淺談農村土地確權工作中存在的問題及對策

張利軍

摘要：土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民的“命根子”，因此，土地確權工作是我國農村發展的重點工作。該項工作對保障農民權益和合理配置農村土地資源具有重要意義。目前，土地確權工作正處于掃尾和糾錯階段。本文通過對村組土地確權糾錯工作情況的摸排，闡述了農村土地確權工作的重要意義、存在的問題，并針對這些問題提出了相應對策，確保農村土地確權工作圓滿收官。

關鍵詞：農村;土地確權;重要意義;問題;對策

習近平總書記在2013年中央農村工作會議上強調：“中國要強，農業必須強;中國要美，農村必須美;中國要富，農民必須富。農業基礎穩固，農村和諧穩定，農民安居樂業，整個大局就有保障，各項工作都會比較主動?！睘榱死喂剔r業基礎，按照省、市、縣文件精神，各村組積極開展土地確權工作。在縣農經中心的領導下、各級部門的配合下、基層工作人員的努力下，土地確權工作進入收尾階段。為了確保土地確權工作完美收官，村集體應進一步明確土地確權的重要意義、整理確權中出現的問題，分析其原因并針對性提出解決對策。

1 農村土地確權的重要意義

土地確權指的是根據有關法律法規和各項政策的規劃要求，對農村土地資源加以整合，實現對土地使用歸屬權既公平、又公正的劃分。目前在農村土地確權過程中，應以一定原則為必要前提，結合農民的實際發展情況，以符合廣大農民共同意愿為前提展開各項工作，整體上從多方面加以考量，如農業發展歷史和未來的農業發展趨勢等等，使農村土地確權工作得以保證其質量，更好的推進確權工作的展開。通過展開高質量的農村土地確權活動，有益于解決當前存在的土地突出問題和農民群體間的矛盾關系，從根本上實現對廣大農民基本權利與權益的維護，同時突出農村土地資源的利用價值，對農村地區的經濟發展有積極促進作用。具體可將農村土地確權的重要意義總結為以下幾點。

1.1 有利于優化資源配置，提高土地利用效益

目前農村實行家庭聯產承包責任制，主要是以“一戶單干”的土地經營模式，這種經營模式技術水平低，經濟效益差，不利于將土地、勞動等傳統生產要素與資金、技術等現代生產要素進行優化配置。只有通過土地確權，摸清耕地畝數、承包地與機動地地理分布情況等信息，進一步整合土地資源、提高土地效益和利用率。這不僅有利于優化配置我國的土地資源，同時也有利于提高農民的收益，這是因為農村土地流轉中，農民是最直接的受益人，以入股、轉讓或是出租等流轉形式把連片的荒地進行集中，交給少部分人進行開發和經營，實現對土地的合理利用，使農民從中受益。

1.2 有利于完善農村土地承包關系，維護農民合法權益

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是農村土地承包政策的基礎。通過土地承包經營權的確權，明確土地承包經營權的歸屬關系，為解決土地承包糾紛案件、維護農民土地承包的各項合法權益提供強有力的依據。這不僅讓土地承包經營權成為農民法定資產、經營資本，而且讓“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”有了法律憑證，為農民“從長計議”吃上“定心丸”。如果耕地四至不清、面積不明，承包地流轉就潛藏較大風險，不僅農戶不能放心流轉土地，土地規模經營主體也難以安心經營，必然制約現代農業的發展。

1.3 促進土地流轉，實現土地承包經營權價值

土地流轉是農民實現土地收益的有效途徑。農村土地確權工作完成后，農戶承包地的具體面積、位置等信息得到進一步的明確，農民更加清晰自身享有的各項土地權利。產權制度改革和“五地一產”的改革，極大的提高了農民對土地流轉的信心和積極性。目前，外出務工的農民，可以把自己的承包地流轉給他人或其他新型農業主體，得到土地租賃費，增加農民收入。

1.4 有利于促進農村社會穩定、推動城鄉統籌發展

農村土地糾紛是影響農村穩定發展的最突出、最重要因素。其產生的主要原因是土地承包原始數據和資料保護不力，流轉過程中合同不規范、面積不準確、信息不對稱等。通過確權登記頒證，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，從源頭解決歷史遺留問題。過去對于土地的使用權，往往是由一家、一戶進行分散經營，無論是生產還是產品都不具規模，在市場上的競爭也是處于劣勢位置，而那些有能力進行項目經營的卻又缺少土地，因此實現土地的規?；洜I，有效彌補了土地分散經營的這一大缺點，有益于大、中型器械與高新技術的推廣，使農村農業經營效益獲得增加。完善土地信息，更加有效落實以耕地為載體的支農惠農政策，提高以城帶鄉、以工促農的精準度，推進城鄉統籌協調發展。實施鄉村振興戰略，土地是戰略道路的基石，更是破除農村經濟發展的瓶頸障礙，是實現農村經濟又好、又快發展的關鍵，對強化農業發展活力有重要意義。農村土地確權之下，隨著土地的有序流轉，有益于實現農村集約化經營，進一步減少農業綜合生產成本;又及農村土地確權有益于農村經濟盤活，使農村的收入更佳多樣性。通過土地整合發展壯大集體經濟，是轉變農村經濟發展模式的路徑，更是實現農業現代化的必由之路。

