喪葬陋俗協同治理的現實問題與法律完善

摘要：治理喪葬陋俗是一個復雜且涉及群眾切身利益的工作，需要采用協同治理方式，發揮社會組織尤其是農村社會組織的作用。然而目前仍有一些省市區對社會組織治理作用的發揮不夠重視，尚未建立喪葬陋俗協同治理體系。在喪葬陋俗較為嚴重的農村地區，社會組織作為治理主力在實際工作中遇到了很大的阻礙，導致喪葬陋俗協同治理面臨著不少問題。因此，應通過修訂《殯葬管理條例》，完善農村社會組織發展的法律制度環境來確定社會組織的治理地位與工作職能，降低農村社會組織設立門檻并賦予其一定的管理職能與制度保障，完善喪葬陋俗協同治理體系，充分發揮協同治理在喪葬陋俗治理中的作用，保障喪葬陋俗治理目標順利實現。

關鍵詞：喪葬陋俗;協同治理;社會組織

中圖分類號：D669.9文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）03-0063-04

喪葬陋俗是指人們在殯葬活動中所進行的一系列耗時費力、鋪張浪費、體現封建迷信思想的落后喪事習俗，具體在形式上，便是大擺喪宴、大吹喪樂、大燒冥紙、大修墳墓等。喪葬陋俗的存在加重了人民群眾的負擔，破壞了生態環境，敗壞了社會風氣，不利于我國經濟、政治、文化、社會、生態文明建設。

新中國成立以來，各級黨委政府一直積極治理喪葬陋俗。在1956年中央工作會議上，毛澤東、周恩來、鄧小平等151位黨和國家高級干部在《倡議實行火葬》上簽名，倡導推行火葬、不保留骨灰、不建造墳墓，拉開了我國治理喪葬陋俗的序幕。1997年7月21日，國務院頒布《殯葬管理條例》（以下簡稱《條例》），將“革除喪葬陋俗”作為殯葬改革的方針。2013年12月，中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》，明確了治理喪葬陋俗要充分發揮人民團體、基層組織、社會組織的作用。2018年1月，民政部等16個部門聯合印發《關于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業發展的指導意見》，提出要加強基層工作力量，實現政府、社會、市場優勢互補、良性互動，推動殯葬改革，促進殯葬事業發展。

實現喪葬陋俗治理效益的倍增，需要多元化社會主體的高度協同[1]。可以看出，我國在治理喪葬陋俗的過程中主要采取協同治理方式，鼓勵發揮社會組織治理作用。但目前我國仍有一些省市區未建立喪葬陋俗協同治理體系，對于社會組織的治理作用發揮不夠重視，在喪葬陋俗較為嚴重的部分農村地區，社會組織作為主力在治理工作中遇到了很大的阻礙。這兩方面問題的存在導致喪葬陋俗協同治理在現實中面臨著巨大的困難，影響著我國喪葬陋俗治理目標的實現。因此，著眼喪葬陋俗治理工作實際，對《條例》及時進行修訂，完善農村社會組織發展的法律制度環境，明確社會組織的治理地位與工作職能，規范農村社會組織的建設發展與作用發揮在不僅必要而且十分緊迫[2]。

一、喪葬陋俗協同治理存在的現實問題

（一）喪葬陋俗協同治理未成體系

筆者對我國目前已頒布的40部殯葬管理地方性法規（包括11部省級地方性法規、23部設區的市級地方性法規、1部經濟特區法規以及5部自治條例和單行條例）進行了統計，發現目前有10部地方性法規并未對社會組織參與喪葬陋俗治理做出明確規定，說明這10個省（市、區）社會組織在喪葬陋俗治理中的地位未得到法律的支持與保障，從而導致其參與喪葬陋俗治理無法可依，自身作用的發揮受到阻礙，喪葬陋俗協同治理未成體系。

