突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施適用問題分析

文章編號：1673-9973（2022）01-0099-03

摘要：不同于常態(tài)下的疫情防控措施，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的強(qiáng)制措施，尤其是行政強(qiáng)制措施的啟動更為迅速，措施也更為有力，同樣，其行為結(jié)果也必然會對行政相對人的權(quán)益造成更大影響，因而，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施適用理應(yīng)納入法治化軌道，加強(qiáng)規(guī)范和監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件，行政強(qiáng)制措施，法治監(jiān)督

中圖分類號：D92216文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.018

Analysis of the Application of Administrative Compulsory Measures in

Public Health Emergencies

WANG Xiao-jing

（Department of Public Security， Shaanxi Police College， Xi’an 710021，China）

Abstract：Compared with the normal epidemic prevention and control measures， compulsory measures in public health emergencies， especially administrative compulsory measures， are launched more quickly and more powerful. Similarly， their behavior results will inevitably have a greater impact on the rights and interests of administrative counterparts. Therefore， the application of administrative compulsory measures in public health emergencies should be brought into the track of rule of law to strengthen standardization and supervision.

Key words：public health emergencies; administrative compulsory measures; legal supervision

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施適用的基本情況分析

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件也時有發(fā)生，尤其是新冠肺炎疫情的爆發(fā)，更是波及到了全球民眾。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有緊急性和嚴(yán)重危害性，會對老百姓的生命健康和日常生活產(chǎn)生重大影響，危害社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時，這也考驗(yàn)著政府處理和應(yīng)對突發(fā)問題的能力。為了更好的應(yīng)對和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，及時控制和化解危機(jī)，政府經(jīng)常會采取一系列的行政強(qiáng)制措施。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，預(yù)防和控制流行病越困難，我們就越要堅(jiān)持依法防控，只有在法治的軌道上協(xié)調(diào)和推進(jìn)各項(xiàng)工作，才能確保防疫工作的順利開展。疫情當(dāng)前，采取必要的行政強(qiáng)制措施可以有效地隔離傳染病患者和疑似患者，從而減緩甚至遏制疫情蔓延態(tài)勢，避免造成民眾恐慌和社會秩序混亂，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)公民人身安全和健康，維護(hù)社會公共利益的目的。行政強(qiáng)制措施作為政府進(jìn)行公共管理的主要行政方式，具有國家公權(quán)力的強(qiáng)制性，會對公民的人身權(quán)利造成較大影響。我國在預(yù)防和控制新冠肺炎期間就曾出現(xiàn)將沒有戴口罩的居民當(dāng)眾游街等“過度執(zhí)法”或“粗暴執(zhí)法”的執(zhí)法失當(dāng)行為，極大地影響了民眾對公權(quán)力的信任。在這樣的背景下，就不得不對行政強(qiáng)制措施的實(shí)施設(shè)置有效的監(jiān)督體系并進(jìn)行嚴(yán)格的程序約束。

我國2011年頒布了《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》），這也是我國對于規(guī)范行政強(qiáng)制行為日趨重視的體現(xiàn)。《行政強(qiáng)制法》第3條“在自然災(zāi)害，事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生事件或社會安全事件發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取緊急措施或臨時措施，根據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。可以看出，《行政強(qiáng)制法》只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件發(fā)生時可以采取緊急或臨時措施，但是并未明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的具體應(yīng)對措施。原因在于突發(fā)事件有其自身的特殊性，因而其采取的行政強(qiáng)制措施往往較為復(fù)雜和特殊，需要進(jìn)行特別規(guī)范。我國自2003年SARS事件之后，相繼出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）等多部法律法規(guī)，至此，我國關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系已初見雛形。但是，這些法律規(guī)范中關(guān)于行政強(qiáng)制措施的規(guī)定過于繁雜，且存在法律、法規(guī)規(guī)定不一致等情況。因此，在具體的實(shí)踐過程中，行政機(jī)關(guān)往往很難精準(zhǔn)把握強(qiáng)制措施實(shí)施的力度和范圍，容易造成執(zhí)法失當(dāng)。2022年2月第36卷第1期王小晶：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施適用問題分析Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

