社會主義革命時期毛澤東對央地關系的探索及啟示

文章編號：1673-9973（2022）01-0072-06

摘要：社會主義革命時期，毛澤東高度重視中央和地方關系，他對正確處理中央和地方關系的探索經歷了三個重要階段：新中國成立初期，毛澤東根據中國各地經濟社會發展不平衡的現實條件，提出了統一與因地制宜相結合的原則，促進了國家整合、政權鞏固和經濟恢復;社會主義改造開始時，他主張學習蘇聯，進一步加強中央權力;社會主義改造后期，針對經濟建設當中出現的諸多問題，他開始反思高度集中的領導體制，倡導放權給地方，發揮中央和地方兩個積極性。毛澤東對中央和地方關系的處理，既表現出了較強的靈活性，又堅持了基本的政治原則，并注重學習借鑒外國的經驗教訓。他在探索中形成的實踐經驗和理論認識對于當代中國的國家治理具有重要的啟示意義。

關鍵詞：毛澤東;社會主義革命時期;中央和地方關系;兩個積極性

中圖分類號：A84文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.013

MAO Ze-dong’s Exploration of the Relationship Between Central and Local

Governments in the Period of Socialist Revolution and Its Enlightenment

ZHOU Yin-sheng

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract：Mao Zedong attached great importance to the relationship between the central and local governments. In the period of socialist revolution， his exploration of correctly handling the relationship between the central and local governments experienced three important stages： in the early days of the founding of new China， Mao Zedong put forward the idea of combining unification with local conditions according to the realistic conditions of unbalanced economic and social development in all parts of China， which effectively promoted national integration regime consolidation and economic recovery; At the beginning of socialist transformation， Mao Zedong advocated learning from the Soviet Union and strengthening the centralized and unified leadership of the Central Committee to cooperate with the large-scale planned economic construction; In the late stage of socialist transformation， based on the problems in economic construction， Mao Zedong began to reflect on the highly centralized leadership system， advocated decentralization to the local government， and gave full play to the initiative of the central and local governments. His practical experience and theoretical understanding formed in exploring the relationship between the central and local governments， especially the systematic discussion on giving full play to the initiatives of the central and local governments， has important enlightenment significance for China to correctly deal with the relationship between the central and local governments.

Key words：MAO Ze-dong; the period of socialist revolution; the relationship between the central and local governments; two initiatives

中共十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，在社會主義革命和建設時期，以毛澤東為主要代表的中國共產黨人領導人民實現了從新民主主義到社會主義的轉變，通過進行社會主義革命、推進社會主義建設，為實現中華民族偉大復興奠定了根本政治前提和制度基礎。[1]在這其中，對正確處理中央和地方關系（簡稱“央地關系”）的探索是一項重要內容。

中國疆域遼闊，民族眾多，地域差異顯著，屬于典型的超大規模型國家，如何處理好整體與部分的關系，實現中央和地方的良性互動一直以來都是歷代執政者面臨的重要問題。近代以來，隨著中央權威的衰落，中國出現了軍閥割據紛爭的戰亂局面，中國共產黨經過革命整合了國家，重建了中央權威，徹底結束了舊中國四分五裂的歷史。與此同時，執政的中國共產黨也開始面臨如何處理好中央和地方的關系問題。在社會主義革命時期（1949-1956年），以毛澤東為主要代表的中國共產黨人對正確處理中央和地方關系進行了深入的探索，形成了豐富的實踐經驗和理論認識。系統回顧和總結其中的經驗教訓，對于當代中國進一步完善發揮中央和地方兩個積極性的體制機制，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的現實意義。2022年2月第36卷第1期周銀圣：社會主義革命時期毛澤東對央地關系的探索及啟示Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

理論探討2022年2月第36卷第1期周銀圣：社會主義革命時期毛澤東對央地關系的探索及啟示Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

理論探討

關于社會主義革命時期毛澤東對中央和地方關系的探索，現有研究雖取得了豐富的成果 ，但仍存在兩方面的不足：一是在研究的階段上，主要集中于對1956年毛澤東提出“發揮中央和地方兩個積極性”的歷史背景分析，而沒有系統考察毛澤東在正式學習蘇聯模式之前對中央和關系的論述和探索。二是在研究的內容上，主要集中于中央和地方間的經濟關系，而對中央和地方間的政治關系，尤其是對相關政治制度的形成與演變缺乏應有的分析。本文在現有研究的基礎上，系統梳理和分析了毛澤東在社會主義革命時期對于中央和地方關系的探索，并對這一時期中央和地方關系的演變歷程以及毛澤東在處理中央和地方關系上的主要特點都進行了深入剖析。

