關于榆林市養老服務體系建設情況調研報告

焦明輝　傅永強

習近平總書記在十九大報告中指出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。為探究加快榆林市養老服務體系建設的有效途徑，通過調研市內外養老企業、與各縣市區有關部門座談后，形成如下調研報告。

一、榆林市養老發展基本情況

（一）榆林市已步入老齡化社會

根據七普人口數據，榆林市常住人口362.48萬人中，60歲及以上人口為59.42萬人，占比達到16.39%，較2010年上升5.71個百分點，已進入老齡化社會，但低于全國（18.7%）和全省（19.2%）老齡化水平。全市65歲及以上人口為40.33萬人，占比11.13%，較2010年上升3.73個百分點，預計“十五五”將進入老齡社會。

（二）縣區老齡化差異較大

受人口流動影響，北部六縣市區老齡化除了橫山，均低于全市水平;南部六縣均高于全市水平，其中綏德、米脂、吳堡和清澗的65歲及以上人口占比均在14%至20%，已進入老齡社會，佳縣和子洲的65歲及以上人口占比均超過20%，已進入超老齡社會，出現“未富先老”。

（三）養老服務能力提升

全市現有養老機構77家，其中公辦養老機構23家，占比30%;公建民營4家，占比5%;民辦養老機構50所（其中醫養結合養老機構15所），占比65%。共有社區日間照料中心91所，覆蓋率達到35.6%。現有農村互助幸福院2266所、覆蓋率達到76.2%。共建成養老床位2.5萬多張，每千名老年人擁有養老床位達到42張。初步建立了以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐、信息服務為輔助的養老服務體系，養老服務水平和老年人的生活質量、幸福指數都有了較大提升。榆林市職業技術學院和榆林福源生活技能培訓中心為省級養老護理員培訓基地。榆林高新醫院、神木市惠民醫養結合養老中心、府谷縣天化老年護理院、佳縣優撫醫院為省級第三批醫養結合示范基地。

（四）積極支持民辦養老

一是民辦公益性養老機構。新建項目按每張床位給予一次性建設補貼3000元，改擴建機構給予一次性建設補貼2000元，其中醫養結合機構按照每個護理床位2萬元的標準給予一次性建設補貼。運營補貼標準為自理老人每人每月100元，半失能、失能老年人每人每月200元。二是城鎮社區老年人日間照料中心。建筑面積在500平方米以上（含500平方米）的，每個補助30萬元;建筑面積在200平方米（含200平方米）以上、500平方米以下的，每個補助15萬元。建筑面積在500平方米以上（含500平方米）的，每個每年運營補貼最高不超過3萬元;建筑面積在200平方米（含200平方米）以上、500平方米以下的，每個每年運營補貼最高不超過2萬元。三是養老護理員給予崗位補貼。累計工作年限滿一年的，每人每月補貼50元;累計工作年限滿二年的，每人每月補貼100元;累計工作年限滿三年及以上的，每人每月補貼150元。

二、存在的主要問題

（一）養老服務體系建設不平衡

一是養老服務供求不平衡。若以全市3%的老人將選擇機構養老測算，共需約1.78萬張機構養老床位，而目前全市養老機構床位約9800張，缺口約8000張。若按國家發改委副主任連維良講話提出的到2025年力爭每千名老年人擁有床位達到45張以上測算，榆林市5年內需新增1800張床位。據實地調研，由于大部分養老機構建設和服務都停留在低端水平，能提供專業護理服務的較少，導致養老機構總入住率約50%，入住率較低。由于人均用地不少于0.1平方米的配套養老服務設施政策落實不到位，發展社區養老普通缺乏場地，256個社區中只有91個建有社區日間照料中心，覆蓋率為35.6%。農村幸福院一年普遍運營6—7個月。

二是不同區域之間建設發展水平不平衡。目前北部六縣市區建有養老機構47個，占全市的61%;南部六縣共建有養老機構30個，占全市的39%，南北差距較大。公辦養老機構以綏德、米脂、佳縣最多，此三縣共有14個公辦養老機構，占全市公辦養老機構的52%;民辦養老機構主要集中在神木，占全市民辦養老機構的54%。整體上看，北六縣市區地區養老服務體系建設水平較高，南部六縣相對比較薄弱，經濟發展差距是其主要客觀原因。