法治研究2022年2月第36卷第1期王小晶：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施適用問題分析Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

法治研究

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施適用存在的問題

（一）行政強(qiáng)制措施的立法規(guī)范不完善

在立法層面上，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的行政強(qiáng)制措施缺乏上位法依據(jù)。例如，《條例》作為一部行政法規(guī)，是《傳染病防治法》的下位法，但其對于行政強(qiáng)制措施適用的相關(guān)規(guī)定卻一定程度上超出了上位法的適用范圍。《傳染病防治法》中規(guī)定強(qiáng)制隔離治療的對象為感染甲類傳染病和乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽、禽流感病人和疑似病人。[1]《條例》則規(guī)定現(xiàn)場隔離、現(xiàn)場觀察和現(xiàn)場治療的對象是傳染病患者和疑似傳染病患者。后者明顯將前者中所規(guī)定的幾種特殊的甲類和乙類傳染病的范圍擴(kuò)大到了所有傳染病。再如，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施的適用大多缺乏程序性規(guī)定，難以對其實(shí)施進(jìn)行有效制約。無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《傳染病防治法》還是《條例》，其規(guī)定的內(nèi)容都過于原則化和抽象化，缺乏可操作性和實(shí)踐性。其中，關(guān)于行政強(qiáng)制措施的適用條件、程序、期限和監(jiān)督的規(guī)定過于空洞，依然存在較大裁量空間。特別是隔離治療，無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》還是《條例》都未對其適用程序和條件作出明確規(guī)定。[2]隔離治療需要對公民的人身自由進(jìn)行限制，因此，實(shí)施行政強(qiáng)制措施，特別是隔離治療時，是否必須獲取有力證據(jù)，明確申請執(zhí)行的依據(jù)，隔離的期限、地點(diǎn)及具體要求，被隔離人員的權(quán)利義務(wù)以及當(dāng)事人拒絕或自行離開隔離現(xiàn)場時公安機(jī)關(guān)的介入方式和力度等，都是法律亟需明確的問題。此外，與平常不同的是，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在隔離期間不僅要負(fù)責(zé)對被隔離人員的診治，往往還具有特別管護(hù)的權(quán)力，對此，衛(wèi)生行政部門也應(yīng)該予以規(guī)范和監(jiān)督。

（二）行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行過程不規(guī)范

在執(zhí)法層面上，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控中，行政執(zhí)法主體不統(tǒng)一，甚至有些實(shí)施主體不具備實(shí)施行政強(qiáng)制措施的資格。因職責(zé)劃分不清，權(quán)限不明，直接導(dǎo)致行政強(qiáng)制主體責(zé)任難以界定。行政強(qiáng)制措施由哪些主體啟動，哪些行政主體執(zhí)行，這不僅影響應(yīng)對危機(jī)的實(shí)際效果，而且影響大多數(shù)民眾的正常生活。另外，行政主體偏離執(zhí)法目的，強(qiáng)制范圍、手段不適當(dāng)，違反程序，自由裁量權(quán)過大等問題也較為突出，行政強(qiáng)制措施“過火”的現(xiàn)象也時有發(fā)生。例如，新冠肺炎防控期間，河南濮陽一村民因未戴口罩，被工作人員捆在墻上。在湖北孝感，三個人在農(nóng)戶家中過道里打麻將，被推開門砸了麻將，還被拉到街上，廣播或打耳光。孝感市作出規(guī)定：所有居民必須“足不出戶，嚴(yán)禁外出”，違者處10日以下治安拘留。這種嚴(yán)厲的行政管理措施是平常未有的，這些行為措施不僅有損法律權(quán)威，也影響民眾在自身權(quán)益受到侵害后救濟(jì)權(quán)的行使。

