構，并被生態環境部譽為環境社會治理的“S市模式”。該模式的成功，促使園區開展了一系列覆蓋政企民的環境管理行動，包括成立園區企業社會責任聯盟、發起環境管理合作伙伴計劃、組建“環保達人”團隊等，引導社會各界共同參與園區的環保建設。

2.2 案例比較分析

表1匯總了兩個典型案例的比較結果。其關鍵差異在于如下四方面：第一，G市開發區的企業環境治理自主性相對較低，而S市工業園的企業環境治理自主性相對較高，大多都愿意積極改進污染控制技術。第二，園區居民的身份及其與企業之間的關系、居民組織化規模不同。G市開發區以年輕居民為主，多數不在附近企業工作，整體數量達5萬人，組織化規模較大；而S市工業園區居民以周邊企業員工居多，整體數量僅千余人，組織化規模較小。第三，中央生態環境保護督察作為一種外生性政策力量，成為了G市開發區環境沖突問題解決的決定性因素。第四，兩個地方政府采取截然不同的治理方式，G市開發區政府在中央生態環境保護督察和民眾的雙重壓力下采取了“刮骨療毒”的方式補償搬遷了企業，較徹底地解決工廠排放與居民居住的矛盾，為后續的新城發展騰挪了空間，但行政成本相對較高；S市工業園區牽頭組建了環境理事會，使政企民三方通過合作協商的方式共同開展環境治理，行政成本相對較低，但這種機制得以實現的前提是居民在一定范圍和程度內對企業排污的理解和容忍。

表1 G市開發區與S市工業園區典型案例對比

顯然，上述關鍵差異解釋了為什么兩個案例如此之相似，卻出人意料地表現出截然不同的結果。G市開發區案例代表了中央通過生態環境保護督察實現對地方的糾偏、克服地方環境治理的惰性進而自上而下解決環境沖突問題的模式，S市工業園區的案例則代表了地方政府在環境治理上的自主建構模式。現實中究竟衍生出哪一種模式則取決于地方政府、企業與居民之間的關系，中央政府作為權威環境的影響程度，以及地方政府的價值取向和目標定位。

3 對案例比較結果的解釋：新時代中國環境治理公共價值建構的雙重邏輯

上述兩個地區的典型案例集中反映了環境治理的中國方案的核心特征。那么，兩地治理模式的真正差異應該如何在理論上予以解釋呢？研究認為，二者的差異在于兩地在環境治理行動中建構公共價值的過程和邏輯不同。將G市開發區的案例按中央生態環境保護督察組進駐G省為界線分成兩個部分，即中央生態環境保護督察介入以前、中央生態環境保護督察介入以后，再與S市工業園區案例作對比，這一結論就更加清晰而直觀：一方面，G市開發區事件在中央生態環境保護督察介入以前，地方政府、企業和居民之間沖突嚴重，三方未能形成共識或合作關系，導致地方環境治理公共價值失靈；在中央生態環境保護督察介入以后，通過督察機制在地方政府、企業和居民之間達成“教化式共識”，這是中央自上而下在地方建構環境治理公共價值。另一方面，S市開發區在沖突可控的前提下，自主建構了地方環境治理的公共價值。

3.1 兩個地區建構環境治理公共價值的過程解釋

首先，在G市開發區Z小區環保事件前期，中央政府對地方政府環保政策主要集中在下達任務和進行激勵，地方政府主要是執行與反饋，但由于考核制度和指標偏重經濟，環保聲譽提升獲得的激勵遠不及經濟發展“硬指標”提升獲得的激勵，因而導致地方政府在環保政策執行上有偏差。這種情況就價值層面而言，是中央權威價值理念（如正確處理經濟與環境關系等）未在地方政府中形成共識。G市開發區管委會面對較為寬松的授權環境時，對中央權威理念的貫徹存在偏差。這主要是因為，該區一直以來都是“以企業為中心”，其發展政績主要依賴于企業，甚至形成了“政績-業績”政企關系，其環境治理價值目標中人民本位價值取向較低，以環境治理為利的傾向嚴重。由于G市開發區政府價值目標的偏差，在面對企業和民眾訴求時，選擇了封帖、僅做例行檢查等措施，導致企業有恃無恐、民眾強烈抗議。在三方都不積極主動的情況下，政企民共建環境治理公共價值的運作條件也就不充分。因而在G市開發區Z小區環保事件前期，地方環境治理公共價值失靈（圖5）。

