穩健中調整　復蘇中探索描繪交通運輸高質量發展新局面

馬藝菲 樊一江

2021年是全面建設社會主義現代化國家新征程開啟之年，是“十四五”規劃開局之年，是交通強國建設深入推進重要時期，我國交通運輸在疫情波動影響下取得了來之不易的發展成績。全年交通運輸固定資產投資大幅超過計劃目標，旅客運輸復蘇緩慢，貨物運輸價格持續“高位”，全球海運供需失衡矛盾突出。“十四五”初期我國交通運輸面臨四大挑戰：疫情走向不確定帶來外部影響持續變化，整體需求收縮帶來派生運輸需求波動和運輸供給適配調整，國際海運和民航運輸持續分化，安全應急和低碳綠色壓力加劇。按照“十四五”發展目標和交通強國建設要求，2022年，在堅持穩中求進的總基調下，應統籌發展和安全，統籌疫情防控和適度超前穩定發展，加快提升交通運輸質量效率效益，更好支撐引領經濟社會高質量發展。

一、2021年交通運輸發展實現“十四五”時期穩健開局

（一）交通固定資產投資拉動作用充分發揮

2021年1—11月，全國交通固定資產投資累計完成32774億元，同比增長3.4%，三季度即已完成2020年底設立的2.4萬億元投資目標，預計全年投資規模將達到3.6萬億元左右，達到歷史最高水平。分方式看，鐵路完成投資6401億元，同比下降4.6%;公路水路完成投資25323億元，同比增長5.7%;民航完成投資1050億元，同比增長2.9%。全年來看，固定資產投資增速先升后降，一季度同比增幅達到53.6%，主要受上年基數較低、“十三五”結轉項目和專項債資金支持等因素推動，后因2020年二、三季度持續高位以及部分地區極端天氣制約項目建設，二、三季度投資同比下降6.8%和6.4%，11月投資逐步回溫，同比增長8.8%。分方式來看，鐵路投資持續收緊;公路水路投資增長加快，沿海水運建設、高速公路投資同比增長19.1%、11.2%，但同時農村公路投資降幅最為明顯，同比下降13.0%。需要指出的是，高速公路投資拉動作用再次凸顯，對于投資總量和增速均有較大貢獻，根據“十四五”時期各地高速公路建設規劃，預計高位情況仍將延續。

（二）旅客運輸復蘇緩慢

2021年1—11月，全社會共完成營業性客運量77.3億人次，同比下降12.2%。分方式來看，鐵路完成旅客運輸量24.5億人，同比增長22.6%，公路完成旅客運輸量47.1億人，同比下降25.1%，水路完成旅客運輸量1.6億人，同比增長12.0%，民航完成旅客運輸量4.1億人，同比增長10.1%。全社會旅客周轉量達到18593.4億人公里，同比增長6.0%。城市客運也逐步恢復，1—11月中心城市客運量累計完成483.7億人次，同比增長23.4%。全年來看，旅客出行受到局部疫情反彈影響突出，2021年下半年相較2020年同期未顯露明顯恢復趨勢，特別是暑期客運受到沖擊，出行增長未達預期。分方式看，民航出行仍然受到抑制，公路出行下降較為明顯。整體來看，旅客出行意愿強烈，主要節假日前出行票務表現較好，但出行需求尚未得到有效釋放。

（三）貨物運輸持續走高

2021年1—11月，全社會共完成營業性貨運量475.0億噸，同比增長13.5%，其中，鐵路完成42.9億噸，同比增長6.0%，公路完成357.1億噸，同比增長15.6%，水路完成74.9億噸，同比增長8.5%，民航完成667萬噸，同比增長9.8%。貨物周轉量累計完成197744.5億噸公里，同比增長11.5%。全國港口貨物吞吐量累計完成142.1億噸，同比增長7.2%，全國港口集裝箱吞吐量累計完成2.6億TEU，同比增長7.6%。快遞業務量累計實現980.5億件，同比增長32.3%，并首次突破千億件。全年來看，貨運量年初即處于高位，在我國疫情防控成效帶來的生產能力優勢和完整的產業鏈供應鏈體系保障下，生產生活需求保障整體有力，實現“客運不足貨運補”。其中2020年受疫情沖擊較為明顯的民航領域穩步增長，1—10月國際、國內（含港澳臺）航線貨物運輸同比增長22.4%、7.3%，展現了發展潛力空間，近期民航局對客艙裝載貨物運輸的運行安全通告進行修訂，為此前叫停的“客改貨”提供緩沖空間，保留了航空運輸部分供給能力。

