秦嶺文化遺產整體性保護對策研究

文章編號：1673-9973（2022）01-0102-06

摘要：當前，秦嶺文化遺產的整體性價值及保護需求尚未受到有效關注與實現，尤其是涉及文化遺產保護的法律法規的建設、實施績效欠佳。秦嶺文化遺產保護現狀顯示出整體性保護立法缺失，執法部門各自為政，地區間保護工作缺乏聯動機制，公眾參與原則落實不到位等問題。國家和相關地方應制定秦嶺整體性保護立法，在立法中明確整體性保護原則，整合執法力量，進而通過建立聯席會議及落實公眾參與原則等方式，保障秦嶺文化遺產的傳承保護、創新發展，推動人與自然的和諧共生以及區域經濟社會的可持續發展。

關鍵詞：秦嶺;文化遺產;整體性保護

中圖分類號：G122，D920文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.019

The Integral Legal Protection Countermeasures of Qinling Cultural Heritage

ZHOU Fang

（School of Law， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， China）

Abstract：The current legal protection system on Qinling Mountains only focuses on the theme of ecological environment and fails to cover cultural heritage. By analyzing the status quo of cultural heritage protection on Qinling Mountains， the article clarifies that the crux of the current protection work lies on the separation of legislation， the dispersion of law enforcement， the lack of linkage mechanism for inter-regional protection work， and inadequate implementation of the principles of public participation. For solving all above problems from the root， It is recommended that the state and relevant places formulate Qinling holistic protection legislation， clarify the integral protection principles， integrate law enforcement forces， then establish joint meetings and implement the principles of public participation to ensure the inheritance， protection， innovation and development of the Qinling cultural heritage， so as to promote the harmonious coexistence between human with nature and sustainable development of economy and society.

Key words：Qinling mountains; cultural heritage; integral legal protection

整體性保護在國際層面是一項獲得普遍認可的文化遺產保護原則。1975年，歐洲議會為了振興處于蕭條和衰退中的歷史城市和保護文化遺產， 發起了“歐洲建筑遺產年”活動，并正式通過了《歐洲建筑遺產憲章》及《阿姆斯特丹宣言》，建議成員國政府采取必要的立法、行政、財政和教育措施，對建筑遺產及其周邊環境實施整體性保護[1]。這是在國際層面首次正式確立整體性保護在文化遺產領域的重要地位和意義，此后整體性保護的內涵及應用場景不斷擴展。

與傳統“靜態標本化、紀念物化”的文化遺產保護理念相比，整體性保護強調：第一，在保護對象上，不僅應當保護單體文化遺產本身，還應當保護文化遺產得以孕育、發展的文化和自然生態環境;第二，在保護手段上，應當采用立法、行政、財稅、教育等綜合保護措施，構建一種人、遺產、環境三者和諧共生的系統、動態保護格局;第三，在保護主體上，從單一化向多主體合作演變，政府、民眾、社團、相關利益者共同參與，將文化遺產保護融入當代社會生產、生活實際，真正確保文化遺產的活態傳承與發展。

我國文化遺產保護領域的官方文件也多次明確了這一原則。2005年《國務院關于加強文化遺產保護的通知》（ 國發[2005]42 號） 提出“對文化遺產豐富且傳統文化生態保持較完整的區域，要有計劃地進行動態的整體性保護”[2]。2021年8月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強非物質文化遺產保護工作的意見》，要求“將非物質文化遺產及其得以孕育、發展的文化和自然生態環境進行整體保護，突出地域和民族特色，繼續推進文化生態保護區建設，落實有關地方政府主體責任”[3]。