一、毛澤東探索中央和地方關系的主要歷程

在社會主義革命時期，毛澤東對中央和地方關系的探索可以分為三個重要階段。

（一）第一階段：倡導統一與因地制宜相結合

在1949年8月27日召開的新政協籌備會議上，毛澤東就新中國成立后的中央與地方權力劃分問題提出了他的主張。他認為：“對于必須集中的盡量集中，必須抓緊的要抓緊，例如對司徒雷登的外交問題……事務是管不勝管，而政策問題是關乎幾十萬、幾百萬人民的政治經濟生活的。我們是抓緊大的人事、大的政策。我們要有些集中有些不集中才能搞好，所以有些地方要給地方以監督之權。”[2]561毛澤東的這一論述闡明了他對于新中國中央和地方關系的原則性主張，在他看來，中央并非越集權越好，中央和地方之間應該有一個合理的分工，中央的職責在于抓大事、抓政策制定，而地方的職責在于落實中央的政策，處理具體事務。毛澤東的這一原則性主張在新中國成立初期的一系列重大制度創設中得到了充分體現。

1. 通過《共同綱領》確立了單一制的國家結構形式。新中國成立時，具有臨時憲法作用的《共同綱領》是在毛澤東的親自修訂下完成的[3]，集中體現了毛澤東關于新中國制度設計的政治主張。在中央和地方關系方面，《共同綱領》正式確立了新中國的國家結構形式為中央集權的單一制，規定“各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府”[4]5。此外，《共同綱領》還針對中央和地方的權力劃分作了原則性的安排，規定“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既有利于國家統一，又有利于因地制宜”[4]5。可見，以毛澤東為代表的中國共產黨人在確立中央集權的單一制國家結構形式的同時，也認識到了統一與因地制宜相結合的必要性，并設想通過制度化的法令來規范中央與地方間的權力劃分。

2. 通過統一全國財經建立中央集中管理的財經體制。毛澤東較早地認識到了統一財經工作的重要性。新中國成立之前，各個解放區的財經工作一直是處于分散管理狀態，隨著解放戰爭的勝利推進，全國在地域、交通及物資交流與幣制等方面也逐漸統一。1948年9月，毛澤東就提出：“要以華北人民政府的財經委員會統一華北、華東及西北的經濟、財政、貿易、金融、交通和軍工生產，以及可能的和必要的建設工作和行政工作。金融工作、貨幣發行須先統一。”[2]345他提出這一構想的出發點是基于各解放區分散的財經狀態已經不適應奪取全國政權的需要。但由于解放戰爭的緊張進行，華北財經委員會在工作中存在諸多困難，統一財經工作并未取得較大進展。1949年春，為加快統一財經工作，中央成立了財政經濟委員會，并發出了由毛澤東審定的《關于建立中央財政經濟機構大綱（草案）》的文件[5]68-69，確立了中央財政經濟委員會在財經工作中的統一領導地位。新中國成立后，經過不到一年的時間，統一財經工作就取得了顯著成效，成功地解決了當時中央財經收支脫節的問題，基本上改變了各解放區過去以分散為主的財經管理體制，保證了中央財政的需要，維護了中央權威。[5]84

3. 通過大行政區因地制宜地領導各地經濟恢復發展。新中國成立初期，為實現以簡馭繁，有效治理國家的目的，中央設立了六個大行政區 。各大行政區的軍政委員會（或人民政府）既是中央的派出機構，又是地方的最高政權機關，[6]190在行政、立法、人事、司法、軍事等方面享有廣泛的職權。毛澤東曾高度評價大行政區的作用。他認為，統一和因地制宜必須相結合，中央和地方的適當分工將有利而無害，設立大行政區軍政委員會有利于處理地方事務，且中國產生像過去那樣的封建割據的歷史條件已經不存在了。[7]54-55后來的實踐表明，這一制度安排充分考慮了新中國成立初期各地區經濟社會發展不平衡的現實條件，有效彌補了中央機構尚未發育健全的不足，對整合國家統一、促進各地區經濟快速恢復起到了重要作用。