圖5 G市開發區Z小區環保事件前期的地方環境治理公共價值失靈過程

其次，在G市開發區Z小區環保事件后期，當地方政府、企業、民眾處于僵持階段時，中央生態環境保護督察機制建立，中央第四生態環境保護督察組進駐G省，提出要貫徹“以人民為中心”的理念，強調督察的重點是督察省委、省政府貫徹落實國家環境保護決策部署、解決人民群眾反映強烈的突出環境問題、落實環境保護主體責任情況，推動G省生態文明建設和環境保護，促進綠色發展。基于投訴量大、群眾反映強烈，中央生態環境保護督察組向G省交辦舉報案例時，將Z小區廢氣擾民事件作為G市第一案件，提出要進行重點督辦，并要求向社會公開責任單位、整改目標、整改措施、整改時限等詳細的整改方案。督察組還約談了G市開發區區領導以及規劃局、環保局、行政審批局的相關官員。該區環保部門相關負責人表示“那段時間，最讓我們害怕的是約談”。在一年后的督察“回頭看”期間，督察組進一步傳導壓力，壓實責任，推動了第一輪督察反饋問題的徹底解決。G市開發區主要領導在2019年5月召開的落實生態環境保護督察工作會議上表示“整改效果如果沒有得到群眾的認可，我們一切努力都沒有任何價值。要制定整改時間表、路線圖，掛圖作戰、持續推進、久久為功”。由此可見，這一過程呈現出以下三點特征：①通過多輪互動和自上而下的教化式理念貫通，中央權威價值理念在地方形成了共識。②G市開發區從講大局、提高政治站位的角度，以群眾滿意為標準調整治理方向，極大地提升其環境治理價值目標中的人民本位價值取向，采取實質性措施解決環境矛盾問題。③基于中央和地方層面的信息反饋系統全面開放，企業服從退出或主動治理，民眾通過正式制度能正當“越級上訪”。顯然，這是中央統攬并補足了地方環境治理公共價值運作條件，既是壓力傳導的過程［20］，也是價值傳遞的過程，意味著中央在地方創造了環境治理的公共價值（圖6）。

圖6 G市開發區Z小區環保事件后期中央在地方建構環境治理公共價值過程

最后，在S市工業園區事件中，該園區政府也是面對較為寬松的上部授權環境，但不是采用G市開發區政府的封閉、擱置的消極態度，而是積極地進行環境治理探索并形成地方經驗。這種發展其實質是多元治理、民主協商、巧干善能，體現公共精神，契合了中央權威價值理念。該園區政府的價值取向其實是“親社會”，既尊重和發動企業力量，也較大程度地兼顧民眾利益。在運作上，該區政府牽頭企業、民眾、第三方機構共同組建環境理事會。這其實是通過制度設計和管理互動，確定政企民間的合理邊界，建立一個共同可以接受的、以共識為基礎的新機構。在公共價值目標上，該機構對外宣稱這不是一個官方組織，而是建構居民、企業面對面交流的自治性組織，旨在建立和諧的廠群鄰里關系，不斷改善園區環境質量。這樣的目標改變了以往政府習慣性地進行“環境整治”“環境執法”等單一價值宣傳目標，塑造了政府、企業、公眾都能感知和理解的“公共價值修辭”，實現了“環境執法”與“群眾路線工作”的統一。在具體行動上，這個機構既對政府進行監督，又使企業與民眾有了直接互動，增強互信，從而形成了政企民共創環境治理公共價值的情景。正如一位園區負責人所言，“理事會的成立和運作，對政府來說，可以由被動受理投訴事后處罰變知情受理協商改進。以往居民說有異味企業卻喊冤，政府兩頭勸。現在三方尊重事實，科學合理地解決問題，不推諉不扯皮，環境的事情和每個人都息息相關了”。綜合這三個維度，地方自主的環境治理公共價值得以創造（圖7）。