秦嶺是我國南北氣候的分界線和重要的生態安全屏障，具有調節氣候、保持水土、涵養水源、維護生物多樣性等諸多功能[4]。2020年4月20日，習近平總書記考察位于秦嶺山脈東段的牛背梁國家級自然保護區時指出：“秦嶺和合南北、澤被天下，是我國的中央水塔，是中華民族的祖脈和中華文化的重要象征。”[5]據統計，秦嶺范圍內生長有國家一級保護植物9種，國家二級保護植物17種。同時，包括大熊貓在內的10種國家級重點保護動物，紅腹錦雞等31種國家二級保護動物也在此處長期生存繁衍。此外，秦嶺亦為南水北調的中路線提供了70%的水源[6]。2022年2月第36卷第1期周方：秦嶺文化遺產整體性保護對策研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

生態研究2022年2月第36卷第1期周方：秦嶺文化遺產整體性保護對策研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

生態研究

秦嶺有廣狹兩義，廣義秦嶺，西起昆侖，中經隴南、陜南，東至鄂豫皖-大別山以及蚌埠附近的張八嶺，是長江和黃河流域的分水嶺[7]。狹義秦嶺即指陜西秦嶺 ，區域內文化遺產資源儲備豐沛，擁有全國重點文物保護單位97家[8]，國家級非物質文化遺產24項[9]，陜西省省級非物質文化遺產261項[10]。

但長期以來，秦嶺地區文化遺產保護狀況并不令人樂觀，秦嶺地區人均國民生產總值、地方財政收入和城鄉居民收入更是長期處于全國下游水平。因此，如何有效傳承保護、創新發展秦嶺文化遺產資源，轉化資源優勢為經濟社會發展動能，是當前秦嶺地區經濟社會發展中亟待解決的重大課題。而加強整體保護的頂層設計，以立法的形式，優化整合秦嶺文化遺產資源，是謀求人與自然和諧共存以及區域經濟社會可持續發展的優選路徑之一。

一、秦嶺文化遺產整體性保護中現存的問題

（一）文化遺產整體性保護需求未能受到立法充分關注

秦嶺地區是一片文化與自然遺產資源緊密交融的區域，既擁有眾多世界級的地質遺跡，也因其適宜的環境成為了人類文明的涵養地。自公元前1134年至公元907年，秦漢唐等十三個王朝皆定都關中，秦嶺則成為帝都的天然屏障。著名文學評論家肖云儒先生認為：“秦嶺可稱得上古代中國的文庫，主要體現在‘生華’‘ 萌易’‘ 布道’‘ 立儒’‘ 融佛’等五個方面。”[11]應當說，正是獨特的自然環境與瑰麗的人文歷史之間長期的互動與交融，才造就了兼具繁榮與個性的秦嶺文化遺產。

但令人遺憾的是，現有秦嶺保護相關法律法規對于秦嶺文化遺產的整體性價值與保護需求的回應不足。如《陜西省秦嶺生態環境保護條例》（2019）僅以秦嶺生態環境保護為中心目標;《河南小秦嶺國家級自然保護區條例》（2018）亦聚焦河南小秦嶺國家級自然保護區的建設和管理，保護范圍僅限保護區內自然資源和自然環境。這些做法均忽視了秦嶺作為自然環境與文化遺產緊密結合的地區，只有將文化自然資源視為緊密聯系的整體加以保護和利用，方能在切實傳承、保護好秦嶺資源的基礎上，實現秦嶺整體保護效益最大化，進而助推區域經濟社會創新、可持續發展。

（二）保護工作呈現碎片化特征

當前秦嶺文化遺產保護工作可資依據的國家及地方性立法，都將保護工作劃歸不同行政部門主管。此設計表面上看分工明確，實則將保護工作割裂成為不同區塊，每一區塊內都有各自的法律依據與執法部門，使得保護工作的開展難以保持協調一致與高效，呈現出碎片化的特點[12]。例如近年來陜西省文物局委托陜西省文物保護研究院組織開展的秦嶺文化遺產資源調查工作。截至2020年4月底，該項目初步核查發現秦嶺區域內不可移動文化遺產1.5萬余處，完成陜西秦嶺區域內世界文化遺產、全國重點文物保護單位、省級文物保護單位和市縣級文物保護單位的資料名錄整理[13]。毋庸置疑，此次調查工作對于全面摸清陜西秦嶺區域內有形文化遺產即文物的資源儲備現狀，有效開展相關保護行動以及科學決策具有重要意義。而開展秦嶺文化遺產全面普查，勢必需要多部門協作以及多學科智力支持。但受制于主管機關職權范圍以及調查人員的專業知識背景，此次調查并未涉及無形文化遺產。