4. 通過民族區域自治制度維護國家統一和民族團結。少數民族地區的治理問題既關乎民族團結，也關乎中央和地方的關系。1922年，中共二大曾提出要建立中華聯邦共和國。[8]62-63中共這一聯邦制構想一方面是基于當時中國軍閥割據紛爭的戰亂局面，認為“蒙古、西藏、回疆等區域在經濟上與中國本部各省存在根本不同，強行將它們統一于本部還不能統一的武人政治之下，結果只有擴大軍閥的地盤”[9]130;另一方面，當時年幼的中共在缺乏民族工作經驗的情況下深受蘇聯聯邦制模式和第一次世界大戰后民族自決潮流的影響[10]31。此后，隨著對民族問題認識的加深和民族區域自治在部分少數民族地區的成功實踐，以毛澤東為代表的中國共產黨人逐漸以民族區域自治理論取代了原來的聯邦制構想。在1949年人民政協籌備期間，毛澤東就實行聯邦制還是實行民族區域自治的問題征求了黨內外意見。民族問題專家李維漢在深入研究之后認為，中國同蘇聯國情不同，不宜實行聯邦制，因為中國各民族并沒有經過民族分離，中國更適宜在統一的單一制國家內，實行民族自治制度。[11]毛澤東從維護國家統一和民族團結出發，最終采納了李維漢的建議，并由此在中國確立了民族區域自治制度。此后，民族區域自治不僅被寫入《共同綱領》，更被明確地寫進了憲法，成為一項維護國家統一和民族團結的基本政治制度。

（二）第二階段：主張強化中央集中統一領導

隨著國民經濟的恢復，毛澤東開始考慮如何加快經濟建設。在缺少經驗的情況下，他主張以蘇聯為師，學習蘇聯大規模計劃經濟的經驗。而向蘇聯學習的第一步便是加強中央對經濟工作的集中統一領導。當時，中央曾就這一轉變的必要性解釋到：“為了加強計劃性，又必須加強中央的統一和集中的領導，以便及時了解各方面的情況，確保各個經濟環節之間的應有的合作。因此，三年來地方分權較多的情況，就不再能夠適合于今天的形勢了。過去，軍事工作的領導、外交工作的領導、公安工作的領導都是統一和集中的。今后，其它各方面的工作也都要進一步加強統一和集中。”[12]425這一階段，毛澤東加強中央集中統一領導的過程主要分為兩步：一是強化中央機構的設置，二是撤銷大行政區建制。

1. 學習蘇聯模式，強化中央機構。1952年6月，毛澤東致信斯大林，表示中國準備學習蘇聯的建設經驗，并請他派人向中國駐蘇聯大使張聞天介紹聯共（布）中央機構的設置模式。[13]474與此同時，中央在給張聞天的指示中也說到：“由于經濟建設即將成為我們國家的中心任務，黨和政府的中央機構必須加強，中央擬將各中央局及其他一些干部調到中央工作，并擬參考聯共中央的經驗來建立黨中央的機構。”[13]4741952年7月，中共中央在向各中央局發出的通知中明確說到：由于經濟建設的需要，將逐步縮小中央局和各大行政區的機構和職權，加強黨和政府的中央機構。[14]343此后，中央開始逐步加強集權：一是將各大行政區負責人上調到中央任職;二是增設中央機構，政務院的部門數量從1949年的35個增加到了1952年的42個，此外，中央還增設了一個與政務院平行的機構——國家計劃委員會，來專門領導全國計劃經濟建設[15]5;三是改變各大行政區的性質，1952年11月，中央將大行政區的“軍政委員會（或人民政府）”改成了行政委員會，使大行政區僅作為中央的派出機構而存在，不再是地方的最高一級政權機關，其職權受到大幅度削減。改制后的大區行政委員會主席、副主席和主要的行政人員都由政務院提請中央人民政府委員會任免。[12]421