（三）對行政強(qiáng)制措施的法治監(jiān)督不健全

在權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)層面上，對行政強(qiáng)制公權(quán)力的監(jiān)督以及對公民權(quán)利的保障還不健全。我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中保障公民基本權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容大多分散在各類單行的法律規(guī)范中，沒有明確規(guī)定為了應(yīng)對突發(fā)事件而實(shí)施強(qiáng)制措施對公民基本權(quán)利造成損害時，公民如何采取救濟(jì)措施將損害減到最低。也沒有規(guī)定最低限度的權(quán)利保障原則，即在緊急情況下也不能減損特定的公民權(quán)利。另外，對于處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的財(cái)產(chǎn)損失，我國的補(bǔ)償機(jī)制還存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、程序隨意、法律規(guī)定不明確等問題。法條僅概括規(guī)定了“應(yīng)給予補(bǔ)償”，但具體的補(bǔ)償方法，標(biāo)準(zhǔn)和程序尚未明確。

三、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施適用的完善建議

（一）遵循依法強(qiáng)制的法治原則

中央全面依法治國委員會第三次會議明確表示，必須從立法，執(zhí)法，司法和守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控的能力。[3]在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控過程中要增強(qiáng)法律意識，遵循必要的法治原則。首先，應(yīng)當(dāng)遵循強(qiáng)制法定原則。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，從啟動、實(shí)施到監(jiān)督，強(qiáng)制措施的整個適用過程必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。在實(shí)施程序上要對適用的前提、主體、手段進(jìn)行嚴(yán)格限制，規(guī)范行政強(qiáng)制的整體運(yùn)行。其次，應(yīng)當(dāng)遵循強(qiáng)制適當(dāng)原則。設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)符合立法精神和立法原意。盡量慎用行政強(qiáng)制措施，即使情況緊急必須使用時，也要堅(jiān)持最小侵害原則，采取對行政相對人權(quán)益損害最小的強(qiáng)制措施，這也是比例原則的具體體現(xiàn)。最后，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利救濟(jì)原則。對行政相對人來說，行政強(qiáng)制措施是典型的損益性行政行為，這就決定了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)受到更多的規(guī)范與監(jiān)督。有權(quán)利必有救濟(jì)，行政強(qiáng)制的相對人有權(quán)陳述申辯、申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，因違法強(qiáng)制行為造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的依法有權(quán)要求賠償。

（二）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施的立法

當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》，細(xì)化行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)力，使行政強(qiáng)制措施更具有操作性。明確政府及其職能部門的職責(zé)劃分，保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵犯。細(xì)化《傳染病防治法》，限縮行政強(qiáng)制措施的對象范圍和適用條件。建議根據(jù)病原、地域、程度等的不同分別對突發(fā)衛(wèi)生事件和隔離措施進(jìn)行分類，便于行政機(jī)關(guān)依據(jù)不同情況選擇合適方式。對隔離場所應(yīng)作出具體規(guī)定，明確隔離措施的實(shí)施主體、對象、具體程序等，明確公安機(jī)關(guān)介入的程序和權(quán)限范圍。對于隔離措施的對象范圍標(biāo)準(zhǔn)，可以吸取我國新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立更加標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)化的傳染病預(yù)防、控制和評估系統(tǒng)，并在患者、疑似患者和密切接觸者之間建立科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（三）規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施的適用

1. 嚴(yán)格行政強(qiáng)制措施的啟動條件和主體

（1）啟動條件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件只有具備緊急狀態(tài)的構(gòu)成要件，行政強(qiáng)制措施才能啟動。一是判斷是否確實(shí)存在影響公共生活和健康的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在實(shí)踐中應(yīng)充分考慮緊迫性、嚴(yán)重危害性等特征，進(jìn)而做出具體判斷。二是在窮盡其他非強(qiáng)制性有效控制措施之后，再將公共衛(wèi)生緊急情況中的行政強(qiáng)制措施做為最后手段。也就是說，突發(fā)公共衛(wèi)生事件必須要滿足足以威脅社會公眾生命健康，造成嚴(yán)重危害和影響的條件。在這樣的緊急情況下，如果行政機(jī)關(guān)不及時采取行政強(qiáng)制措施防止危險(xiǎn)擴(kuò)散，就會造成更嚴(yán)重的后果，甚至?xí)＜案嗳说纳】怠?/p>

