深化農(nóng)村改革　推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

高波

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手，也是關(guān)乎農(nóng)民切身利益的大事。山東省淄博市地處魯中地區(qū)，轄11個(gè)區(qū)縣、82個(gè)涉農(nóng)鎮(zhèn)（街道），農(nóng)村人口295.78萬(wàn)人。近年來(lái)市委、市政府把產(chǎn)權(quán)改革作為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要措施，并取得了顯著成效。截至2021年底，全面完成了改革工作任務(wù)，3288個(gè)涉農(nóng)村（居）經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)注冊(cè)登記賦碼成立了村集體經(jīng)濟(jì)組織，共確認(rèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員286.65萬(wàn)人，量化資產(chǎn)224.59億元，發(fā)放股權(quán)證書(shū)96.84萬(wàn)本（戶(hù)）。

一、典型經(jīng)驗(yàn)做法

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

市、區(qū)縣、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)都成立了以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組和清產(chǎn)核資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各部門(mén)職能職責(zé)，并先后多次召開(kāi)市委市政府專(zhuān)題會(huì)議、全市動(dòng)員大會(huì)和全市推進(jìn)會(huì)議。市、區(qū)縣、鎮(zhèn)（街道）層層開(kāi)展培訓(xùn)，邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)題授課，全市累計(jì)培訓(xùn)各級(jí)人員12000余人次，基本做到每個(gè)鎮(zhèn)（街道）、村（居）都有2至3名明白人。

（二）突出精準(zhǔn)施策

結(jié)合各村（居）所處地理位置和資產(chǎn)、資源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，探索出了四種改革模式，因地制宜，分類(lèi)推進(jìn)全市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一是對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，提高集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)水平。集體資產(chǎn)狀況較好的城中村及城郊村對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行了折股量化，通過(guò)規(guī)范決策機(jī)制改善資產(chǎn)質(zhì)量，提升運(yùn)營(yíng)水平，確保了資產(chǎn)保值增值;二是對(duì)資源性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境及人文歷史等資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟(jì)致富和集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的新路徑。三是將農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)折股量化，注入集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新活力，發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)濟(jì)和休閑農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài);四是將扶貧資金折股量化，探索貧困村戶(hù)脫貧新路子。將財(cái)政扶持的專(zhuān)項(xiàng)資金按貧困戶(hù)人均享有的扶貧資金額進(jìn)行折股量化，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，經(jīng)營(yíng)所得收益年末按比例分紅，以及把貧困戶(hù)閑置的宅基地使用權(quán)以及自有資金等折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或者交給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，所得收益按照農(nóng)戶(hù)股權(quán)入股比例進(jìn)行分配。

（三）全面清產(chǎn)核資

2018年淄博市組織在全市開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，全面清理核實(shí)村（居）資金資產(chǎn)資源、負(fù)債及所有者權(quán)益等，徹底摸清了集體資產(chǎn)資源的存量、結(jié)構(gòu)、分布和運(yùn)用效益等情況。結(jié)合清產(chǎn)核資開(kāi)展經(jīng)濟(jì)承包合同專(zhuān)項(xiàng)清理活動(dòng)，對(duì)部分侵犯村集體和農(nóng)戶(hù)權(quán)益、程序不合法、價(jià)款不合理的合同進(jìn)行規(guī)范清理，推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。如所轄周村區(qū)將清理出的村集體問(wèn)題經(jīng)濟(jì)合同歸納為十類(lèi)，對(duì)每一類(lèi)問(wèn)題合同制定了不同的解決辦法和處置路徑，全區(qū)通過(guò)合同清理增加集體收入1768.8萬(wàn)元，村均增收13.9萬(wàn)元。對(duì)資產(chǎn)量大、歷史遺留問(wèn)題多和部分工作力量薄弱的村（居），引入會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所及測(cè)繪公司等第三方機(jī)構(gòu)幫助開(kāi)展工作。

（四）把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)

工作過(guò)程嚴(yán)格把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)。在成員資格界定環(huán)節(jié)，以保證“公平、穩(wěn)定”為重點(diǎn)，嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)政策，結(jié)合當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約，實(shí)行寬標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋，保證每一位農(nóng)民的合法權(quán)益，做到能確盡確。在股權(quán)設(shè)置環(huán)節(jié)，以保證“歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”為重點(diǎn)，鼓勵(lì)村（居）以靜態(tài)管理為主，實(shí)行確權(quán)到人、明晰到戶(hù)、戶(hù)內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)，防止外部資本和內(nèi)部少數(shù)人操控，杜絕借改革之機(jī)侵占村集體資產(chǎn)，損害成員權(quán)益。在收益分配環(huán)節(jié)，以客觀、真實(shí)為重點(diǎn)，指導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全收益分配管理制度，進(jìn)一步明確收益分配的具體范圍、內(nèi)容和程序，堅(jiān)持無(wú)收益不分紅原則，不搞政績(jī)工程。