2. 撤銷大行政區，減少組織層級。1954年6月，中央正式撤銷了大行政區的建制，目的是為了進一步適應計劃經濟建設的客觀需要，減少組織層級，使中央更加切實地了解地方各省市的情況，克服官僚主義，提高行政效率。[16]317此外，1953年發生的“高饒事件”也進一步增強了毛澤東撤銷大行政區的決心。他曾就撤銷大行政區一事說到：“我們建國初期實行的那種大區制度，當時有必要，但是也有缺點，后來的高饒反黨聯盟，就多少利用了這個缺點。以后確定取消大區，各省直屬中央，這是正確的。”[17]276毛澤東雖未明確指出大行政區制度有哪些具體的缺點和問題，但因大行政區實行是高度集權的領導體制，其權力過大的特點在客觀上不利于維護中央的權威。“高饒事件”的發生在一定程度上暴露出了大行政區存在的這一問題。在進一步加強中央集權的歷史背景下，1954年9月通過的“五四憲法”正式確立了省（自治區、直轄市）為地方最高一級行政區劃。在中央和地方的關系方面，“五四憲法”更多強調的是加強中央集權，并未繼承《共同綱領》當中關于中央與地方合理分工、統一與因地制宜相結合等相關內容。1954年底，六大行政區全部被撤銷，其相關的工作人員也被分流到中央機關和省市地方機關。大行政區建制的撤銷進一步加強了中央對經濟工作的集中統一領導，但也在很大程度上取消了地方原有的一些必要的獨立性和因地制宜開展工作的權限，導致了此后中央和地方矛盾的日益凸顯。

（三）第三階段：發揮中央和地方兩個積極性

高度中央集權的計劃經濟體制建立后，中央層面集中過多、統得過死、國家行政機構臃腫龐大、辦事效率低下等問題開始逐漸顯露。1955年，毛澤東在外出調研期間，所到各省的負責人紛紛向他反映中央集權過多，嚴重束縛了地方和企業的手腳。[18]782毛澤東對地方反映的問題高度重視，他在思考如何解決中央和地方間矛盾問題的同時，也開始反思學習蘇聯的成效。他說到：“蘇聯有一個時期很集中，也有好處，但缺點是使地方積極性減少了。我們要注意這個問題。地方政權那么多，不要使他們感到無事可做。”[19]5401956年4月，毛澤東發表了《論十大關系》的講話，他將中央和地方的關系作為十大關系中的一大關系進行了系統性的論述。

1. 倡導放權地方。毛澤東指出了把權力都集中在中央的弊端，并要求在鞏固中央領導的前提下給地方更多的自主權。他認為，放權地方應從兩個方面著手：一是放權給地方政府，讓地方政府有更多的權力可以獨立、靈活地解決更多的事情[17]275;二是放權給生產單位，生產單位既要有統一性，也要有獨立性，要充分照顧生產單位的正當利益，讓工廠有更多的機動的權力。[18]784-785毛澤東這一主張對此后中共八大的相關政策產生了重要影響。劉少奇在中共八大的政治報告中提出：“把一部分行政管理職權分給地方，是完全必要的”，“中央只應當提出一般的方針政策和大體的規劃，具體工作應當交給地方因地制宜、因時制宜地去部署辦理，并且應當把中央機關的干部分一部分到地方去工作”，要“既能夠發揮中央機關的積極性，也能夠發揮地方的積極性，使中央和地方都能有必要的機動，又便于實行相互的監督”[20]89。此外，中共八大所通過的《關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建議》中也明確提出：“應根據統一領導、分級管理、因地制宜、因事制宜的原則，改進國家的行政體制，劃分企業、事業、計劃和財政的管理范圍，適當地擴大各省、自治區、直轄市的管理權限。”[20]374

2. 要求條塊結合。“條塊關系”是中央和地方關系的重要表現形式。“條”是指從中央到地方的縱向的、以部門為依據的管理系統;“塊”是指以行政區劃為準的地方黨政系統。[21]186毛澤東在處理中央和地方關系的過程中非常重視條塊間的結合。1956年2月，他在聽取國務院工作匯報時說：“地方同中央有矛盾”，“他們是塊塊，你們是條條，你們無數條條往下達，且規格不一，也不通知他們;他們的若干要求，你們也不批準，約束了他們”。[5]483在處理條塊矛盾的過程中，毛澤東要求中央部門要多同地方溝通，并嚴厲批評了“條條”代表中央對“塊塊”肆意下達命令的現象，他說到：“現在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。立了一個部就要革命，要革命就要下命令……這些命令雖然黨中央不知道，國務院不知道，但都說是中央來的，給地方壓力很大。表報之多，鬧得泛濫成災。這種情況，必須糾正。”[17]275