（四）全球海運供需失衡問題尚未根本扭轉

2021年，航運價格指數全年處于高位，我國出口集裝箱運價達到歷史新高，年初蘇伊士運河堵塞事件導致相關航線全線擁堵，海運運力體系流轉不暢情況出現階段性好轉，但并未根本緩解。截至2021年11月底，波羅的海綜合運價指數、中國出口集裝箱綜合運價指數、中國沿海（散貨）綜合運價指數、長江集裝箱綜合運價指數、中國公路物流運價指數同比增長145.4%、188.1%、36.1%、1.2%、3.0%;長江干散貨綜合運價指數同比下降6.4%。2021年1—11月，我國進出口總值達35.39萬億元，同比增長22%，比2019年同期增長24%，實現連續18個月正增長。我國面臨的供需失衡問題是國際性疫情激化并疊加局部疫情造成的，主要是結構性的、操作性流轉不暢問題。國際貿易需求強勁和我國外貿向好態勢，將持續拉動國際海運運力需求，并輻射帶動陸路、空路發展，2021年中歐班列全年開行1.5萬列、同比增長22%，發送146萬標箱，同比增長29%。當前，海運仍是外貿運輸主要方式，海運供應鏈又是國內國際長鏈條的運行模式，“一箱難求”“一艙難求”運力供需失衡情況仍可能再次出現。

二、“十四五”初期交通運輸發展面臨新挑戰

（一）以疫情走向不確定為主的外部因素制約作用突出

2021年，外部性、系統性因素對交通運輸行業發展的制約逐步凸顯，影響交通運輸布局發展思路。其中尤以疫情影響為突出，由于疫情走向仍然存在不確定性，國內新冠肺炎疫情局部散發，主要交通樞紐旅客出行、樞紐港口的正常運營、冷鏈等專業運輸活動均受到直接制約，對區域綜合交通運輸體系運行有較大的影響，并逐步從交通運輸活動暫停中斷縱深向影響交通運輸組織模式調整、強化對新技術新業態應用推廣，對現代綜合交通運輸體系建設提出更高要求。同時，國際發展環境和疫情復雜多變，給全球經貿和國際產業鏈帶來深刻影響，國外疫情防控不力影響其國際運輸參與情況并聯動輻射至我國，國際海運供需失衡加劇和運行沖擊明顯，對我國交通運輸安全穩定運行可能帶來不利影響。

（二）整體需求收縮帶來派生運輸需求波動和運輸供給適配調整

2021年，在整體需求收縮的情況下，基于派生需求的新型交通運輸供需關系逐步建立，倒逼交通運輸供需匹配思路進行突破調整。一是生產消費場景新變化，在疫情局部反彈影響下，餐飲住宿等聚集型、接觸型消費受到沖擊，根據前三季度數據，體現消費升級類的商品銷售增長較快，以線上線下融合為主要特征的新型消費逆勢增長，前三季度，實物商品網上零售額同比增長15.2%，占社會消費品零售總額的比重為23.6%。二是出行旅游習慣新改變，“不走遠，周邊玩”成為主要趨勢，據相關機構統計，2022年元旦假期短途游、城市周邊游為主要出游方向，省內游訂單占比近六成，比2020年情況約有10個百分點的提升。三是生產供給思路新調整， 2021年以來，受到全球海運價格上漲以及原材料上漲等“兩難”境地、海運擁堵造成時效性降低等影響，供應商采購思路也有所調整，推進本地采購與全球采購等相結合，采用回遷、多樣化供給、復制和就近區域化相結合，推進“近岸外包”模式應用。

（三）國際海運和民航運輸持續分化

2021年，民用航空、遠洋運輸等行業調整從短期應急變化逐步向中長期發展延伸，對產業布局和運行組織產生長遠影響。民航方面，根據國際航協預測，2021年航空業凈虧損預期達518億美元，2022年凈虧損將降至116億美元，2020—2022年航空業累計虧損將高達2011億美元。其中，2021年全球航空客運總量預計達23億人次，2022年將增至34億人次，與2014年的水平相當，但遠低于2019年45億人次水平。航空貨運需求保持強勁增長，2021、2022年預計比2019年增長7.9%和13.2%。從長遠來看，預計中美的國內市場首先復蘇，其次是歐洲區域市場，最后是遠程國際市場。遠洋運輸方面，2021年航運市場異常火爆，2021年前三季度，中集集團實現營業總收入1182.4億元，同比增長85.9%，中遠海控實現營業收入2314.8億元，同比增長96.7%。當前美國等國家采取了一系列港口疏堵政策，但收效甚微，初步判斷，在疫情徹底結束之前，國際海運供應鏈問題仍是隨時可能爆發的“活火山”，任何影響海外港口節點勞動力和集疏運的因素都可能再次引爆海運失衡。在此過程中，收獲基于解決短期供需失衡帶來景氣收益的同時，也應考慮實際國際貿易增幅遠低于集裝箱運力增幅的情況下，一旦疫情消退和國際貿易、海運運轉轉入正常，蘊含的潛在風險將在運力生產和海運服務兩端同時顯現，運力生產端需求斷崖式下降，運力利用端將因效率恢復出現虛耗帶來成本上升，可能帶來行業大起大落，必須提早謀劃。

