鄉村振興背景下城鄉社區治理比較研究

文章編號：1673-9973（2022）01-0078-04

摘要：加強鄉村振興是新時代我國實現現代化的必經途徑，鄉村振興需要加強鄉村社區治理，實現鄉村社區治理的現代化。城市社區治理模式日趨多樣化，而鄉村社區治理模式相對單一;城市社區服務內容較為齊全，而鄉村社區服務供給相對不足。城鄉社區治理在治理模式、社區服務內容、治理主體以及運行制度和機制等方面存在差異，未來促進鄉村社區治理需要從完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與等方面來進行。

關鍵詞：鄉村社區;城市社區; 治理現代化

中圖分類號：D669文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.014

A Comparative Study on Urban and Rural Community Governance in the

Context of Rural Revitalization

MA Quan-zhong

（School of Political Science and Law， Shaoguan University， Shaoguan 512005， China）

Abstract：Strengthening rural revitalization is the only way for China to realize modernization in the new era. Rural revitalization is required to strengthen rural community governance and realize the modernization of rural community governance. The governance mode of urban community is becoming more and more diversified， while the governance mode of rural community is relatively single; the content of urban community service is relatively complete， while the supply of rural community service is relatively insufficient. Urban and rural community governance has differences in governance mode， community service content， governance subject， and operation system and mechanism. In the future， promoting rural community governance should be carried out from the aspects of improving Party committee leadership， government responsibility， social coordination， and public participation.

Key words：rural communities; urban communities; governance modernization

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要加強“鄉村振興”，同時，習近平總書記在十九大報告中還提出，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。這是黨中央對新時代農村建設和社會治理新的號召和判斷，這是未來一個時期社會治理的重要方向。一方面，加強鄉村振興是新時代我國實現現代化的必經途徑;在另一方面，鄉村振興需要加強鄉村社區治理，實現鄉村社區治理的現代化。與城市社區相比，當前鄉村社區治理還存在著較多薄弱環節，因此，鄉村社區治理可以以城市社區治理為目標，不斷提升鄉村社區治理水平。鑒于此，筆者基于比較的視角，結合韶關市城鄉社區治理的部分案例，嘗試分析城市和鄉村社區治理的異同，探討未來鄉村社區治理改進的路徑。

一、文獻綜述與研究框架

關于鄉村社區治理，有學者提出應該根據中國實際，建立以基層黨組織為督導，同時注重鄉鎮政府管理和村民自治功能的“四位一體管理模式”[1]。張成林從信息化角度論證信息化對鄉村社區治理帶來的影響，進而認為鄉村社區逐漸從封閉型向開放型、控制型向合作型、生產型向生活型轉變[2]。項繼權認為，我國不同時期農村社區認同基礎存在差異，在改革開放新的時期，應該通過加強農村公共服務，以此來重建農村社區共同體，重建農村社區及社會信任[3]。程又中等人認為，農村社區伴隨著歷史變遷在不斷變化，新時期農村社區要從理念、組織結構、機制以及模式等方面進行改革[4]。在城市社區治理方面，史云貴認為我國社區治理出現的問題需要從構建區域黨建新格局、完善機制、改革服務機制、重塑社區組織結構等方面入手[5]。劉嫻靜基于比較的視角，在分析西方城市社區治理模式經驗問題之后，提出城市社區治理具體實施路徑[6]。廖楚暉等人通過對一線城市社區養老的分析，認為一線城市社區居家養老要優化居家養老服務人員結構，促使資源來源多元化，相關決策要科學等[7]。方亞琴等人認為，社區治理公眾參與低的解決辦法是加強社區社會資本的培育，這種整合性思路能夠促進社區居民參與社區治理[8]。陳剩勇等人認為，參與式治理能夠為社會管理和社區治理提供一個可能路徑，通過參與治理能夠促進社區自組織發展和居民主體性成長[9]。從目前社區治理的相關研究看，學者們對城市社區治理和鄉村社區治理的各個方面都有論述，但相對缺乏城鄉社區治理比較研究的視角。鑒于此，筆者基于比較分析的研究視角，基于模式、社區服務供給、治理主體、制度與機制的分析框架來分析城鄉社區治理的異同，在此基礎上探討未來鄉村社區治理的路徑。2022年2月第36卷第1期馬全中：鄉村振興背景下城鄉社區治理比較研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