（三）各地區秦嶺保護工作各自為政

眾所周知，秦嶺諸多山峰雖各有其名，但秦嶺山脈本身是綿亙不絕的連續整體。因此，秦嶺文化遺產也是以整體形式存在，不應受現今行政區劃所限。例如，由于歷史上周秦漢唐等十三個王朝在關中地區建都，秦嶺作為分隔南北的地理屏障，在為都城提供了戰略、氣候、水源等多方面的保障的同時，也在客觀上形成了交通運輸的壁壘。因此，從先秦至明清，若干條翻越秦嶺的交通路線被開辟出來，統稱“秦嶺古道”。秦嶺古道主要由褒斜道、子午道、陳倉道、儻駱道和武關道五條古道組成[14]，在古代長期作為溝通都城與帝國其他疆域之間的國家級官方通道，孕育、承載、串聯著豐富的文化遺產。這些古道宛如一條條綴滿珍珠的絲帶，蜿蜒在秦嶺茂密的山林之間，跨越若干不同行政區域。如儻駱道從長安駱峪入山，沿太白山南麓入秦嶺，經周至老縣城村，過華陽鎮，入洋縣境，又西折南行穿湑水、漢水至城固縣，然后西行抵漢中[15]。但目前，無論是針對秦嶺整體，還是其中跨越不同行政區域的文化遺產，相關省市人民政府并未明確整體保護措施，制定聯合保護規范或采取統一保護行動，導致實踐中不僅同一遺產項目在不同地域受到的保護不同，不同行政區域間的交界地帶還會出現保護真空區。例如《西安市秦嶺生態環境保護條例》第五十六條便明確規定西安市人民政府應當組織文物、文化旅游、民族宗教、住建部門對秦嶺范圍內的古棧道等人文資源進行調查、登記，建立檔案，制定秦嶺人文資源保護名錄，但陜西秦嶺地區其余五市并無類似規范出臺。

（四）公眾參與原則落實效果欠佳

人與自然的和諧共生是秦嶺保護工作的重要目標。因此，當前相關立法紛紛建立各種原則以確保這一目標的實現，公眾參與原則便是其中受到普遍認可的一環。 但實踐中，公眾參與原則的落實情況并不樂觀。普通群眾一方面對文化遺產的內涵價值知之甚少，難以深切體察文化遺產保護的意義;另一方面，群眾缺乏表達意愿的正規渠道，甚至認為保護工作令其利益受損，由此導致保護積極性不高。

例如，筆者在陜西省文物保護單位——佛坪廳故城遺址 （現西安市周至縣厚畛子鎮老縣城村）調研時發現，村民在日常生活中對于秦嶺文化遺產保護的態度較為消極，認為保護不僅沒有給他們帶來經濟效益，還增加了很多條框束縛。故城內絕大多數歷史建筑的地上部分均已損毀殆盡 ，滿眼所見只有農田中若隱若現的古建地基遺跡。而歷經滄桑留存至今的城門門洞，則成為村民們隨意堆放農具、車輛的場所。

同樣，按照《文物保護法》《陜西省文物保護條例》的規定，在故城保護范圍內修房、整路需經過文物主管部門批準，且建筑工程需與周圍環境風貌保持一致。而村民們對于修繕自家房屋、門前道路還要經過政府批準則表示并不理解。據故城文物管理保護所工作人員介紹，如今橫貫故城東西的道路在整修時，文物保護部門曾因整修方案與故城整體風貌及周圍環境不一致加以勸導，但村民們不予理睬。結果新修大路橫貫故城東西，簇新而突兀，與古樸的城門形成鮮明對比。