筆者認為造成此困境的原因在于《條例》中缺少對社會組織參與喪葬陋俗治理的明文規定。《條例》于1997年7月21日起正式施行并于2012年11月9日修訂，對加強殯葬管理、推進殯葬改革發揮了重要作用，但是隨著經濟社會特別是殯葬事業的發展，殯葬管理工作遇到了一些新問題，比如在喪葬陋俗盛行背景下的喪葬禮儀繁瑣、喪事活動大操大辦、散埋亂葬現象嚴重等問題，究其根本，便是部分群眾的喪葬觀念未得到根本性轉變。因此，治理喪葬陋俗，社會組織作用的發揮就顯得尤為重要。雖然我國自2013年開始積極鼓勵社會組織充分發揮自身優勢參與喪葬陋俗治理，但只是在部分殯葬改革規范性文件中予以說明，這些文件比較分散、沒有整體性并且缺乏相應的強制力，《條例》對此規定的缺失導致各省（市、區）在制定地方性法規時對社會組織是否應當參與喪葬陋俗治理無明確的法律依據，社會組織參與喪葬陋俗治理無法可依，以政府為主導并同其他社會組織建立協同合作關系，共同發揮治理作用的治理體系并沒有全面建立起來，限制著社會組織治理作用的發揮，影響著喪葬陋俗治理目標的實現。

（二）農村社會組織治理工作開展受到阻礙

農村社會組織是社會組織的重要組成部分，與其他社會組織不同，農村社會組織分布在廣大的鄉村地區，其參與主體主要是（鄉）村民，服務對象是（鄉）村民，服務范圍是廣大的鄉村社會。由于其組成人員的特殊性，其在鄉村社會治理過程中發揮著不可替代的作用。由于鄉村地區是喪葬陋俗的重災區，相應的農村社會組織例如紅白理事會、老年人協會、鄉賢會、殯葬服務組織等便成了治理喪葬陋俗的重要主體。近年來，我國部分地區已認識到農村社會組織對于喪葬陋俗治理的重要性并積極鼓勵其參與到治理喪葬陋俗的工作中，但筆者通過調研發現，農村社會組織參與治理工作并不順利，面臨著下列問題。

首先，法律法規不合理、不健全。一方面，農村社會組織的設立門檻過高，根據《社會團體登記管理條例》第十條的規定，成立社會團體，應當有50個以上的個人會員且地方性社會團必須有3萬元以上的活動資金，這就阻礙了絕大部分鄉村地區農村社會組織的設立;另一方面，我國目前關于社會組織的法律法規對農村社會組織的規定并不全面，并未明確將農村社會組織與其他社會組織區分開來，導致無論是官方還是學界甚至是農村社會組織自身都對其性質、地位、職責、運行機制等方面未能形成統一的認識，使得成立后無法形成科學、合理的組織結構與規范的工作流程[3]。

其次，農村社會組織的職能體現較為單一。筆者所統計的30部確定社會組織治理地位的地方性法規均對其宣傳教育功能的發揮作了規定，要求配合政府部門開展殯葬改革、移風易俗的宣傳教育工作，只有5部明確規定了社會組織的管理職能，規定各地要通過建立紅白理事會、殯葬服務組織等農村社會組織以及將改革喪葬習俗納入村規民約的方式提供殯葬服務、治理喪葬陋俗，這說明目前各地對社會組織在喪葬陋俗治理方面發揮的宣傳教育作用給予高度肯定，而對其管理作用的發揮認可度不高，體現其管理職能的相關規定較少。筆者認為，社會組織尤其是農村社會組織在喪葬陋俗治理中更多地體現的是管理職能。以紅白理事會為例，其以社會內生組織所擁有的獨特優勢，在治理喪葬陋俗方面可以發揮除宣傳教育外其他更重要的作用，比如對喪事制度的規定、對喪事活動的組織管理、對違規喪事行為的規范治理等。此外，在必要時其也可配合相關政府部門進行執法，比如對喪事違法行為的制止監督、對與喪事違法行為有關證據的收集等。但是，由于農村社會組織在實際工作中發揮管理職能時無法可依，使得其在實際治理喪葬陋俗時無法得到村民的認可與支持。