（2）啟動主體。突發(fā)公共衛(wèi)生事件根據(jù)損害的性質(zhì)、程度以及其他因素的不同，可被分為四個級別，分別是：一般、較大、重大、特別重大。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，對醫(yī)療技術(shù)要求比較高，因此需要專業(yè)人員進(jìn)行指導(dǎo)。當(dāng)發(fā)生公共衛(wèi)生事件時，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)層級上報(bào)并制定突發(fā)事故應(yīng)急預(yù)案，再由衛(wèi)生行政部門會同領(lǐng)域內(nèi)資深專家對事件進(jìn)行初步評估，確定事件的性質(zhì)、級別等。[4]對于特別重大的公共衛(wèi)生事件，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)在收集有關(guān)信息后報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。對于較大的和一般的公共衛(wèi)生事件，地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況制定本行政區(qū)域的應(yīng)對方案。

2. 必須有適格的行政強(qiáng)制措施實(shí)施主體

實(shí)施主體適格，事關(guān)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施效果以及公民權(quán)益的保護(hù)。行政強(qiáng)制手段類型不同，其實(shí)施主體也有所不同：第一，凡是限制人身自由的強(qiáng)制措施，如隔離治療等，一律由公安機(jī)關(guān)實(shí)施。例如，在公眾場所發(fā)現(xiàn)擅自離開隔離場所的被隔離人員，為了阻止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散，可依據(jù)《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）第十七條規(guī)定對被隔離對象實(shí)行現(xiàn)場管制，或依據(jù)《人民警察法》）第八條規(guī)定，將其強(qiáng)行帶離現(xiàn)場。實(shí)踐中，由于各地情況有所差異，公安機(jī)關(guān)可要求當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門予以協(xié)助。第二，凡是涉及公民生命健康方面的強(qiáng)制措施，如被隔離對象不遵守隔離場所相關(guān)規(guī)定、逃避隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察等強(qiáng)制醫(yī)療、檢疫等，應(yīng)該由衛(wèi)生行政部門來實(shí)施。第三，關(guān)閉經(jīng)營場所，查封問題產(chǎn)品等行政強(qiáng)制措施，由市場監(jiān)管等部門等實(shí)施。[5]

3. 嚴(yán)格規(guī)范行政強(qiáng)制措施實(shí)施的程序

合理的程序設(shè)置可以有效防止行政主體濫用權(quán)力。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，應(yīng)當(dāng)盡可能的規(guī)范行政主體的執(zhí)法程序，與此同時，可以規(guī)定最低限度的程序要求，結(jié)合行政執(zhí)法三項(xiàng)機(jī)制，在疫情防控中應(yīng)當(dāng)做到以下幾個方面。

（1）加強(qiáng)時限制度的設(shè)定和適用。明確行政主體執(zhí)法的時間限制。如在強(qiáng)制隔離及對行政相對人進(jìn)行強(qiáng)制治療、留觀等限制人身自由的強(qiáng)制性措施時，應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)時限，在隔離或留觀結(jié)束后應(yīng)及時恢復(fù)相對人的人身自由等權(quán)利。實(shí)踐中，這些時限大多由實(shí)施機(jī)關(guān)決定，行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán)，因此會存在公民人身自由被限制卻不能維護(hù)自身合法權(quán)益的情況。建議在實(shí)施這類限制人身自由的強(qiáng)制措施時，應(yīng)明確相應(yīng)的時限，同時確保靈活適用。