（四）安全應急和低碳綠色壓力加劇

2021年，以應急管理為重點的交通運輸韌性發展廣受關注，精準、及時的應急處置能力和快速消化能力要求凸顯。一是極端天氣影響交通運輸組織和安全，多個樞紐港口因臺風天氣停止作業，加劇港口擁堵問題，河南、山西極端強降雨對交通基礎設施造成重大損毀，凸顯交通基礎設施網絡韌性不足，抗災能力不強，應急保障水平不高，綜合治理能力亟待提升。河南7月特大暴雨造成全省96.2%的縣（市、區）、92.9%的鄉鎮受災，全省80%以上縣（市、區）公路交通基礎設施受到不同程度損壞，鄭州地鐵5號線列車迫停隧道內，造成14人遇難。二是疫情局部反彈亟需應急響應能力提升，疫情局部反彈造成寧波港、鹽田港等樞紐港封港停擺，造成大范圍跳港和高強度擁堵情況，如何全面強化港口運行組織穩定性，有待繼續破題。同時，綠色低碳轉型要求進一步突出，《國家綜合立體交通網規劃綱要》提出“到2035年，綜合運輸通道資源利用的集約化、綜合化水平大幅提高。基本實現交通基礎設施建設全過程、全周期綠色化”“交通污染防治達到世界先進水平”，亟待加快分解落實。

三、2022年交通運輸發展的主要建議

（一）繼續堅持保障疫情防控和交通運輸行業穩定發展雙管齊下

2022年，應持續跟蹤疫情變化對于國際國內經貿格局調整影響，前瞻性關注和預測國際交通對國內交通影響，充分吸取既有疫情防控相關發展經驗教訓，探索推進規律性發展路徑，加強應急響應等機制建設，加強配套運輸保障預判，及時跟進行業發展情況，加強交通物流領域防疫安全保障和就業穩定，國際物流供應鏈暢通、穩定運行，并包容審慎應對各類新模式，推進新業態新技術發展應用。同時，加強謀劃后疫情時代交通運輸發展，針對以疫情影響造成的國際集裝箱運力、民航運輸等相關問題，立足中長期發展，統籌高峰應急和常態運行，考慮未來平峰條件下運力吸收能力和需求結構，將當前供需矛盾問題轉化為中長期布局窗口機遇。

（二）持續推進交通運輸高質量發展

2022年，在堅持穩中求進工作總基調要求下，圍繞穩字當頭、穩中求進，交通運輸發展應加快順應新趨勢新挑戰，主動調整交通運輸發展路徑，精準補齊發展短板、改善交通運輸服務供給，優化運輸市場管理，改善交通運輸領域發展環境。統籌考慮綠色低碳發展、韌性發展等要求，加強風險防范化解，在探索調整中直接謀劃長遠發展，如利用當前集裝箱運力擴大機遇，優化新增船舶、集裝箱運力規模結構，加快推進船舶綠色化低碳化轉型，在提升單個港口穩定運行能力的同時，優化沿海港口整體布局，提升國內港口間支撐互補作用，實現全面精準統籌。

（三）適度超前更好發揮交通運輸支撐引領作用

2022年，結合擴大內需戰略相關要求，科學拓展交通運輸投資空間，有效發揮交通運輸固定資產投資拉動作用，結合交通強國建設和現代綜合交通運輸體系發展要求，加大重點領域項目投資，著重優化基礎設施供給結構，加快謀劃一批建設訴求突出、條件成熟的交通運輸建設項目，發揮基礎設施優化升級對消費發展的帶動作用，并結合現代流通體系建設，拓展物流組織新模式，提升線上線下消費融合發展等新需求新模式的保障作用。同時，切實將我國疫情防控帶來的生產能力優勢轉變為滿足需求的勝勢，提升我國供應鏈韌性安全水平，提高我國參與國際運輸市場競爭主動性和位勢，充分發揮我國巨大內需市場的發展潛力。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）