社會治理2022年2月第36卷第1期馬全中：鄉村振興背景下城鄉社區治理比較研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

社會治理

二、城鄉社區治理模式比較

（一）城市社區治理模式日趨多樣化

基于社區治理中發揮作用的機制不同，目前社區治理模式大致可以分為“行政體”“自治體”“市場型”三類。其中行政體社區治理模式主要集中在傳統小區以及一些單位的家屬社區;自治體社區主要是指由業主進行自主管理的那些社區，既包括由業主大會或業委會自主聘請物業公司管理的社區，也包括那些由業委會自主管理的社區;市場型社區主要是指由物業公司管理的社區。在韶關市目前的社區中，占據比例較高的類型是市場型社區和行政型社區。在目前一些新型社區中，大都是由開發商舉辦的物業公司來管理新建的社區。市場型社區模式主要特點是，這類社區主要由市場主體物業公司來負責社區的管理，市場機制在社區治理中發揮主要作用。在調研中發現，韶關市物業公司提供的服務隨著物業公司的不同而有所區別。一些比較大的物業公司管理相對規范，物業管理水平較高，而一些小的物業公司，物業管理則不是很規范，物業管理水平還需要提高。但總體上，市場型社區管理模式的物業服務已經達到一定的水平。在韶關市各個小區調研發現，物業公司管理的市場型社區所提供環境清潔、治安、環境保護、供水供電等物業服務都能達到一定的水平。行政主導型社區多是一些舊的未改造的街道或者單位家屬院社區，這些社區主要由居委會或者單位來負責管理。在某種程度上，這些社區就是由基層政府或基層組織主導管理的社區。在韶關市，行政主導型社區也占據一定的比例。在以上兩種模式之外，韶關市還存在一些少量的自治型社區，這類社區占據比例相對比較小。自治型社區主要是指由社區居民自主管理的社區。這類社區主要由市場型社區轉化而來，轉化原因主要是社區居民對物業公司的管理不滿意，轉而由業委會直接或者選聘物業公司來管理社區。總體而言，自治型社區居民維權意識比較高，社區居民總體素質較高。但自治型社區治理模式也存在一些問題，例如，社區自治容易出現失靈現象。

（二）鄉村社區治理模式相對單一

與城市社區相比，鄉村社區治理模式比較單一。就韶關市而言，鄉村社區治理模式主要呈現出村民自治與行政主導相融合的特征。當前韶關鄉村社區主要有兩種類型：一種是以自然村落為居住地的社區;另一種以鄉鎮街道為聚居地的社區。就前者而言，以自然村落為聚居地的鄉村社區管理主體主要是村委會或村民小組，這種管理方式主要特點是實行村民自治，即鄉村社區治理主要由村委會或村民大會來進行;但在另一方面，這種以自然村落為社區的治理模式也體現出一定的行政主導特色。因為目前鄉村社區存在空心化問題，鄉村青壯居民大多外出務工，剩余居民多為老人、婦女和兒童，加之鄉村居民原本存在著參與治理積極性不高的問題，所以，在鄉村社區治理過程中，社區治理主要由鄉村基層組織即村民委員會或村民小組來主導。村民委員會雖然是村民自治組織，但實際上村民委員會在一定程度上履行著基層政府的角色，由此，鄉村社區治理還具有一定的行政主導色彩。對于以鄉鎮街道為聚居地的社區，這種社區治理模式也體現出一定的自治與行政主導相融合的色彩。但這種自治與行政相融合特點不同于純粹的自然村社區。鄉鎮街道所在社區一般由鄉鎮所在的街道或村來進行管理，也實行村民自治;但是，鄉鎮街道社區居民多是由各個村落居民聚居而來，這些新居住到鄉鎮的居民并不能有效地參與到鄉鎮社區治理過程中來，由此導致社區治理水平受到影響。總體上，與城市社區相比，鄉村社區治理模式相對單一。

