地方政府專項債券項目績效評價指標體系建設

溫來成

徐磊

近年來，我國地方政府專項債券發行規模逐漸擴大。科學、規范的評價指標體系，是地方政府專項債券項目績效管理的重要手段。本文從專項債券績效評價指標體系建設的必要性及意義、發展現狀、面臨的挑戰和需要注意的問題四個方面展開論述，以期為地方政府專項債券項目績效評價指標體系建設提供參考。

地方政府專項債券項目績效評價指標體系建設的必要性及意義

習近平總書記在十九大報告中提出“全面實施績效管理”的戰略部署以來，財政部、國家發改委和地方政府在政府債務績效管理方面積極采取了多項措施。2018年，中共中央國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，對全面實施預算績效管理做出部署。隨著中國經濟進入新常態，經濟增速下滑，加上大規模減稅降費，新冠疫情沖擊，當前和今后很長時期財政處于緊平衡狀態，收支矛盾突出，對財政資金使用績效的追求愈發提高。2021年4月14日，國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），充分展示了黨中央、國務院對預算管理制度改革的重視。《意見》在績效評價改革方面提出：加強績效評價結果的應用，加大績效信息的公開度，加快推進項目要素、項目文本績效評價的標準化、規范化，推進運用成本效益分析等方法開展績效評價。地方政府債務績效管理是預算績效管理的重要環節，包括一般債券績效管理和專項債券績效管理。其中，一般債券以一般公共預算收入為還本付息的資金來源，專項債券是以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券。相比于一般債券，專項債券收支納入政府性基金預算管理，還本付息的資金來源是項目收益，績效管理的關鍵在于評價投資的公益項目能否產生穩定的收益，以確保專項債發行、流通、償還過程的連續進行，實現項目收益與融資自平衡。

專項債券自2015年開始發行以來，一方面，發行規模逐年擴大，尤其是2020年，為對沖新冠肺炎疫情影響，新增專項債券限額增加75%，在實踐中拓寬了地方政府的融資渠道，提高了地方政府項目的融資能力，也在規范地方政府債務中發揮了重要作用。但持續擴張的專項債券規模增速，超過政府性基金年收入的增速，為區域債務風險和項目債務風險防范帶來一定的壓力。因此，項目收益的真實狀況和提高債務資金使用績效，成為地方政府專項債券管理關注的焦點之一；另一方面，專項債券的投資方向由財政部出臺具體管理辦法的土地儲備專項債券、收費公路專項債券、棚戶區改造專項債券三個種類，發展到財政部2020年7月29日印發的《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》中的支持交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域，強調用于支持“兩新一重”、公共衛生設施建設中符合條件的項目，并根據需要及時用于加強防災減災建設。然而，專項債券的實際投資方向遠遠不止這些。根據中國債券信息網公開的專項債券信息統計，已發行的專項債券涉及30多個種類，其中扶貧專項債券、鄉村振興專項債券、大運河文化建設專項債券等種類的專項債券的現金流，用以支付債券還本付息面臨較大壓力；還有一些類別的專項債券，發行范圍比較廣泛，如社會事業專項債、民政事業專項債等，給績效評價帶來了很大困難。可見，專項債券種類的蔓延，加重了還本付息的壓力，使得專項債券項目績效管理改革迫在眉睫。

而在地方政府專項債券項目績效管理中，科學、規范的評價指標體系，是績效管理的重要手段。因此，完善地方政府專項債券項目績效評價指標體系，是促進項目績效管理水平、保證按期還本付息、防范和化解地方政府債務風險的重要措施，有利于加強地方政府專項債券資金管理，提升專項債券資金使用績效，提高地方公共產品和服務的質量。

地方政府專項債券項目績效評價指標體系建設的現狀

我國從2015年開始發行地方政府專項債券，近年來，地方政府專項債券規模快速擴張，尤其是2020年，為應對新冠肺炎疫情的沖擊，實行更加積極的財政政策，專項債券發行額較2019年大幅增加。新增專項債券規模的快速擴張導致項目跟不上，面臨著債券資金沉淀的問題。構建地方政府專項債券項目績效評價指標體系，全面客觀評價地方政府專項債券項目績效，成為相關部門和學者們關注的熱點。財政部和國家發改委等主管部門出臺了一些和專項債券項目評價指標相關的制度、辦法，一些省份也已啟動地方政府債務管理績效評價工作，為我國地方債務績效評價工作開辟道路，提供經驗。

財政部項目績效評價共性指標的建設

根據財政部2021年6月發布的《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，考慮到專項債券項目收益與融資自平衡的特征，現階段專項債券項目績效評價適用財政部2020年2月25日印發的《項目支出績效評價管理辦法》中的項目支出績效評價共性指標體系框架（見圖1）。該指標體系框架包括決策、過程、產出和效益四大類一級指標，并相應設置了二級指標和三級指標。