此外，黑河森林公園在前往老縣城村的必經之路——108國道上設立了公園管理處，對前往老縣城村的外來人員收取50元/人的門票費用。而從地理位置上看，老縣城村并不在公園范圍之內，只是因為地處厚老路末端，須穿過公園方能到達。村民對于公園設卡收費的行為頗有微詞，認為設卡之前沒有征詢過他們的意見，他們的民宿、農家樂生意因此受損也沒有得到合理的補償，但卻苦于沒有有效的表達途徑。

二、秦嶺文化遺產整體性保護效果欠佳的原因分析

（一）整體性保護立法缺失

秦嶺本身就是一項融合了生態、景觀及人文歷史價值的遺產項目，只有整體保護方能確保價值實現最大化。截至目前，秦嶺文化遺產保護工作可資依據的國家層面立法主要包括：《環境保護法》《森林法》《文物保護法》《非物質文化遺產法》及《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等。地方立法主要包括《陜西省秦嶺生態環境保護條例》《河南小秦嶺國家級自然保護區條例》以及《西安市秦嶺生態環境保護條例》。

雖然有一些立法支持，但國家及秦嶺所在各地區均未就秦嶺文化遺產保護制定出臺整體性保護立法。而整體性保護立法缺失現實地導致秦嶺文化遺產很難作為一個整體獲得統籌保護。

（二）主管機關設置不合理

根據《陜西省秦嶺生態環境保護條例》第五條的規定，陜西省人民政府設立省秦嶺生態環境保護委員會，負責秦嶺生態環境保護的統籌規劃、綜合協調和監督檢查工作，組織實施該條例。進而，陜西省秦嶺保護范圍內設區的市、縣（市、區）亦設立秦嶺生態環境保護委員會，確定辦事機構，負責秦嶺生態環境保護委員會的日常工作。但是，上述機構的職能僅限于秦嶺生態環境保護，文化遺產保護中大量主題并未涉及，相關執法人員的專業知識儲備也無法應對文化遺產整體保護的現實需求。且由于目前秦嶺生態環境管理涉及相關部門超過20個，職能交叉，審批、管理、執法三者脫節，再加上執法、通訊、協作等技術手段落后，嚴重影響管理行政執法工作的高效運行[16]。

（三）地區間保護工作缺乏聯動機制

由于歷史與地理的原因，諸多秦嶺文化遺產的分布跨越不同行政區域，前述秦嶺古道就是其中具有代表性的例證。如果不能協同沿線各行政區域的保護規劃與行動，很難保證其整體保護效果及自身文化價值的傳承與發展。

但是目前秦嶺所涉各省間并未建立協同保護機制，唯一的省級地方性法規——《陜西省秦嶺生態環境保護條例》中除第三十四條第二款要求跨設區的市飲用水水源保護區的劃定，由有關的市人民政府協商提出方案，報省人民政府批準并公布外，其余條款并未體現對秦嶺跨地區整體保護的理念和要求。在文化遺產保護領域地方立法中，如《陜西省文物保護條例》《陜西省非物質文化遺產條例》，也未對跨行政區的文化遺產保護問題做出明確規定。從陜西省秦嶺六市各自頒布的秦嶺保護規劃來看，各市均抱持分而治之的態度，只對本市行政區域內保護工作布局謀劃，各地之間并未就秦嶺文化遺產保護建立有效聯動機制。此種狀況必然導致實踐中不僅無法協調、統一保護行動，也無法保證分布于各行政區域交界地帶的文化遺產的保護績效。