圖7 S市工業園區T社區環保事件中地方環境治理的公共價值創造過程

3.2 環境治理公共價值建構的雙重邏輯與實現路徑

上述分析顯示，公共價值建構是新時代中國環境治理的核心特征，在公共價值建構過程中存在著雙重邏輯［12］。一方面，地方政府自主建構公共價值。地方政府的責任在于將國家治理的價值觀念融入行政管理事務，并“建立強大的社會適應性的價值吸納機制，促進社會成員基于利益、價值觀和情感而形成一種基于新型道德的‘有機的社會團結’”［21］。因此，公共價值的建構過程需要地方政府具有公共精神，采取民主協商的柔性治理策略，將民眾及企業的合理訴求進行價值整合，充分體現了地方政府對生態文明建設權威價值的“創造性落實”。另一方面，一旦地方建構公共價值失敗，中央政府將在地方建構公共價值。當中央政府意識到權威價值理念在地方層面未必一定得以貫通并成為行動共識，地方環境治理公共價值失靈時，中央政府會成為公共價值創造的原動力提供者。此時，中央政府既不是直接通過命令和控制，也未必是利用條條的中央組織來替代塊塊的地方組織或其他社會主體，而是可以在直接吸納民眾價值訴求基礎上進行制度性變革，靈活運用一系列政治的、組織的制度和價值貫通機制［22］，力求在地方政府、企業和民眾之間達成“教化式共識”，自上而下創造地方環境治理的公共價值。如G市案例所示，中央生態環境保護督察就是這樣一種重要制度安排。

兩個典型案例面臨著相似的背景，卻發展出不同的公共價值建構路徑（表2）。這表明，公共價值的建構路徑關鍵取決于“戰略三角”，即權威環境、價值目標和運作能力的最大匹配程度。其中，權威環境包括權威壓力下沉和權威理念貫通；地方政府價值目標表現為政府本位與人民本位相沖突和相兼容兩種形態；運作能力主要受到政府開明程度、企業社會價值貢獻程度、民眾正向配合程度三方面影響。就G市開發區事件而言，矛盾爆發點在2014年，當時未受到來自中央層面的壓力，地方政府對中央環境治理權威價值的貫徹存在偏差，其環境治理價值目標與人民本位價值取向相沖突，而且政府、企業與居民均處于相互封閉甚至僵化的狀態，使得政企民共創環境治理公共價值的運作條件不充分，最終出現公共價值建構失靈。然而，中央政府在2015年開始實行生態環境保護督察制度，并于2016年11月派督察組進駐G省，中央督察壓力成為當地政府要面對的重要權威環境［20］。

表2 環境治理公共價值建構的理論框架及其經驗證據

中央政府在地方促成“教化式共識”的表現在于：隨著中央生態環境保護督察的深入推進，G市開發區政府改變了以往“一切為企業，一切為了投資者”的固有偏見以及不愿意解決歷史遺留問題等一系列認識和價值問題，深入貫通“以人民為中心”的價值理念，公開向環境污染宣戰。同時，中央政府要求在環境治理過程中不得侵犯合法企業的利益，而是充分發揮企業的主體性作用，為環境治理提供可持續性的內生動力，以推動企業從傳統的受管制者和被動守法者向自我規制者、主動守法者和積極參與者的角色轉變。在中央權威價值統攬下，企業主動進行整改，積極參與對話，獲得地方政府和部分居民的認可，民眾的投訴也趨于理性，為公共價值的建構奠定了基礎。可以說，G市開發區事件的后期既是中央權威價值統攬的“教化式共識”形成的過程，同時也是中央在地方環境治理公共價值的創造過程。