3. 注重全國平衡。毛澤東在倡導放權地方，發揮中央和地方兩個積極性的同時，能夠辯證地看待二者之間的關系，并沒有顧此而失彼，他通過強調全國平衡來防止中央和地方關系從一個極端走向另一個極端。1955年，毛澤東提出經濟工作上“層層負責有好處，但要避免形成無數個獨立國”。[18]783他在《論十大關系》的講話中也明確指出，放權地方，讓地方擁有更多獨立性和積極性的一個重要前提是鞏固中央的統一領導;地方在向中央爭取權利時必須從全國的整體利益出發，而不能從本位的利益出發，否則就是地方主義，就是鬧獨立性。[17]277毛澤東認為，“在地方缺少獨立性的時候，強調一下地方的獨立自主，是很有必要的”，但“有一些事情地方是不享有獨立性的;另一些事情地方是享有獨立性的，但也需要有全國的平衡，沒有全國的平衡，就會天下大亂”，“沒有平衡，沒有調劑，全國的大工業、全國的工業化就搞不起來”，“在強調地方獨立性時，不能走向極端，偏到了另一方面”[22]55-56。可見，毛澤東所倡導的發揮中央和地方兩個積極性是為了更好地實現全國“大平衡”與地方“小自主”。

二、毛澤東處理中央和地方關系的主要特點

（一）根據條件變化不斷調適

毛澤東對中央和地方關系的處理能夠根據客觀條件的變化而不斷調適，表現出了很強的靈活性特點。雖然《共同綱領》曾設想通過法令形式對中央與地方的權責做出具體劃分，但因經驗不足，毛澤東最終還是選擇了不斷調適的處理方式。他認為，在經驗缺乏的情況下，處理好中央和地方的關系，要每過一段時間就總結經驗，發揚成績，克服缺點。[17]277在中央和地方的互動中，為加強中央和地方之間的信息溝通，防止中央部門不適當地干涉地方工作，毛澤東提倡商量辦事的工作作風，要求中央部門在處理同地方有關的事務時要先同地方商量，商量好了再下命令。[17]276例如，他曾就稅制的修訂問題要求中央有關部門在修正稅制時同地方商量，中央與地方共同成立一個小組來討論。[19]147

毛澤東所倡導的不斷總結經驗和商量辦事的工作方法，既不同于中國歷史上中央和地方間的互動機制，也不同于聯邦制國家的運行模式，是毛澤東在處理中央和地方關系問題上立足實際的一種創新機制。他的這種不斷調適的做法雖然使中央和地方關系在社會主義革命時期處于一定程度的變化之中，但在當時的條件下具有其歷史的合理性。因為在中國還缺少制度化分權經驗的情況下，如果急急忙忙地對中央和地方的權力劃分進行制度化的安排，一旦配置不當，無論是中央權力過于集中還是地方權力尾大不掉，都有可能會給國家建設帶來一些災難性的后果。[23]

（二）堅持民主集中制的原則

毛澤東對中央和地方關系的主張在不同階段雖存在明顯差異，但民主集中制一直都是他在處理中央和地方關系時堅持的基本原則。1949年的《共同綱領》和1954年的憲法都明確將民主集中制作為各級政權機關的組織原則，要求全國各地方人民政府均服從中央人民政府。在他看來，地方發揮積極性必須以不影響黨的領導和國家統一為前提。為保障中央的權威，鞏固國家政權，毛澤東在1954年憲法制定時明確提出中國在立法上是中央集權，而不是地方分權;一切法律都要由中央來制定，地方不能制定法律;中央可以改變地方的決定，下級要服從上級，地方要服從中央。[19]248在國家機構的職權安排上，毛澤東認為，權力要集中，要能靈活使用，要把權力的主要首腦放在全國人民代表大會常委員會，以確保在遇到戰爭威脅時，全國人大常委會可以決定問題，無須等著召開全國人民代表大會。[19]248-249

在分權方面，毛澤東所倡導的地方分權主要是指經濟建設上的事權和財權，基本不涉及立法權和人事權。他倡導分權的出發點也是為了讓地方能夠更加靈活地落實中央的決策部署，正如他所說的那樣：“分權正是為了集權，不注意地方，削弱地方的權限，對中央是不利的。”[19]566對于一些關系國家發展的重大原則性問題，毛澤東始終強調決定權在黨中央。他認為：“一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統一由黨中央規定”，地方各級黨委和政府只有在不抵觸中央決議、指示和法令的范圍內，才可以制定自己的決議或指示。[7]618