（四）保護工作中公眾參與原則缺乏實現機制保障

當前秦嶺保護立法中，雖明確規定了公眾參與原則，但現有保護行動均以政府為主導，不論是法律、政策的制定還是具體保護措施的實施，均未能設定基層民眾的有效參與機制。他們的真實情感與現實需求往往因缺乏有效表達的渠道而被忽略了。此種狀況不僅可能導致相關保護立法、政策、措施在設計、制定環節就因缺乏現實基礎而帶有“天然的”缺陷，也會使得基層民眾因自身主張被忽略而遭受情感傷害或利益損失進而引發對后續實施環節的抵觸或消極不合作情緒。

三、國內外文化遺產整體性保護經驗借鑒

綜觀國內外文化遺產整體性保護實踐，通過頒行文化遺產專門保護立法，將文化遺產（含有形及無形文化遺產）及其周邊環境整體納入保護范圍，建立配套機制激勵社會公眾廣泛參與保護行動，并設置專門主管機關確保法律實施的做法，取得了公認的保護效果。其中，來自韓國及我國廈門鼓浪嶼的經驗尤為突出，值得借鑒。

（一）韓國文化遺產整體性保護立法經驗

1962年，韓國頒布文化遺產保護基本法——《文化遺產保護法》（Cultural Heritage Protection Act）。該法此后歷經多次修訂，目前執行的是2010年2月4日整體修訂版。該法將本國所有具有社會、歷史、藝術、科學重要性與價值的文化遺產及具有突出歷史、景觀或學術價值的風景區、動植物等自然資源均納入保護范圍，即將所有反映民族、種族及國家歷史文化傳統的文物、歷史遺址、自然資源、民俗等視為一個整體來認識和保護，認為文化遺產不僅作為民族、種族或國家的文化身份標識，也是傳承給子孫后代的重要資源。在該部立法中，以下四個特點值得重點關注。

1. 保護對象范圍廣泛。該法第二條規定：本法所稱“文化遺產”，是指人工或自然形成的，擁有突出歷史、藝術、學術或景觀價值的國家、種族或世界遺產，分為以下四個類別。A.物質文化遺產：指擁有突出歷史、藝術或學術價值的物質文化作品，例如建筑物、檔案、書記、古代文檔、繪畫、雕塑、史前古器物等，以及其他類似考古資源。B.非物質文化遺產：指擁有突出歷史、藝術或學術價值的非物質文化作品，如戲劇、音樂、舞蹈、游戲、儀式、手工技藝等。C.遺跡：包括a.歷史遺址，如擁有突出歷史或學術價值的寺廟、古墓、貝殼堆積、要塞遺跡、古老宮殿遺跡、古窯遺址、包含有遺跡的地層等，以及具有特別紀念意義的設施;b.具有突出藝術價值以及絕佳景觀視野的風景區;c.具有突出歷史、景觀或學術價值的動物（包括它們的棲息地、繁衍地以及遷徙地）、植物（包括它們的野外生長地區）、地形、地質、礦藏、洞穴、生物產品以及非凡的自然現象。D.資源：與食物、服飾、房屋、貿易、宗教、年度儀式等有關的風俗或傳統，以及用來理解國民生活變遷所必須的服飾、器具、房屋等[17]。

由此可見，一方面，韓國《文化遺產保護法》的適用范圍非常廣泛，不論是人為形成的遺產資源，還是動植物等自然資源，只要“擁有突出歷史、藝術、學術或景觀價值”，便可納入保護范圍。另一方面，該法關于文化遺產的分類較為獨特，不僅將歷史遺跡從物質文化遺產中分離出來，還將民俗資源單列，與非物質文化遺產平行。

2. 設立統一的管理機關。1945年，韓國開始設立統一機關——王室事務辦公室管理文化遺產事務。1967年，在教育部下設獨立機構——文化財產局，負責文化遺產的管理。1998年，文化財產局劃歸文化與旅游部管理。1999年，根據修訂后的《政府組織法》，文化財產局更名為文化遺產管理局，2004年獲得副部級地位[18]。

縱觀70余年的歷史變遷，韓國文化遺產管理機關雖在機構名稱、上級主管部門以及級別等方面經歷諸多變化，但作為文化遺產統一管理機關的職能與地位始終如一。統一的機構很好地保證了文化遺產的保護、管理及利用政策法律得以整體規劃與統一實施。