三是城鄉之間養老服務體系發展不平衡。榆林市的城鎮化率為61.6%，居住在農村的有139.2萬人，而且多數為老年人，對養老服務需求大，目前農村互助幸福院覆蓋率僅為76.2%。同時投資較大、規模較大、條件較好的養老機構基本上都建在城市，而農村養老服務設施大多條件簡陋、服務功能單一。

（二）養老服務整體水平仍需提高

一是服務設施方面。養老服務尤其居家養老服務無論是硬件設施還是軟件設施都還比較缺乏，專業化的服務設備比較少。已建和新建住宅小區在配套養老服務設施執行相關政策規定存在差距，社區和居民小區普遍存在養老用房面積不夠、位置不佳，甚至沒有養老用房的情況。91個社區日間照料中心，只有51個能提供就餐服務。77家養老機構可提供醫養結合服務的僅有15家。

二是供給結構方面。全市老年人中失能半失能老年人數量約有5萬人，占老年人口的8%;經濟困難的失能、失獨、空巢、留守、高齡老年人約有2.3萬人，占老年人口的4%，這部分老年人口養老服務需求較大。實際上，榆林市現有護理型床位占比32%，未達到國家提出“十三五”末護理型床位占比不低于35%的要求，與“十四五”規劃目標（護理型床位占比超過55%）目標差距還較大。存在著護理型床位比重較小、資源緊缺，自理型床位比重較大、相對閑置，醫養結合的綜合性養老服務機構比較缺乏，失能和半失能老人的養老服務需求難以滿足的結構性問題。

三是服務質量方面。榆林市現有80歲及以上的老年人口73639人、占2.03%，這部分對醫養、康養等養老服務需求較高，而大多數養老機構受到場地、設施、人員素質、管理水平等因素影響，醫養一體、醫養連體、康養結合等養老模式還處于起步階段。

四是服務價格方面。2020年榆林市全體居民人均可支配收入25759元（其中城鎮35682元、農村14319元），人均每月可支配收入約2100元。調研發現，多數養老機構的自理型床位收費每月基本在2000元以上，護理型床位收費更高，收費價格讓多數老年人特別是農村老年人難以承受。

（三）養老服務隊伍建設滯后

一是從業人員普遍年齡偏大、文化偏低，專業技能不高。養老服務人員的年齡大多在50歲左右，并且文化素質普遍較低，對專業技能的學習和掌握有一定的困難，服務的質量和水平受到很大影響。養老服務專業人才數量較少、比例較低，不能滿足需求。

二是服務人員薪酬待遇低、勞動強度大，隊伍不穩定。養老機構服務人員的薪酬普遍低于當地平均工資水平（2020年榆林私營單位就業人員平均工資為3121元），多數服務人員工資2500元左右。養老服務工作時間長，工作責任大，臟、累、苦，并且社會認同感較低，致使許多人流動頻繁，隊伍很不穩定。

（四）傳統觀念影響較大

由于榆林市農村經濟勞務輸出型特點明顯，農村青壯年大多外出務工;同時城市家庭的孩子求學、就業后選擇與父母共同生活的越來越少;再加上無配偶、失獨等原因，城鄉“空巢老人”現象突出。因此，城鄉老人缺乏陪伴，生活缺乏照料，心里缺乏慰藉的情況比較普遍。多數老人主觀上不愿離開家門，長期保持的勤儉節約習慣導致其對消費養老存在抵觸情緒，且普遍認為養老機構枯燥冰冷、衛生條件較差、統一伙食標準低，缺乏人性化的照料安排，缺少走親訪友、鄰里串門的生機活力，難以適應;多數子女礙于人情面子和社會輿論，哪怕請高價的居家保姆也不愿將老人送往養老機構，唯恐被親戚朋友責罵為“不肖子孫”，除非無奈，選擇住敬老院、養老機構的不多。