圖1 財政部項目支出績效評價共性指標體系框架

國家發改委對中央預算內投資項目績效評價的探索

專項債券項目屬于政府投資項目，其論證、審批由國家發改委主管。可以參照的規范主要有國家發改委發布的《關于加強中央預算內投資績效管理有關工作的通知》。該通知中的績效考核指標包括產出指標、效益指標、滿意度指標、過程管理指標四類一級指標，并細分為若干二級指標、三級指標，結合專項債券項目實際情況可分別設定具體的指標值，指標值的設置盡量細化、可量化，合理可行（見圖2）。

圖2 國家發改委中央預算內投資績效目標

各地區對專項債券項目績效評價的探索

由于專項債券在各地區發行情況不同，專項債券項目種類不同、績效目標存在差異等原因，隨著專項債券規模的擴張和適用范圍的擴大，專項債券余額增加速度已經超過政府性基金的增長速度，提高專項債券資金使用效率，建立專項債券項目績效評價辦法迫在眉睫。因此，各地方政府積極實踐，開展專項債券項目績效評價的實踐探索。

2016年以來，北京市、安徽省、河北省、陜西省等地區相繼出臺地方政府債務管理績效評價辦法，以約束地方政府債務“借、用、管、還”行為。2020年下半年，長沙市財政局將績效評價范圍擴展到專項債領域，評價范圍涵蓋2018－2019年以來市本級政府專項債券項目，評價金額超80億元。2020年末，山東省印發了全國首個由地方政府出臺的有關專項債券績效管理的政策文件《山東省政府專項債券項目績效管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），豐富了我國專項債券績效管理政策體系。《辦法》根據“資金跟著項目走”的原則，明確了專項債券全過程預算績效管理中各部門的具體職責和行為規范；其次，《辦法》中關于績效評價指標的設計，緊扣專項債券項目“公益性、資本性、收益性”三個基本屬性；最后，重視專項債券項目績效評價結果的應用，發揮激勵約束作用。隨后，合肥市研究制定了《合肥市地方政府專項債券管理暫行辦法》，以期實現專項債券項目謀劃儲備、申報發行、項目調度及資金使用的全流程監管。

地方政府專項債券項目績效評價指標體系建設面臨的挑戰

從中央和地方的實踐看，各地已經就地方政府專項債券項目績效評價指標體系的建設做出了很多有益的研究與探索，并取得了一定的成效。但是，現階段仍面臨著諸多現實挑戰，需要在實踐中不斷提高、完善，主要體現在以下幾方面：

項目建設的跨年度性與財政績效評價的年度性問題

根據《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，地方政府債務管理的“借、用、管、還”主要以年度為周期，相應地，地方政府債務的績效評價也主要以年度為單位。而專項債券項目建設運營的時間一般在2年以上，專項債券的平均期限逐漸增加，且最長的可達30年。項目建設的跨年度性與財政績效評價的年度性的不匹配，將造成績效評價的困難。因此，應把專項債券項目“全過程”周期評價和年度評價相結合，不斷探索合適的績效評價方式。

項目事前績效評價環節的選擇與指標設計

當前，專項債券管理需要同時做好項目管理和資金管理，然而專項債券的資金主管部門為財政部，項目主管部門為國家發改委，資金和項目分離，兩部門在專項債券管理上需要協同配合；另外，部分專項債券項目涉及環保、土地、規劃等諸多部門的審批，甚至有的項目還需經過考古機構的審批，手續比較繁雜。因此，為提高行政效率和簡化專項債券審批手續，同時兼顧專項債券項目事前績效評價工作的順利完成，項目事前績效評價環節的選擇與指標設計，應該抓住關鍵，簡明扼要，便于操作。

績效目標、行業績效指標的設置與部門之間的配合問題

績效目標設置是否合理準確，直接關系到評價效果。如前所述，目前地方政府專項債券資金使用涉及眾多行業，其績效目標、行業績效評價指標的設置應遵循“誰申請資金、誰設置績效目標”的原則，實現績效目標、行業績效指標的設置與部門之間的配合。從不同種類專項債券的績效評價目標設置上看，不同部門關注的績效目標也有所差別，比如公路交通專項債券更注重交通運輸類公共物品和公共服務的水平，生態環保專項債券更注重生態效益，因此，財政部門、發改部門和各個行業主管部門的協調、配合就至關重要，而從目前地方政府專項債券項目實施的具體情況看，部門之間的協調還存在一定問題。

資金拼盤項目的績效評價指標設置問題

已發行的專項債券項目中有一部分為橫向或縱向的資金拼盤項目。其中，縱向拼盤項目是指項目出資主體涉及中央、省、市、縣政府多級主體，橫向拼盤項目是指項目采用“專項債+銀行貸款”的資金拼盤模式進行建設。對于此類項目，績效評價指標的設置要準確，充分論證績效分攤的標準是否合理，究竟能否按出資比例等方式設置績效評價指標，還須經過實踐的檢驗。