（五）落實(shí)民主決策

工作中始終做到三個(gè)堅(jiān)持：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，保證正確的改革方向;堅(jiān)持依法依規(guī)，保證改革的原則、程序、方法和重點(diǎn)環(huán)節(jié)基本一致;堅(jiān)持民主決策，不包辦代辦，一村一策，提高改革的適應(yīng)性和包容性。凡是法律法規(guī)和現(xiàn)行政策有明確規(guī)定的，嚴(yán)格按照規(guī)定處理;凡是法律法規(guī)和現(xiàn)行政策沒(méi)有明確規(guī)定的，發(fā)揮村集體民主決策協(xié)商決定，充分尊重農(nóng)民群眾的意愿，保證農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。成員確認(rèn)過(guò)程中，注重維護(hù)農(nóng)村婦女、退伍士兵、刑滿(mǎn)釋放人員等特殊人群的成員權(quán)利，嚴(yán)禁以少數(shù)服從多數(shù)為由侵犯?jìng)€(gè)體成員合法權(quán)益。

（六）加強(qiáng)督導(dǎo)考核

淄博市委、市政府將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作列入“全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核”和“全市十個(gè)率先突破”等市級(jí)重點(diǎn)改革考核事項(xiàng)，實(shí)行一月一調(diào)度、一月一督查、一月一排名、一月一通報(bào)、一月一宣傳、一月一會(huì)診的“六個(gè)一”督查制度。定期召開(kāi)全市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作約談會(huì)，對(duì)進(jìn)展較慢的區(qū)縣進(jìn)行約談。

（七）探索權(quán)能拓展

在完成改革工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鞏固深化改革成果，印發(fā)“進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行和管理”的制度文件，指導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)行和發(fā)展，探索建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制和運(yùn)行模式。同時(shí)制定《淄博市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織換屆選舉工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)開(kāi)展換屆選舉工作，進(jìn)一步完善村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人治理結(jié)構(gòu)。依托市公共資源交易平臺(tái)建設(shè)市、區(qū)縣、鎮(zhèn)（街道）、村（居）四級(jí)互聯(lián)互通的“淄博市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)”，激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。2021年9月26日淄博市公共資源交易網(wǎng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易模塊正式上線試運(yùn)行。

二、改革取得的成效

（一）明晰了農(nóng)村集體所有權(quán)

通過(guò)清產(chǎn)核資摸清了集體家底，一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行了確認(rèn)，解決了相互平調(diào)和擠占問(wèn)題;二是對(duì)集體出資、投資、參股的企業(yè)、項(xiàng)目等進(jìn)行了權(quán)屬界定，解決了產(chǎn)權(quán)不明、界限不清的問(wèn)題;三是對(duì)部門(mén)（財(cái)政）資金投入形成的資產(chǎn)進(jìn)行了權(quán)屬確認(rèn)，解決了部門(mén)（財(cái)政）“投而不管”、村集體“用而不護(hù)”的問(wèn)題。

（二）保護(hù)了農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)

通過(guò)成員界定，摸清了村（居）人員結(jié)構(gòu)，明確了村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村民、居民的界限標(biāo)準(zhǔn)，全面、準(zhǔn)確的界定了享有集體資產(chǎn)權(quán)利的人員范圍，打消了廣大農(nóng)民群眾擔(dān)心因城市化發(fā)展，集體資產(chǎn)被后來(lái)人員侵占、擠占和平調(diào)的顧慮。通過(guò)發(fā)放股權(quán)證書(shū)，確認(rèn)了集體組織成員對(duì)集體資產(chǎn)的占有份額，實(shí)現(xiàn)了“產(chǎn)權(quán)有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其利”，農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人。

（三）理順了分配關(guān)系

通過(guò)相對(duì)固化的股權(quán)管理制度和按勞、按股的收益分配制度，集體經(jīng)濟(jì)組織成員和集體的利益關(guān)系得到了更加緊密的結(jié)合，成員為集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)可以得到勞動(dòng)收入，又可以從集體分紅中得到財(cái)產(chǎn)收入，增加了集體組織成員的收入來(lái)源和份額，使得集體福利、盈余分配等與成員利益相關(guān)事項(xiàng)更趨于科學(xué)化、合理化、規(guī)范化，有效的保障了農(nóng)民群眾合法權(quán)益。改革以來(lái)全市村集體經(jīng)濟(jì)組織累計(jì)實(shí)現(xiàn)分紅12676.90萬(wàn)元。