三、對策與建議

以習近平總書記在十九屆五中全會提出的“構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”為導引，圍繞“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所樂、老有所為”目標，大力發展普惠養老和互助性養老，完善社區居家養老服務網絡，推動專業機構服務向社區延伸，發展社區嵌入式養老，擴大養老機構護理型床位供給，力爭“十四五”末全市每千名老年人擁有養老床位達到45張以上，其中護理型床位占比超過55%。建立“9073”分層次養老體系，即90%的老人由家庭自我養老，7%享受社區居家養老服務，3%享受機構養老服務。

（一）堅持政府主導，加快健全養老政策支持體系

一是養老工作納入民生實事。將養老工作列入市縣兩級政府重點工作任務，制定榆林市養老問題整體解決方案，明確各縣市區養老服務發展任務，并納入年度目標責任考核指標體系。

二是編制養老發展規劃。根據榆林市老年人口發展速度、老年人結構變化情況，系統謀劃未來養老服務和老齡事業發展，編制“十四五”養老發展規劃，加快養老服務機構設施布點規劃，對各類養老服務機構的數量、布局、規模、檔次、服務范圍以及資金保障、用地安排等提出明確的目標和要求。

三是完善政策保障制度。統籌規劃、協調、監管養老產業發展，將有關養老產業發展的政策、資金、項目等資源進行有效整合，建立健全“政府推動、部門聯動、政策促動、典型帶動”的四輪驅動工作機制，形成各負其責、齊抓共管、合力推進的工作格局。

四是制定地方養老條例。加快養老服務立法步伐，通過立法保障老年人的權益，通過立法明確各級各部門養老服務工作職責，尤其是涉及多部門的交叉、重疊職能。

五是探索建立老年人護理保險制度。借鑒先進地區經驗，發揮醫保基金效益，逐步形成個人、政府和保險企業共同承擔費用的合力，緩解失能老人護理費用支出壓力。探索職工醫保增加長護險，利用職工醫保余存資金，為參保人員購買長護險。

六是建立老年人才庫。發展“銀發經濟”，充分挖掘發揮老年人的才智，建立老年人才庫，將懂政策、熟業務、肯干事，有專長的老年人納入各類咨詢、評審等專家庫。

（二）創建試點示范城市，加快發展居家和社區養老

一是加快發展居家養老服務。居家養老服務涉及90%以上的老年人口，應以創建居家和社區養老試點示范城市為契機，著力構建居家養老服務網絡。按照就近方便的原則，設立城鄉居家養老服務中心，為有需求的老人，特別是高齡、獨居、生活困難的老人提供家政服務、生活照料、醫療保健、精神慰藉等多樣化的上門服務。加大適老化改造，提高適老產品質量和供給水平。積極采取購買服務、資金補助、提供場所等措施，引導和鼓勵社會組織、家政服務企業等社會力量參與居家養老服務。同時充分發揮老年人組織、志愿者組織的作用，為老年人提供優質的志愿服務。

二是積極推進社區養老服務。落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》提出的“各地在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。凡新建城區和新建居住（小）區，要按標準要求配套建設養老服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用;凡老城區和已建成居住（小）區無養老服務設施或現有設施沒有達到規劃和建設指標要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養老服務設施，不得挪作他用”等有關政策要求，加強社區居家養老服務設施建設，為老年人提供短期托養、日間照料以及助餐、助潔、助浴、助醫、助行、助購等生活服務，同時還兼顧老年人文化娛樂、學習教育、體育健身、精神關愛、社會參與、權益維護等多種需求。培育和打造一批品牌化、連鎖化、規模化的龍頭社會組織或機構、企業，使社會力量成為提供社區居家養老服務的主體。推進試點示范帶動，先期選擇1—2個社區養老服務中心通過適老化改造，發展嵌入式失能、半失能老人照護中心，力爭5年內社區老年人日間照料機構覆蓋率達到90%以上。

三是切實加大對農村養老服務的扶持力度。推動公共服務資源向農村養老服務傾斜，著力提升農村養老服務水平。積極發展農村互助幸福院等互助性養老，推進農村互助幸福院覆蓋80%以上的行政村。加強服務設施建設，擴大服務范圍，拓展服務功能，在保障農村“五保”對象集中供養的基礎上，積極為有需求的其他農村老年人提供居家養老服務。結合搬遷式扶貧集中安置房、城鎮建設，將農村互助幸福院、日間照料中心建設納入整體規劃，同步建設。鼓勵低齡健康老人與高齡、空巢、病殘、失能老人結對幫扶，開展鄰里守望、生活照料、精神關愛等互助活動。