三、社區服務內容比較

（一）城市社區服務內容較為齊全

無論是行政主導型社區，還是自治型或者是市場主導型社區，韶關城市社區提供的社區服務項目較為齊全。目前，韶關城市社區服務提供范圍主要包括供水、供電、供氣、環境衛生、社區環境綠化、治安保安服務、社區養老、綜合治理等。在具體社區服務項目上，不同類型社區會有所不同，同一類型不同社區在提供服務上也會有所不同。例如，對于行政主導型社區而言，由于這部分小區多為老舊小區，這些小區在供氣等生活設施方面不能像新建的小區那樣供應天然氣。同時由于這些老舊社區建筑年久失修及缺乏規劃等原因，導致小部分社區偷盜等治安問題較為突出。雖然行政主導型社區也會提供治安服務，但由于建筑設施落后等原因，總體上社區治安服務效果還有改進空間。對于市場主導型社區而言，由于社區基礎設施齊全，門禁設施完善，監控裝置先進，社區有專職保安制度化的巡邏，社區治安服務效果較好;在綠化方面，市場主導型社區的綠化環境維護服務一般也提供得較好。自治型社區在社區服務提供方面總體上類似市場主導型社區。自治型社區服務提供的質量與社區自治的品質有關，如果社區自治質量較高，則社區服務提供質量就好，反之亦然。總體而言，城市社區在社區服務供給上具有范圍相對廣泛，供給質量較高的特點，能夠有效滿足城市社區居民的需要。

（二）鄉村社區服務供給相對不足

相對于城市社區而言，鄉村社區社區服務供給相對不足。鄉村社區在供水、供氣、環境衛生、社區綠化、治安服務等方面仍然存在不足。對于自然村落社區而言，部分社區還缺乏自來水服務;社區環境衛生還需要改善，部分社區缺乏污水處理設施，各種垃圾還沒有分類處理;社區缺乏專職的治安保護人員。自然村落社區之所以出現社區服務供給困境，主要原因在于農村社區經濟基礎差，由于缺乏經濟基礎，導致社區服務無法提供;在另一方面，農村社區分布較為零散，人員不集中，人口流失嚴重等問題，都導致鄉村社區服務供給不足。相比較于自然村落社區，鄉鎮街道社區在供水等社區服務上有所改善，但總體上，鄉鎮街道社區服務供給仍然相對不足。首先，鄉鎮街道社區在社區環境維護方面存在不足。鄉鎮街道社區環境衛生較差，建筑垃圾、生活垃圾等沒有能夠得到有效收集管理;垃圾桶數量和垃圾收集質量都存在一定問題;鄉鎮社區缺乏社區綠化，除在主干街道有一定程度是綠化以外，居民社區缺乏綠化。其次，鄉鎮街道社區在綜合治理等方面還有提升的空間。例如，鄉鎮街道各個居住區還不能配備社區保安人員;各個居住區還不能實行封閉管理等。鄉鎮社區之所以會存在這些問題，主要原因之一是社區治理資金的缺乏，因為街道社區不能像城市社區那樣通過收取物業管理費來籌措社區服務資源。

四、社區治理主體比較

（一）城市社區治理主體呈現多元化趨勢

在城市社區，社區治理主體逐漸多元化。首先，在城市社區，加強黨委領導是其比較突出的特點。以韶關市H城市社區為例，H小區屬于行政主導型小區，基層黨組織在社區治理中起到非常重要的作用;在一些市場主導型、社區自治型社區中，基層黨組織和黨員起到的作用也非常大。“社區吹哨，黨員報到”機制在社區治理中發揮了非常重要的作用。其次，社區社會組織也在逐漸發揮作用。在行政主導型社區中，社區社會組織得到了培育，且在社區服務供給中也起到了重要作用;在自治型社區中，業委會以及社區自發組織的志愿者隊伍對社區矛盾解決和扶貧濟困起到了積極作用。最后，公眾參與社區治理踴躍積極。在城市社區，有部分社區實行社區自治，即社區治理主要采取業委會治理的模式。在這種治理模式下，社區居民參與社區治理的熱情比較高。值得提出的是，市場主導型社區有時也能夠促進社區居民參與社區治理，甚至促使社區治理模式轉向社區自治模式。例如，當物業公司提供的物業服務質量較差，社區居民對物業服務不滿意時，能夠促使社區居民重新選擇物業公司;或者促使社區居民成立業主委員會，由業委會來管理社區。在一些社區中，由于物業公司提升物業收費，導致社區居民成立業主大會和業委會，由業委會管理社區或者由業委會聘請其他物業公司管理社區。總之，在城市社區治理中，逐漸形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社區治理格局，城市社區治理主體逐漸呈現多元化的趨勢。