從S市工業園區事件看來，矛盾爆發點在2012年，2013年即建立T社區環境理事會，2016年事件基本緩解，全過程沒有受到來自上級的壓力。S市工業園區政府當時的決策情境是：民眾沒有直接向中央反映訴求，來自中央層面的壓力較弱，而且民眾與企業之間存在著一定的鄰里情感基礎。在這樣情境下，地方政府整體上比較開明，能夠很好地領會和貫徹生態文明建設和新發展理念，積極主導著民眾和企業等不同主體從各自的職責、權益、視角出發進行溝通、交流與協作，因而可以創新性地組建環境理事會來解決沖突和矛盾，通過共創公共價值以彌補私人價值的損失。

由此，可以推出如下兩個理論命題：第一，如果地方政府對中央環境治理權威價值貫徹到位，環境治理價值目標與人民本位價值取向相兼容，而且具備公共價值建構的運作能力，則地方環境治理的過程就是公共價值創造的過程，否則就會出現公共價值建構失靈。第二，中央與地方政府、企業、民眾之間價值理念的共識程度影響中央在地方層面創造公共價值的能力。中央生態環境保護督察制度通過“教化式共識”使政企民價值理念趨向一致，因而成為了當前條件下自上而下建構環境治理公共價值的最高效率模式［16］。

4 結論與討論

環境治理是一個兼具全球性和鮮明本土化特征的問題，為我們提供了一個在“講好中國故事”的同時加強與國際學術話語體系理性對話、互動交流的絕佳情境。新時代中國環境治理實踐的探索，不僅反映了全人類在環境治理問題上的努力和進展，而且充分體現了中國的鮮明特色和制度優勢。為此，該研究采取了公共價值這一國際學術話語體系中的理論框架，扎根于新時代中國環境治理的現實場景，進行了環境治理公共價值建構的理論探討和實證研究。基本結論如下：環境治理這一公域問題的關鍵在于公共價值建構；中國環境治理的公共價值建構存在著地方政府自主建構和中央政府權威建構的雙重邏輯；實際的建構邏輯和路徑則取決于“戰略三角”，即權威環境、價值目標和運作能力的最大匹配程度。如果地方政府對中央環境治理權威價值貫徹到位，政府價值目標與人民本位價值取向相兼容，而且具備公共價值建構的運作能力，則地方政府可以自主建構公共價值，解決地方環境治理問題；在地方環境治理公共價值建構失靈時，中央政府并非簡單地取而代之，而是通過中央生態環境保護督察等制度創新和機制設計，扮演著公共價值創造的原動力提供者的角色，改變地方政府面臨的激勵結構，調整地方政府的價值目標，實現地方層面的公共價值建構，進而解決環境治理這一“棘手問題”。這一理論框架基于新時代中國環境治理的現實場景，整合了公共價值失靈和公共價值創造兩個過程性框架，使其更具可操作性與實踐性，契合中國情境下環境治理的公共價值建構過程。這些命題得到了來自G市和S市的兩個最相似典型案例經驗事實的支撐。其政策意涵是“把公共價值帶回環境治理”，建立以公共價值為導向的環境治理績效體系，實現以多元參與、良性互動為主要特征的現代環境治理模式。

研究表明，中國既能通過中央領導之下的地方自主建構公共價值，也可以通過國家層面的制度創新和機制設計自上而下建構公共價值，進而解決環境治理問題。這是中國特色社會主義制度的優勢所在，也是中國制度自信的來源。這一結論盡管是以環境治理領域的經驗事實為基礎，但具有一般性意義。環境治理過程本質上是國家治理體系和治理能力現代化建構和成長的過程，它所展現出來的經驗事實和理論邏輯，也適用于反腐倡廉、精準扶貧、衛生醫療、社會保障以及公共應急管理等其他公共領域。在這個意義上，該理論框架能夠得到進一步的完善和更多的檢驗。