（三）開展城企聯動專項行動，加快發展機構養老

積極創建普惠養老城企聯動專項行動試點城市，在做好存量養老機構提質增效基礎上，加大養老機構床位供給，力爭五年內新增1800張床位。發展多層次養老機構，建立突發急病老人進醫院診療、出院老人回歸養老院康復、健康老人在社區接受預防保健、失能老人在護理院得到專業護理、獨居老人在家有人定期巡視機制。

一是加快醫養結合養老發展。推動中醫藥健康養老，鼓勵閑置床位較多的護理院、養老院、社區居家老年照護中心，設置以老年病、慢性病防治為主的中醫（康復）診室，開展融合中醫特色的老年人養生保健、醫療、康復、護理服務，推進養老機構和醫療衛生機構100%簽約合作。推動養老服務機構醫養康養融合發展，加大護理型床位供給，提升養老機構向失能半失能老年人提供照護服務能力，護理型床位占比超過55%。支持床位利用率低的中醫醫院、社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院與養老機構、社區養老服務中心等合作，推廣針灸、推拿、中醫康復等中醫藥適宜技術，推動優質中醫藥資源進社區、進農村、進家庭，打造市中醫院、市職業技術學院醫學院、榆林高新醫院等特色醫養結合服務示范基地，建設一批嵌入式、連鎖化、標準化社區醫養結合服務中心。扎實推進基層醫療衛生機構和醫務人員與老年人家庭建立簽約服務關系。每年為轄區內65歲及以上老年人提供1次健康管理服務，規范老年人電子健康檔案管理。每個縣市區至少建有1個以失能半失能人員專業照護為主的護理型供養服務設施（敬老院），護理型床位占比不低于60%。

二是大力扶持民辦養老服務機構發展。發揮示范帶動作用，加大養老機構招商引資力度，引進和培育1—2家具有示范引領作用的行業領軍企業。加強對護理型民辦養老機構的政策扶持，逐步提高民辦養老服務機構床位的一次性建設補貼和日常運行補貼，對民辦養老服務機構使用水、電、氣、有線電視、固定電話等按照相關政策規定減免費用。探索建立養老服務績效評估和獎懲補貼制度，加強對民辦養老服務機構的監督管理。

（四）完善養老服務平臺，加快智慧養老服務能力提升

利用物聯網技術，科學采集、匯聚、分析老年人的身體狀況、安防監控、養老需求等信息，建立老年人數字化健康檔案，從而對緊急救助、生活照料、家政服務、健康預警、遠程診療、物流配送等各種養老需求作出智能化響應，提升養老機構的信息化管理水平，打造覆蓋居家、社區和機構的智慧健康養老服務網絡，創建1—2個智慧健康養老應用示范基地。

（五）強化專業技能培訓，加快養老服務人才隊伍建設

加強對養老服務從業人員的職業道德和專業技能培訓，全面推行持證上崗制度。開展養老服務人才培訓提升行動和“1+X”證書試點推廣工作，繼續實施養老護理員“千人培訓計劃”，常態化開展養老護理人員崗前培訓，五年內培養培訓3000名養老護理員。在職業學院增設相關養老專業課程，不斷加強養老服務職業教育，加快培養老年醫療、護理、營養、保健和心理等方面的專業人才。充分發揮榆林職業技術學院醫學院等養老服務培訓基地作用，積極為民辦職業培訓學校參與養老服務技能培訓創造良好條件。逐步完善養老護理人員專項補貼機制，探索建立養老服務人員薪酬增長機制，切實提高養老服務從業人員的社會地位和工資福利待遇。積極發展養老服務志愿者隊伍，搭建志愿服務信息網絡平臺，探索建立志愿服務時間儲蓄制度，鼓勵社會志愿者參與各種為老志愿服務。

（作者單位：榆林市發展改革委）