3. 設立保護地帶與歷史文化環境。該法除保護文化遺產本體外，還設立了保護地帶及歷史文化環境，切實擴大了對文化遺產的保護范圍，要求文化遺產及其周邊環境共同獲得保護，實現和諧共存。其中，“保護地帶”是指任何被指定用以保護“認定文化遺產”的地區，或某一被認定成為文化遺產的確定地區，以及“認定文化遺產”所占用的地域。而“歷史文化環境”是指文化遺產周圍的自然景觀，或具有突出歷史與文化價值的、需要與相關文化遺產共同獲得保護的周邊環境。

4. 明確文化遺產保護法與其它立法的關系。韓國《文化遺產保護法》在第一章總則中設專條規定了該法與其它立法的關系（第五條），明確“除其它法律另有規定，關于文化遺產的保存、管理與利用均適用本法”。

總體而言，韓國針對文化遺產保護采用統一立法的模式，進而設置統一主管機關，明確規范《文化遺產保護法》與其它立法之間的關系，極大拓寬了整體性保護原則適用的視野，有助于提升文化遺產保護績效。

（二）我國廈門鼓浪嶼世界文化遺產法律保護經驗

2019年6月28日福建省廈門市人大常委會通過的《廈門經濟特區鼓浪嶼世界文化遺產保護條例》亦是踐行文化遺產整體性保護原則的優秀立法例證。該條例在以下四個方面令人稱道。

1. 在保護對象界定方面，該條例明確所稱“文化遺產”是由文化遺產核心要素、文物、建筑、古樹名木及海島自然景觀構成的鼓浪嶼歷史建成環境，以及延伸在其中的多元文化傳統共同組成的有機整體（第二條）。并且明確“多元文化傳統”包括：音樂、體育、美術、文學等文化藝術表現形式;民俗節慶、宗教、傳統手工藝制作技藝等傳統生活方式;閩南文化、華僑文化、海洋文化、建筑文化等呈現在其他載體中的多元文化內容（第十九條）。上述界定明顯突破了《世界遺產公約》語境下文化遺產的概念外延，將傳統技藝、民俗節慶等非物質文化遺產也納入了保護范圍。

2. 依條例在廈門市人民政府設立的鼓浪嶼世界文化遺產專門保護機構，要求遺產區的行政機關、事業單位以及其他有關單位，除受各自上級主管部門領導外，涉及文化遺產保護的有關事宜，應當服從文化遺產保護機構的統一協調和管理（第五條）。同時，市場監管、城市管理、文化旅游、文物等部門應當按照文化遺產保護機構的要求，加強聯合執法，完善信息溝通、信息共享以及執法協作的機制，依法查處遺產區的違法行為（第七條）。

3. 條例確立了文化遺產保護規劃效力優先的原則，明確“經批準的文化遺產保護規劃和專項規劃，是文化遺產保護的重要依據，任何單位和個人應當遵守。編制本市國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、生態文明建設規劃、風景名勝區保護規劃等應當充分考慮文化遺產保護規劃和專項規劃的特殊規定。各項規劃之間出現不一致的，應當以有利于文化遺產保護的規劃為準（第九條）”。

4. 通過尊重文化遺產權利人合法權益、保障社區居民發展權利等途徑激發保護公眾參與文化遺產保護行動的主動性和積極性（第四條）。同時，通過加強公共議事協調平臺建設等多元化手段，推動文化遺產保護的社會共治（第三十八條）。

不難發現，《廈門經濟特區鼓浪嶼世界文化遺產保護條例》突破了我國現有文物、非物質文化遺產分別立法、分別保護的制度藩籬，拓展了世界文化遺產保護的視野，是對文化遺產整體性保護原則的良好踐行。其在立法模式、行政保護體制等方面的突破與嘗試，不僅反映了立法者對于文化遺產整體性保護現實需求的思考與回應，同時從條例制定、實施當中總結形成的寶貴經驗也將為其他地區乃至國家層面相關立法的完善提供借鑒。