（2）加強(qiáng)對行政執(zhí)法全過程的記錄。在對與公民的人身自由、生命健康、主要財(cái)產(chǎn)權(quán)益等實(shí)施行政強(qiáng)制時，工作人員應(yīng)當(dāng)全程佩戴執(zhí)法記錄儀，對現(xiàn)場進(jìn)行記錄。對執(zhí)法記錄視頻應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，以確保執(zhí)法過程可以追溯。

（3）嚴(yán)格落實(shí)重大執(zhí)法決定法制審核制度。在增強(qiáng)基層執(zhí)法力量，提高基層執(zhí)法人員素質(zhì)的同時，還應(yīng)當(dāng)由專業(yè)的法制審核人員做好疫情防控執(zhí)法工作中的法制審核工作。行政執(zhí)法部門為防疫工作制定的重大行政執(zhí)法方案，必須要經(jīng)其所在單位的法制審核人員進(jìn)行審核無誤后方可實(shí)施。

（四）健全行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督和救濟(jì)制度

1. 加強(qiáng)對行政強(qiáng)制措施的內(nèi)部監(jiān)督

衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)作為行政強(qiáng)制措施的實(shí)施者，在執(zhí)法過程中起著至關(guān)重要的作用。應(yīng)當(dāng)在其在內(nèi)部設(shè)置專門部門或相關(guān)人員，負(fù)責(zé)對執(zhí)法全過程進(jìn)行實(shí)時的監(jiān)督。在隔離過程中，監(jiān)管部門需要對治療行為進(jìn)行全面有效的監(jiān)督管理，保證被隔離人員在隔離期間的隔離條件以及全面護(hù)理和治療的權(quán)利。此外，被隔離人員的知情權(quán)也應(yīng)進(jìn)行保障，監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)告知被強(qiáng)行隔離的患者在隔離治療期間的治療計(jì)劃以及參與醫(yī)學(xué)研究過程中的具體操作等。

2. 充分保障行政相對人的權(quán)利

（1）暢通救濟(jì)渠道。行政強(qiáng)制措一般是在緊急情況下進(jìn)行的。一般而言，行政相對人只有在自身強(qiáng)制措施解除后才能申請行政復(fù)議或訴訟，因此申請行政復(fù)議的期限應(yīng)當(dāng)從該措施結(jié)束之日起計(jì)算。行政相對人不同于行政機(jī)關(guān)，其在執(zhí)行中往往處于弱勢地位，地位的不同也導(dǎo)致了雙方在獲取信息等方面的不對等。建議行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理相關(guān)案件時，適當(dāng)增加行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，以保護(hù)相對人的實(shí)體權(quán)利。另外，還應(yīng)暢通司法救濟(jì)渠道，確立緊急情況下的救濟(jì)原則，增強(qiáng)對行政相對人訴權(quán)的保護(hù)力度。

（2）建立合理的補(bǔ)償制度。首先應(yīng)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建議在強(qiáng)制捕殺和強(qiáng)制銷毀中按照“合理補(bǔ)償”和“適當(dāng)補(bǔ)償”的原則，提高最低補(bǔ)償額度，以市場價格為基礎(chǔ)，綜合處理費(fèi)等其他費(fèi)用來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，應(yīng)當(dāng)設(shè)立和完善補(bǔ)償程序。建議在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中遵循補(bǔ)償前置原則，行政機(jī)關(guān)可以在對相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害之前通知相對人，并對其的損失予以補(bǔ)償。當(dāng)然，事先補(bǔ)償并不排除事后及時補(bǔ)償原則的適用，行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)場情況十分危急時，也可以先執(zhí)法，事后再對相對人進(jìn)行及時的補(bǔ)償。

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[責(zé)任編輯、校對：黨婷]

收稿日期：2021-11-26

基金項(xiàng)目：陜西省社科基金項(xiàng)目：陜西自貿(mào)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)綜合管理和執(zhí)法體制研究（2017F012）

作者簡介：王小晶（1979-），女，江蘇淮安人，副教授，法學(xué)碩士，主要從事行政法研究。