（四）完善了村級(jí)治理機(jī)制

理順了村黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織“三駕馬車(chē)”的關(guān)系，村集體經(jīng)濟(jì)組織制定了組織章程，成立了成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，依法注冊(cè)登記取得法人資格，作為獨(dú)立法人參與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。通過(guò)規(guī)范完善運(yùn)行機(jī)制，以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職的新型村級(jí)組織架構(gòu)逐步形成，原來(lái)由于村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能導(dǎo)致的資產(chǎn)管理混亂、產(chǎn)權(quán)不清晰、運(yùn)營(yíng)不透明、干群矛盾突出等問(wèn)題得到了有效化解。

三、下一步工作思考

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這項(xiàng)工作顯績(jī)?nèi)帧㈦[績(jī)七分，目前的改革只是完成了打基礎(chǔ)階段，筆者認(rèn)為下一步應(yīng)就鞏固深化改革成果、筑牢鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)進(jìn)行進(jìn)一步探索。

（一）進(jìn)一步完善成員管理機(jī)制

一是對(duì)因各類(lèi)原因沒(méi)有被確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“兩頭空”人員要建立健全相關(guān)追認(rèn)工作機(jī)制，認(rèn)真組織核實(shí)研判，符合追認(rèn)條件的要及時(shí)做好落空追認(rèn)工作。二是建立成員增減變動(dòng)登記備案機(jī)制，因解決成員重復(fù)確認(rèn)、取消成員資格、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或退出等因素產(chǎn)生股權(quán)變化的，所在村集體經(jīng)濟(jì)組織要及時(shí)調(diào)整成員名冊(cè)和股權(quán)登記簿，并報(bào)鎮(zhèn)（街道）備案。

（二）積極穩(wěn)妥探索政經(jīng)分離

一是探索職能分離。村集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立從事農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過(guò)健全各項(xiàng)規(guī)章制度，把集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的作用發(fā)揮出來(lái)，使其經(jīng)營(yíng)管理逐漸規(guī)范化、科學(xué)化。二是探索選舉分離。村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員選舉在不同群體中進(jìn)行，可以根據(jù)村莊大小及成員結(jié)構(gòu)等情況，允許一定比例的合理交叉任職。三是探索賬務(wù)分離。村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)分設(shè)會(huì)計(jì)賬套和銀行賬戶(hù)，村民委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)在其獨(dú)立會(huì)計(jì)賬套中核算，所需經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自各級(jí)財(cái)政撥款，不足部分可由村集體經(jīng)濟(jì)組織給予支持。

（三）進(jìn)一步探索集體資產(chǎn)股份有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承的辦法

對(duì)于有償退出，由于農(nóng)村集體資產(chǎn)有其特殊的集體性和封閉的利益群體，如果對(duì)外轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)，有可能會(huì)引發(fā)外來(lái)人員侵犯集體成員利益，產(chǎn)生各種矛盾糾紛，因此有償退出方式目前應(yīng)僅限于集體回收和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。對(duì)于抵押和擔(dān)保，由于目前農(nóng)村集體資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估體系不夠完善，應(yīng)從政府層面加大股權(quán)抵押、擔(dān)保政策扶持力度，通過(guò)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保及把政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)等方式為農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押融資主體融資增信。對(duì)于繼承，應(yīng)該區(qū)分不同的集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理方式。實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的村集體經(jīng)濟(jì)組織，因定期確認(rèn)成員范圍，不存在繼承問(wèn)題。對(duì)于靜態(tài)管理的村集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)從政府層面出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)其制定合法規(guī)范的集體資產(chǎn)股份繼承辦法，保障集體組織成員及其繼承人的合法權(quán)益。

（四）完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易目錄和交易規(guī)則，培育和發(fā)展組織健全、功能齊全、行為規(guī)范、管理嚴(yán)格及風(fēng)險(xiǎn)可控的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，搭建省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)權(quán)交易“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”，著力優(yōu)化農(nóng)村要素資源配置和利用效率，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民增收。

（五）健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持機(jī)制

一是加大資金支持。在符合政策要求的前提下，各級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、加工、光伏等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)以及政府投資建設(shè)的道路、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施，可交由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，收益按一定比例歸村集體與貧困戶(hù)所有。二是強(qiáng)化金融支持。出臺(tái)政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)辦創(chuàng)辦和參股經(jīng)營(yíng)的各類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)主體作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，加大貸款支持力度。三是健全激勵(lì)機(jī)制。對(duì)為發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)作出突出貢獻(xiàn)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，經(jīng)成員大會(huì)或成員代表會(huì)議表決通過(guò)后，可從當(dāng)年度村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)收益增量中拿出一定比例予以獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)成員的發(fā)展動(dòng)力。

（作者單位：淄博市農(nóng)村改革發(fā)展中心）