具體項目績效評價指標與宏觀、中觀角度績效評價的指標選擇問題

現階段，專項債券績效評價多圍繞項目從微觀角度展開，宏觀層面意識不夠強。但須注意的是，宏觀層面的問題更可能是債務風險的根源，僅關注微觀層面的績效評價無法解決外部性問題，更多的還是需要從宏觀、區域角度評價，同時落實專項債券宏觀、中觀、微觀績效管理，也是落實專項債券全流程績效評價和全面實施預算績效管理的重要方式。

地方政府專項債券項目績效評價指標體系建設需要注意的幾個問題

各地區地方政府專項債券項目績效評價指標的建立，要注意統一思想，減少因項目建設前置事項逐漸增多而帶來的政府負擔加重，設計出讓各方面都能接受的地方政府專項債券項目績效評價指標體系。參考財政部項目績效評價共性指標體系框架、國家發改委對中央預算內投資項目績效評價的指標設計和各地區對專項債券項目績效評價的探索，健全的地方政府專項債券項目績效評價指標體系應包含項目決策類指標、過程類指標、產出類指標、績效類指標、公眾滿意度類指標、項目的可持續類指標六大類，指標的設置須注意以下幾個問題：

第一，項目決策類指標的設置要突出項目的重要性、緊迫性和合規性。一方面，績效指標要彰顯項目的重要性和緊迫性，即項目是否有必要使用專項債券資金。重點考量該項目是不是地方確實需要建設的，項目建設是否符合國家或該地區年度發展規劃，是不是黨委政府重點項目，是不是當地亟需的促進經濟社會發展的項目，且地方政府財政資金不足，確需專項債券資金支持。另一方面，績效指標要能夠體現項目的合規性，即項目要具有一定的收益性和公益性，能夠滿足項目融資與項目收益相匹配，同時產生一定的社會效益，區別于一般債券。

第二，過程類指標的設置主要關注債券資金的使用問題。資金浪費、閑置等問題，是專項債券資金使用績效不高的重要原因。目前財政部門基本實現債務資金撥付100%的執行率，資金沉淀的問題主要在項目建設單位。為此，第一，應設置預算執行率，評價是否存在資金等項目、資金閑置等問題，督促建設單位提高工作效率；第二，設置預算調整率，考察是否存在項目儲備不足、為爭取專項債券資金而包裝項目等問題，據此設置預算調整率，動態管理專項債券限額；第三，設置制度建設狀況指標，考察本地區是否建立專門的專項債券資金管理制度，加強專項債券資金管理。

第三，產出類指標的設置中，需要能夠充分體現行業特色。目前，專項債券投資范圍涉及30多個種類，不同種類的專項債券項目產出不同。應根據具體的項目種類差別設置產出指標，在產出質量指標可量化的前提下，保障全種類專項債券項目的產出質量，如生態保護專項債券；同時產出指標的設置要兼顧數據的可獲得性及成本，避免績效評價反而造成資金的浪費。

第四，在績效類指標設置中，要考慮到專項債券區別于一般債券的特點。專項債券投資于有一定收益的公益性項目，項目既要產生一定的社會效益，還要保證產生覆蓋本息的經濟效益，實現項目收益自平衡，否則會擊穿公共預算與政府性基金預算的界限。因此，在績效類指標的設置中，要充分考慮專項債券區別于一般債券的特點，設置經濟效益指標、生態效益指標和社會效益指標。其中，經濟效益指標要能體現項目還本付息的能力，明確預期收益能否實現自平衡，是否符合財政承受能力。生態效益指標和項目的性質相一致，例如生態環保專項債券要設置可量化的績效指標，如水體污染治理達標率、優良天氣天數率等。社會效益指標反映項目建設的側重點，及其對公共物品和公共服務供給的貢獻，例如公路交通運輸專項債券設置可量化的績效指標，如人均公路里程數等。

第五，公眾滿意度類指標設置，需要注意調查問卷的實際代表性、調查對象的直接性和滿意度的真實性。公眾滿意度是一個相對難以量化的定性指標，多采用調查詢問等方式。調查問卷的問題設計，要能夠體現公眾對于專項債券社會性和生態性的態度，采取打分制（例如1～10分，1分為不滿意，10分為非常滿意）；調查對象的選取要合適，選擇專項債券項目的直接利益相關者，同時為確保滿意度調查結果的真實性，須記錄調查對象的基本信息。

第六，項目的可持續類指標，需要包括專項債券建設過程中項目可持續的必要性和資金的可持續性。專項債券的績效管理不僅要注重短期的效益，還須關注長期的可持續性。其一，專項債券項目多為長期投資項目，很多項目需要發行多期專項債券以支持項目的建設運營。因此，專項債券項目的可持續性考量尤為重要，需要設置項目的可持續類績效評價指標，防止“半拉子”工程造成資金的浪費。其二，專項債券項目要保證資金的可持續性，設置債券資金可持續性績效評價指標，督促債券資金及時到位，防止因資金缺口造成項目中止、撤銷等。