四、推動秦嶺文化遺產整體性保護的建議

如何在創造性傳承、保護秦嶺文化遺產的基礎上，鼓勵、引導、促進文化遺產的創新發展，進而助推區域經濟社會可持續發展，幫助山區貧困人口減貧致富，是當前秦嶺所在地方乃至國家均應考量的重要問題。而以立法形式，統籌規劃、保護、監管、發展秦嶺文化遺產資源，不失為一種高效、富有操作性的對策路徑選擇。

在國家層面，建議制定出臺“秦嶺保護條例”，統籌跨行政區域的秦嶺文化遺產資源，統一保護規劃。秦嶺所在各省則應配套制定地方性法規，如“陜西省秦嶺保護條例”，落實中央立法精神，統一省內秦嶺所涉各市的具體保護行動。在國家及地方制定的秦嶺整體性保護立法中，以下三個方面的內容需要重點強調。

（一）明確整體性保護原則

在秦嶺保護立法中，整體性保護原則首先意味著將秦嶺視為一個整體，整體規劃保護制度，整體實施監督與管理。其次，秦嶺是融合了人與自然的貢獻，具有文化、自然雙重突出普遍價值的“自然文化混合遺產”。因此，需改變過去人文資源從屬于生態環境保護的立法格局，從整體性視角出發，制定文化遺產與自然遺產并重的秦嶺整體性保護立法，統籌保護其文化遺產與自然遺產資源。最后，則表現為秦嶺所涉各地區之間應當建立聯動機制，形成整體網狀保護結構。各地區應在落實秦嶺保護立法統一保護要求的基礎上，著重加強相鄰地區間保護工作的協調與配合，建立健全秦嶺文化遺產聯合資源普查、動態監測、風險預警與報告、突發事件應急聯動工作機制等，以切實落實秦嶺文化遺產整體性保護目標。

（二）設立專門機構并優化協作機制

建議在秦嶺整體性保護立法中明確設立統一執法機關，可稱為“秦嶺保護管理局”。秦嶺保護管理局應為各級政府直屬機構，可在現有秦嶺生態環境保護主管機關的職權及人員編制基礎上，增加文化遺產保護等相關職權及工作人員，確保秦嶺文化遺產整體性保護、管理及利用目標的實現。

此外，秦嶺文化遺產保護是一個浩大的工程，需要所涉及的各個部門之間加強配合。因此，秦嶺保護立法中應當建立相關部門間的協調機制，如由秦嶺保護管理局牽頭、各相關部門主要負責人參與的聯席會議，以加強溝通，打破信息孤島，切實提高秦嶺保護實效。

（三）切實保障落實公眾參與原則

第一，在秦嶺立法中明確公眾參與秦嶺保護工作的程序與救濟機制，以法治保障公眾參與的程序性權利得以實現。第二，在制定秦嶺保護相關政策、法規過程中，通過問卷調查、實地訪談以及座談會等多種形式，充分聽取具體保護單位、代表性傳承人、遺產所在社區以及當地居民等各方面的意見、建議。深入了解各方在秦嶺保護工作中面臨的現實困難，為相關政策、法規的針對性及可操作性奠定群眾基礎。第三，通過切實尊重、保護公眾合法權益，改善居住環境與交通條件，培養、提升勞動技能，增加就業機會及經濟收入等途徑，令公眾在文化遺產傳承保護、創新發展行動中真正受益。進而激發公眾投身文化遺產保護行動的積極性和主動性。第四，在相關政策、法規頒布實施后，還應加強績效評估工作的開展，為后續制度的完善提供依據。