（三）注意借鑒外國經驗教訓

毛澤東在探索中央和地方關系的實踐中非常重視學習外國的經驗教訓。他一開始積極主張學習蘇聯經濟建設的經驗，但在蘇聯暴露問題之后，他能夠及時吸取教訓，并開始思考如何走出一條符合中國實際的建設道路。他在1956年所作的《論十大關系》的講話在一定程度上也是對學習蘇聯經驗的反思。在中央和地方關系方面，毛澤東明確提出要以蘇聯的教訓為戒，不能把地方卡得太死，要給地方一定的機動權[17]275。

在吸取蘇聯教訓的同時，毛澤東也注意到了美國和歐洲在經濟建設中的成功經驗。他發現美國雖歷史不長，卻取得了顯著的發展成就，他注意到了美國的聯邦和州之間在立法、財政和稅收等方面的巨大差異。基于對美國聯邦與各州關系的觀察，毛澤東認為“地方的權力過小，對社會主義建設是不利的。”[5]488此外，他比較分析了歐洲國家發展較快和中國古代大一統時期發展緩慢的原因。他發現，歐洲經濟發展較快的原因之一是各國林立，各搞一套。而中國自秦以來所形成的大一統造成了嚴重的官僚主義，中央統治很嚴，控制太死，導致了地方沒有獨立性，不能獨立發展，整個經濟發展也很慢。基于這一分析，毛澤東在工業建設方面明確支持地方獨立發展工業體系，提倡在全國統一計劃下，各省盡可能都搞一整套。[24]319-320

三、毛澤東探索中央和地方關系的當代啟示

當代中國的中央和地方關系相比社會主義革命時期已發生了顯著變化，市場已取代政府在資源配置中發揮決定性作用。過去中央和地方之間“一放就亂、一收就死”的問題也得到了有效解決。盡管如此，當代中國在中央和地方關系問題上仍面臨著“統一”與“自主”、“條條”與“塊塊”、“事權”與“財權”等多方面的矛盾，信息不對稱、政策執行偏差、地方保護主義等問題仍然存在。毛澤東在探索中央和地方關系中所形成了實踐經驗和理論認識對當代中國處理好中央和地方關系具有重要的啟示意義。

（一）維護黨中央的權威和集中統一領導

中國作為單一制國家，實行的是中央統一領導、地方分級管理的體制[25]446，這一體制的結構特色是在黨政體制的框架下建構的，中央的統一領導首先表現為中國共產黨的統一領導，中央對地方的制約以及地方對中央的遵從，都首先表現為地方黨組織對黨中央的服從。[21]186毛澤東在處理中央和地方關系過程中，始終將維護黨中央的集中統一領導放在中心位置，始終將堅持民主集中制作為正確處理中央和地方關系的基本政治原則。他認為，地方在政治上要服從中央的統一領導，服從中央的決議，接受中央的控制。[24]320

當代中國，維護黨中央的權威和集中統一領導是保證國家法制統一、政令統一和市場統一的關鍵所在，也是實現政令暢通，有效發揮國家宏觀調控職能的前提和保障。正如習近平總書記所說，“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。如果中國出現了各自為政、一盤散沙的局面，不僅我們確定的目標不能實現，而且必定會產生災難性后果。”[26]9與此同時，必須堅持民主集中制的組織原則，這是有效防止地方保護主義、本位主義和部門利益主義等一系列問題的重要手段。無論是作為“塊塊”的地方政府，還是作為“條條”的垂直管理部門，都必須樹立全國一盤棋的全局觀念，認識到自身的權威都來自于中央權威，自身的工作都是對黨中央決策部署的具體落實[27]588，對于中央制定的大政方針必須統一步調，不折不扣地貫徹執行[25]446。

（二）支持地方因地制宜地落實中央政策

在中央與地方的互動中，地方政府基于信息優勢往往比中央政府更了解本地實際情況。因此，在實際工作中如何保證地方政府能夠在貫徹中央政策的前提下因地制宜地開展工作便顯得十分重要。毛澤東在探索中央和地方關系的過程中認為，要充分發揮地方在經濟建設中的積極性，不能限制和束縛地方的積極性。[24]320