2 農村土地確權糾錯階段中發現的問題

2.1 前期宣傳不到位，具體問題分析不徹底

土地確權是關乎民生的“三農”之重。為了按時按質按量的完成村組土地確權工作，依據上級安排，各村組倒排工期并齊心投入。在工作推進的過程中，發現了一系列問題。一是在前期宣傳時，只在村公示欄張貼宣傳廣告，沒有借助媒體進行廣泛宣傳動員。因此，常年不在村的農戶還不清楚確權的方針政策。二是在商討確權方案中，村集體沒有詳細解說確權工作的環節、沒有提前研究確權過程中出現的特殊情況和解決方法。因此，各個村組的確權方案千篇一律，沒有切實的可使用性。三是確權工作人員的業務素質不高。工作人員大部分是常年在村，文化程度不高，年齡較大的村民。在理解確權工作的思想觀念上相對保守，在切入土地確權工作的進度上相對較慢，在處理專業問題的方法上相對簡單進而得不到良好的解決，從而造成了一些不必要的糾紛，進而延緩了土地確權的工作進度，從而影響了村民的切實利益。四是有些地方政府有以加快城市工業化、調整農業產業化為由的現象，借助于國家的借口，以遠低于市場價格而強行征收農民土地的行為，把生地變成熟地，再轉手將其賣到開發商手里進行經營，與百姓爭利，其中對于土地流轉所得未能公開、透明，也未能按照標準進行充分補償，而是擅自挪用資金，導致很多農民土地流轉之后就意味著失去了養家糊口的來源，就業、養老等問題皆面臨很大難題。

2.2 土地性質不清楚，部門處理不協調

在土地確權工作糾錯階段和“五地一產”同步推進過程中，發現一系列問題。一是土地的畝數具有較大的差距性。在1999年原二輪承包合同中，村民的地塊四至不清、畝數偏小。在稅費改革以后，為了鞏固“三農”基礎，政府制定出臺了一系列政策對糧食種植給予一定的補貼。隨著土地畝數不斷的擴大，農民獲得糧食產量增加進而獲得補助增加。因此，在某些情況下，一些地塊四至不變，畝數不斷的增加，新確權的畝數是原合同畝數的好幾倍。二是部門之間不協調，土地的性質存在模糊性。在涉及林地、四荒地等相關問題上，上級沒有具體的解決措施，相關部門提供的資料不一致。在沒有政府的批準下，村民私自開墾荒山、荒坡進行長期種植。開墾的四荒地，在“五地一產”的清查過程中列入四荒地，而在土地確權摸底中列入非承包地。在非承包地的出租中，本村組的村民，一次性租賃年限超過三年;村組以外的租賃方，一次性租賃年限則超過2028年。另外，在土地四至的問題中，涉及林地、機耕路占地、通道綠化等歷史遺留問題沒有得到徹底的明確，從而造成一些難以解決的問題。

2.3 確權數據連接不準確，后期整理存困難

到目前，土地確權的工作進入收尾階段，同時向農戶下發土地承包經營權證書。承包戶在土地承包經營權證與承包合同核對時，少數確權證書上出現了比較明顯的錯誤，主要表現在以下方面：一是家庭人員信息使用糾錯之前的信息。二是經營權證書的四至和畝數與糾錯后的信息不一致。三是縣鄉村三級的土地確權檔案與糾正的后期信息不一致。四是測繪人員不斷更換，村組具體信息不能及時銜接。除此之外，在核對的過程中，有的承包戶已經出現丟失合同現象;有的村組沒有固定的確權資料存放位置，存在丟失的隱患;有的村組引進企業已經辦理土地流轉，但流轉手續不全，急需進行完善補充。因此，相關制度的制定就迫在眉睫。

2.4 流轉手續不規范，土地用途私自改變

近年來，外出務工人員不斷增多，農民承包地出現荒蕪的畝數逐年增加。因此，在土地確權的過程中，土地現狀表現出了一系列問題。一是由于農民土地權利意識有些淡薄，一些不合規的土地流轉現象不斷出現，流轉手續僅有口頭協議，沒有正式協議;二是許多村民長期外出務工，土地由他人長期免費耕種，土地的四至發生巨大變化，兌現農戶的糧食補貼出現差錯;三是一些村民的土地多輪流轉、公益設施建設用地占用農田、農戶間互換承包地、集體與農戶調整耕地等沒有及時完善相關手續，造成農戶承包證書上的地塊、面積與實際面積不一致的“證地”不符。這些問題都給確權工作順利推進帶來了困難，給土地糾紛問題的出現埋下了隱患。