秦嶺，是文化與自然遺產的寶庫。傳承保護好秦嶺，不僅僅是我們當代人對祖先的責任，是我們實現自身發展與完善的重要內容，也是我們對未來的承諾，是確保代際傳承公平的基本要求。制定秦嶺整體性保護立法，明確統一執法部門，建立地區間聯動機制，落實公眾參與原則，將有利于高效整合保護力量，提升保護績效，確保秦嶺遺產在適應社會發展和人類社會進步的同時，成為助推區域乃至國家經濟社會和諧、可持續發展的新動能。

參考文獻：

[1]Council of Europe. European Charter of the Architectural Heritage[EB/OL]. icomos，（1975-10-25）[2021-08-20].https：//www.icomos.org/en/charters-and-texts/179-articles-en-francais/ressources/charters-and-standards/170-european-charter-of-the-architectural-heritage.

[2]國務院關于加強文化遺產保護的通知[EB/OL]. 中華人民共和國中央人民政府，（2005-12-21）[2021-08-20]. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_185117.htm.

[3]中共中央辦公廳，國務院辦公廳. 關于進一步加強非物質文化遺產保護工作的意見[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府，（2021-08-12）[2021-08-13]. http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/12/content_5630974.htm.

[4]岳躍國.秦嶺違建別墅整改考驗政治擔當[N].中國環境報，2018-08-03（01）.

[5]習近平在陜西考察時強調，扎實做好“六穩”工作落實“六保”任務，奮力譜寫陜西新時代追趕超越新篇章[J].黨建，2020（5）.

[6]尹偉倫.秦嶺國家公園建設和秦嶺立法保護[J].西部大開發，2016（11）.

[7]王家鼎，李愛蘭.中國南北方地理分界線及其差異[J].地理教育，2009（6）.

[8]國務院發布通知核定并公布第八批全國重點文物保護單位[EB/OL].國家文物局，（ 2019-10-07）[ 2021-06-02]. http：//www.ncha.gov.cn/col/col2284/index.html.

[9]國家級非物質文化遺產代表性項目名錄[EB/OL].中國非物質文化遺產網，（ 2021-05-24）[ 2021-06-02]. http：//www.ihchina.cn/project.html#target1.

[10]全域非遺[EB/OL].陜西省非物質文化遺產網，（ 2021-08-10）[ 2021-08-20]. http：//www.sxfycc.com/portal/qwfb/index/batch/2.html.

[11]康傳義，趙陽博.秦嶺統領東西和南北[N].陜西日報，2019-07-16（09）.

[12]胡象明，唐波勇.整體性治理：公共管理的新范式[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2010（1）.

[13]陜西省首次完成秦嶺文化遺產資源調查[EB/OL].文旅部，（2020-04-29）[2021-05-02]. https：//www.mct.gov.cn/whzx/qgwhxxlb/sx_7740/202004/t20200429_852856.htm.

[14]高從宜，王健林，等.道匯長安秦嶺古道文化地理之旅[M].西安：西北大學出版社，2011.

[15]王艷朋，許國濤，高田，等.秦嶺駱谷道：儻駱古道考古調查述略[J].文博，2017（3）.

[16]王德杰.秦嶺保護執法應走向“智慧化”[J].環境保護與循環經濟，2016（8）.

[17]Republic of Korea Cultural Heritage Protection Act[EB/OL].WIPO Lex，（2020-04-02）[2021-08-20]. https：//wipolex.wipo.int/en/text/284720.

[18]History of Cultural Heritage Administration of the Republic of Korea[EB/OL].Cultural Heritage Administration，（2020-04-02）[2021-08-20].http：//english.cha.go.kr/html/HtmlPage.do？pg=/aboutCha/history.jsp&mn=EN_04_04.

[責任編輯、校對：黨婷]

收稿日期：2021-11-26

基金項目：陜西省哲學社會科學研究規劃基金資助項目（2019F003）“陜西秦嶺文化遺產法律保護研究”

作者簡介：周方（1975- ），女，浙江蘭溪人，教授，知識產權研究中心副主任，法學博士，主要從事知識產權與文化遺產保護研究。