最后，農村社會組織發展缺乏制度保障。隨著殯葬改革工作的逐步推進，對于喪葬陋俗治理的手段、技術、目標等都有了更高的要求，但是在目前的法律法規中沒有規定與喪葬陋俗協同治理相配套的制度，導致農村社會組織的發展得不到相應的制度保障。在人員方面，農村社會組織的參與主體是（鄉）村民，由于較為封閉的區域文化環境再加上部分鄉村地區發展比較落后，導致（鄉）村民受教育程度不高，能力素質有限，在開展治理工作時會受到一定的限制。以紅白理事會為例，在治理喪葬陋俗的過程中，從宣傳教育到管理喪事活動，大多只依靠村內的鄉賢以及德高望重的老人，他們雖能在治理喪葬陋俗的過程中有一定的話語權，但由于未受過專業培訓，對法規以及政策的理解有一定的局限性，在開展工作時缺少相關專業指導，導致其工作效率不是很高。在資金方面，根據清華大學NGO研究所對1508個民間組織的調查結果，41.1%的民間組織表示現在面臨的最大問題是缺乏資金[4]。資金不足直接導致農村社會組織缺乏足夠的辦公場地與辦公設備，使得其難以有效地開展工作。此外，農村社會組織缺乏合理的監督管理與激勵制度，對于違法行為不能進行有效的監督，對于取得較好治理效果缺乏相應的激勵措施。以上問題的存在導致農村社會組織的治理手段較為單一、治理技術較為簡單、治理效果欠佳，無法充分發揮其在治理喪葬陋俗方面的優勢。

二、破解喪葬陋俗協同治理問題的建議

針對上述問題，筆者認為應從以下兩方面對我國喪葬陋俗協同治理相關法律法規進行完善：一方面應對《條例》進行修訂，完善其對社會組織參與喪葬陋俗治理的相關規定，明確社會組織的地位與工作職能，為地方性法規以及相關社會組織的管理實施辦法的制定修改提供法律依據;另一方面應適當降低農村社會組織的設立門檻、轉變其職能發揮并完善其制度，保證其擁有良好的法律制度環境。

（一）修訂完善《條例》

《條例》修訂已列入國務院2021年度立法工作計劃，針對喪葬陋俗協同治理，筆者建議從以下兩方面對《條例》進行完善：一是明確社會組織的協同治理地位。近年來，我國民政部等相關部門陸續出臺了有關殯葬改革規范性文件，在部分文件中明確提出了要發揮社會組織的治理作用，培育和推廣文明現代、簡約環保的殯葬禮儀和治喪模式。這表明社會組織在治理喪葬陋俗方面所發揮的作用在實踐中得到認可，因此《條例》需在總則中對社會組織的工作職能進行相應的規定，確立社會組織的協同治理地位。二是明確有關農村社會組織在喪事活動管理中發揮的作用。對喪葬陋俗的治理主要體現在對喪事活動的管理中，而農村社會組織是喪事活動的直接管理者與參與者，也是落實執行殯葬改革中關于喪事活動政策性規定、法律法規的有力踐行者。因此，《條例》應在“喪事活動管理”一章中對農村社會組織在喪事活動管理中的作用發揮進行規定，比如可以允許其對喪事活動的舉辦場所、程序、規模等內容進行規定以及對喪事違規行為進行規范整治等，賦予其一定的喪事活動管理職能，為充分發揮其喪葬陋俗治理作用打好基礎。筆者認為，從以上兩方面對《條例》進行完善可以為地方性法規以及相關社會組織的管理實施辦法的制定提供法律依據，從而給喪葬陋俗協同治理體系的建立提供強有力的法治保障。