當代中國，中央政府要充分調動地方工作的積極性，增強地方政府的治理能力，應最大限度地減少對微觀事務的管理，將更多的精力用在頂層設計等重大政策方針的制定上。在具體工作中，對于那些由地方管理更加便捷高效的經濟社會事務，應一律由地方來管理。[25]520-521不僅如此，在機構設置上，要進一步規范條塊關系，防止條條對塊塊工作的不適當干預，打破“職責同構”[28]帶來的地方各級政府職責不清、機構膨脹、效率低下等諸多問題。正如習近平總書記所說：“各地可以在一些領域因地制宜設置機構，適應適合管理和公共服務需要，充分發揮地方積極性”，“除黨中央授權的部門外，任何部門不得以任何形式干預地方機構設置”[29]284。此外，中央要強化容錯機制，通過賦予地方更多的自主權，鼓勵地方在不違背中央大政方針的前提下，根據實際情況大膽探索符合本地區實際的發展路徑。

（三）完善中央和地方間的信息溝通機制

在中國單一制的國家結構形式下，地方政府作為中央政策的執行者，代表中央政府治理地方，它同中央之間是一種典型的委托—代理關系。作為委托人的中央政府和作為代理人的地方政府在具體行動中往往會存在利益上的差異性。中央政府追求的是全局利益，而地方政府更多關注的是轄區內的局部利益。基于政府間多層級的存在，地方政府相比中央政府更容易獲得源于本地的信息，這就在中央和地方之間產生了信息不對稱性的問題，它是制約中央和地方之間良性互動的重要原因。在中央和地方的信息溝通上，毛澤東主張通過商量的辦法解決中央和地方之間的矛盾，他曾說過，“中央的重大決議，都是中央同各省商量，共同作出的”[24]320，中央各部門要學會同地方商量的辦事方式。

當代中國，中央政府要確保決策的科學性，并有效監督地方政府，就必須通過特定的渠道獲取地方信息;地方政府要有效地影響中央的政策制定，也需要通過特定渠道向中央傳達本地的情況。因此，進一步完善中央和地方之間的信息溝通機制便成為了處理好中央和地方關系的一個重要途徑。在當前中國的政治運行中，信息傳遞主要是依靠體制內的正式渠道，如何進一步擴大新聞媒體、社會大眾等外部信息機制對體制內信息傳遞的有效補充和監督，彌補中央和地方之間的信息不對稱，便成為了進一步加強中央和地方間信息溝通機制的重要方向。

（四）推進中央和地方權責的制度化建設

制度建設可以有效保障中央和地方按照既定的規則進行互動，進一步消除中央和地方互動中的不確定性，減少中央和地方博弈中的無畏損耗[21]202，使中央和地方的關系更加穩定。社會主義革命時期，受制于當時的客觀條件，毛澤東在處理中央和地方關系時更多地采用了靈活的非制度化的方式，但毛澤東很早就認識到了制度建設的重要性。他認為人是生活在制度中的，制度的好壞直接影響著人們的積極性，制度搞好了，人們的思想問題也容易解決。[18]783

當代中國，經過新中國成立以來70多年的發展，國家在處理中央和地方關系方面取得了豐富的經驗，已具備將中央和地方關系逐步制度化的條件。因此，要構建現代化的國家治理體系，使權力與資源在國家與社會、政府與市場、政府與政府間合理、高效配置[21]203，就要進一步將實踐證明的行之有效的措施規范化、法制化，使之更加成熟定型。在這方面，將中央與地方的事權、財權劃分上升到法律層面，是進一步規范中央和地方事權與財權劃分，建立權責清晰、財力協調的中央和地方關系的重要保障。

四、結語

從社會主義革命時期中央和地方關系的發展歷程可以看出，毛澤東對正確處理中央和地方關系的探索并非一蹴而就的，雖然他早在新中國成立初期就提出了統一與因地制宜相結合的正確主張，但后來的計劃經濟建設在很大程度上改變了他最初的主張，使其設想通過加強中央集權來加速推進國家的經濟建設。在經歷了中央和地方間的矛盾之后，毛澤東最終探索出了正確處理中央和地方關系的重要原則。當代中國要處理好中央和地方關系，發揮中央和地方兩個積極性，不僅要學習和繼承毛澤東在探索中央和地方關系中所形成的實踐經驗和理論認識，更要將其轉變為切實可行的政策措施。

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[責任編輯、校對：黨婷]

收稿日期：2021-11-29

作者簡介：周銀圣（1990-），男，河南滑縣人，博士研究生，研究方向：中國政治。