3 解決農村土地確權問題的對策

3.1 完善規章制度，明確管理人員，加強檔案管理

土地確權工作已接近尾聲，村集體和農戶檔案已經整理成冊。為了防止土地確權的勝利成果丟失，確保檔案的保存和進一步完善，鄉、村兩級應按照上級文件精神，制定“四個一”制度，即明確一個獨立檔案室、制定一系列檔案管理制度、成立一個檔案管理領導組、確定一名負責的檔案管理員。村組應成立以村支部書記、村主任為雙組長的檔案管理工作組，確定一名責任意識高、工作能力強的檔案管理員。該管理員應進一步學習關于土地確權和檔案管理的一系列文件，了解相關的相關法律法規，提高工作人員的溝通能力和語言表達能力，確保與農戶清晰流暢的確認相關信息，為以后土地工作奠定良好的基石。在檔案管理制度中，明確制定相應的安全隱患排查和解決措施制度。鄉定期安排人員對村級檔案管理情況進行檢查，為深化農村集體產權制度改革、推進“五地一產”入市改革，盤活農村閑置資源奠定基礎。

3.2 進一步糾正確權錯誤，確保土地確權完美收官

在土地確權工作的“回頭看”中，發現的問題及時進行更正。一是針對應確權未確權的農戶，積極溝通，進一步增強土地確權對維護個人權益的重要性。對于在確權過程中存在爭議的土地，鄉、村兩級組織矛盾調解人員下村入戶進地，糾正錯誤，化解矛盾。抓住土地確權收尾工作的契機，完善相關資料，確保合同和經營權證及時到戶。二是與測繪公司及時溝通，把發現的問題逐一進行剖析和糾正，確保農戶合同和確權檔案資料保持一致。三是加強部門協調。在土地確權過程中，涉及的各級各部門要積極溝通，對有爭議的土地逐一進行定性，確定土地性質，防止農戶鉆空隙，為土地進一步的開發利用提供保障，為新型農村經濟發展的實現和鄉村振興戰略的落實鋪設維穩之路。

3.3 規范土地流轉程序，確保雙方合法權益

農村土地確權工作是完善土地流轉程序的前提和基礎。土地確權過程中，在明確地塊的四至、畝數等具體信息的基礎上，理順農戶之間土地流轉的歷史關系，按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的有關規定，流轉雙方在平等自愿的原則下，統一使用縣農經中心下發的土地承包經營權流轉合同，完善流轉手續并在村委會和鄉農經站備案。這項工作有利于完善土地的流轉程序，進一步推動土地逐步流向和集中到種植大戶進而培育出一批新型農業主體，如家庭農場、合作聯合社等。對于長期荒蕪的機動地，村組摸清底數，利用開展“五地一產”契機，整體打包，推行集中經營和規模經營模式。通過多種渠道引進涉農企業，增加耕地的利用率，為村集體創造財富，為村民提供多渠道就業機會，為美麗鄉村建設提供資金支持。

4 結語

在土地權屬關系的穩定和完善財產權利的保護方面，農村土地的確權頒證工作起到了根本性的保障作用。土地作為農民賴以生存之根本，是農民安身、立命之所在，農村更是我國國家社會的基礎、是社會安定與和平的重心，明確農戶對土地的產權無論是對農民的生存法則還是農村社會的秩序穩定都有積極意義。土地確權在農民利益紛爭上為其提供土地權益的證明，確保農民自身對土地處置的所有權，可作為其在市場化過程中的有力憑證，既能從根本上出發保有農民的經濟權益，又能夠肅清土地流轉較易市場。土地確權工作的圓滿完成能夠幫助我國農村地區解決長期存在的土地歸屬問題，同時保證我國最龐大的基層群眾增強自身財產權利的意識。因此，各部門、各單位要將此項工作的開展作為重中之重，努力做好農村每宗土地的確權登記，緩解我國耕地后備資源不足的矛盾。這既是解決國家“三農”問題的重要措施，又是維護社會和諧穩定的重要途徑。

參考文獻

[1] 李明秋，孫海燕，牛海鵬.論集體土地所有權的完全性[J].中國土地科學，2013（4）：42-45.

[2] 趙恩北.新形勢下農村土地確權的困境與對策[J].農村經濟與科技，2020，31（7）：32-34.

[3] 鄭建華.農地確權與農地流轉互動機制初探[J].農村經濟，2009（8）：4.