（二）完善農村社會組織發展的法律制度環境

一是完善與農村社會組織相關的法律法規。目前我國關于社會組織的法律法規主要有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》。2018年8月3日，民政部公布了《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》全文，明確規定了“經基層群眾性自治組織同意設立，在本社區內部活動的團體不屬于本條例規定登記的范圍”。此規定將農村社會組織與其他社會組織區別開來，是立法的進步，但此條例至今尚未出臺，至今尚未建立起與農村社會組織配套的法律體系，關于農村社會組織的立法現狀與其的發展現狀明顯不符。因此，應結合當前農村社會組織的發展現狀與未來的發展趨勢，抓緊制定出臺農村社會組織單行法，明確農村社會組織的設立條件、程序以及其性質、地位、職責、運行機制等內容。就喪葬陋俗協同治理來說，在出臺農村社會組織單行法的同時還應在現有的法律法規中明確非政府社會組織之間的權責關系，尤其是明確紅白理事會、老年人協會、鄉賢會、殯葬服務組織等農村社會組織與工會、婦聯、村委會、居委會等群團組織之間的關系，確定農村社會組織在治理喪葬陋俗過程中的工作職能與管理方式，為充分發揮農村社會組織治理作用提供法律保障。

二是完善農村社會組織發展的制度保障。農村社會組織的發展以及其在喪葬陋俗協同治理過程中作用的發揮離不開政府的制度化規范與政策性扶持，建議完善相關法律法規，規定喪葬陋俗協同治理的配套制度，為農村社會組織的發展提供良好的制度環境，增強其治理能力。首先，要優化農村社會組織的管理模式，簡政放權，降低準入門檻，提供寬松的發展空間。其次，應從組織結構、團隊建設、戰略規劃、技能培訓、制度規范、人才培養等方面全方位加強對農村社會組織的塑造，提供高效、便利的發展條件。最后，要完善農村社會組織監督管理體系，制定科學的考核標準并根據考核結果給予處罰或獎勵。需要說明的是，降低準入門檻不是降低監督管理標準，對于沒能發揮喪葬陋俗協同治理作用的主體應及時予以處理，該整改整改、該注銷注銷，絕不能放松監管力度;對于明確自身職責，積極參與治理并取得治理成效的主體應給予相應的激勵，激發其參與治理工作的積極性、主動性。除此之外，應充分發揮人民群眾的監督作用，鼓勵對農村社會組織在工作中的違規、違法行為進行舉報，為其健康發展、履行職責提供良好的環境。

三、結語

喪葬陋俗治理是社會治理的難點工作，其關系到生死之事、文化習俗以及群眾的喪葬觀念與切身利益。治理喪葬陋俗需要采用協同治理的方式充分發揮社會組織尤其是農村社會組織的治理作用，從群眾的利益出發，逐步引導人們轉變喪葬觀念。為有效解決我國在喪葬陋俗協同治理過程中面臨的現實問題，建立完善的協同治理體系，充分發揮農村社會組織的治理作用，需要對我國喪葬陋俗協同治理相關法律法規進行完善。一方面，應在《條例》中明確社會組織的治理地位并賦予農村社會組織一定的管理職能，為地方性法規以及相關社會組織的管理實施辦法的制定修改提供法律依據;另一方面，要完善農村社會組織發展的法律制度環境，降低其設立門檻，完善其制度保障，保證其治理作用的充分發揮。

參考文獻：

[1]范如國.復雜網絡結構范型下的社會治理協同創新[J].中國社會科學，2014（4）.

[2]李漢卿.協同治理理論探析[J].理論月刊，2014（1）.

[3]佘珍艷.農村社會組織面臨的困境及未來發展模式研究[D].湘潭：湘潭大學，2014.

[4]王建軍.中國民間組織的困境及其發展前景[J].中國民政，2005（6）.

作者簡介：張鵬（1997—），男，漢族，山西臨汾人，單位為山西大學法學院，研究方向為經濟法學（環境與資源保護法方向）。

（責任編輯：朱希良）

基金項目：本文系中南民族大學2022年研究生學術創新基金項目“《民法典》視域下性騷擾侵權的法律問題研究”（編號：3212022sycx

jj103）、2020年廣西研究生教育創新計劃資助項目“行政執法中的非法取證行為規制研究”（編號：YCSW2020009）的階段性成果