（二）鄉村社區治理主體較為單一

鄉村社區治理主體相對單一。在鄉村社區，社區治理主體主要是基層黨組織或者村委會。也就是說，黨的領導在鄉村社區治理中起到關鍵作用。但與此同時，鄉村社區治理存在著治理主體單一化的問題。首先，鄉村社區治理缺乏社會組織的參與。與城市社區相比，鄉村社區社會組織數量較少，在鄉村社區治理過程中，更缺乏相關社會組織的參與。在自然村落社區，社區社會組織幾乎沒有;在鄉鎮街道社區，社區社會組織也比較少。由于缺乏社會組織的參與，導致鄉村社區治理效果受到影響。其次，鄉村居民對參與鄉村社區治理缺乏積極性。鄉村居民首先缺乏參與社區治理的意識，相當部分居民認為這是基層政府的責任而漠不關心。即使在人口相對較多經濟相對發達的鄉鎮街道社區，公眾參與社區治理的積極性也普遍不高。為何鄉村社區治理主體相對較少？其中既有經濟方面的原因，也有社會方面的原因。相對而言，鄉村經濟比較落后導致鄉村治理資源比較匱乏，這是導致鄉村社區治理主體較少的重要原因，這些客觀因素會對治理主體多元化產生消極影響。同時，當地居民參與意識薄弱，對社區治理重要性認識不夠，也直接導致鄉村居民參與社區治理的意愿不高。在當地居民對參與社區治理重要性認識不足的情況下，參與社區治理的主體主要是當地基層組織。

五、城鄉社區治理制度與機制比較

（一）城市社區治理制度和機制相對比較健全

城市社區治理制度與運行機制相對完善健全。與城市社區治理模式相對應，城市社區運行機制呈現出多樣化的特征。城市社區運行機制主要包括行政機制、市場機制和社會機制。根據不同機制在社區治理中的地位不同，社區治理模式可以分為不同類型。在韶關市，目前社區治理模式主導類型是市場主導型社區和行政主導型社區。換言之，城市社區治理運行機制主要包括行政機制和市場機制。同時，社會機制或者社會自治機制也起到一定的作用。由于城市社區存在不同的運行機制，不同機制之間存在一定的互補作用，因此，城市社區治理過程和治理效果相對較好。在另一方面，城市社區治理制度相對比較健全。城市社區管理制度主要包括兩個類別：一類是地方政府及相關工作部門制定的與社區相關的管理制度。如《韶關市社區消防安全管理規定》《韶關市新建住宅物業社區公共服務用房配建管理規定》;另一類是各個社區自主制定的社區公約，例如，某小區居民自己制定的文明養犬公約、業主大會及業委會管理制度、社區管理公約等。無論是地方政府制定的社區管理制度，還是社區居民共同制定的居民公約，這些制度規定對城市社區發展起到重要的規范和促進作用。一般而言，地方政府制定的制度規范對鄉村和城市社區都具有約束力，但在實際運行過程中，城市社區在執行這些制度方面力度會更大。

（二）鄉村社區治理制度和機制相對較為欠缺

無論是自然村落型社區，還是鄉鎮街道型社區，鄉村社區治理機制相對單一。在鄉村社區發揮治理機制主要是村民自治機制和行政機制，但由于鄉村人口流失嚴重，青壯勞力外出務工等原因導致鄉村社區村民自治程度有限。以韶關市某鄉村自然村落社區為例，該社區常住人口接近一百人，但大多是老人、兒童和婦女等留守人員，留守人員對自然村落社區治理參與意識不足，由此導致村民自治功能受到限制。總體來說，鄉村社區治理機制主要是行政機制和自治機制在發揮作用，幾乎沒有市場機制的存在。在另一方面，鄉村社區在制度建設上存在制度供給缺位和制度執行不力等問題。首先，鄉村社區治理制度供給相對缺位。例如，前述提及的新建住宅社區公共服務用房規定主要針對的是城市社區，鄉村社區則無此規定。雖然鄉村社區也有一定的村規民約，但這些村規民約的執行力度還需要提升。即使是鄉村街道社區，同樣也存在著社區制度供給短缺的問題。與城市社區相比，鄉村社區制度和機制建設存在明顯短板，因此，鄉村振興視野下鄉村社區治理的改善需要加強鄉村社區制度和機制建設。

六、完善鄉村社區治理模式的思考

如何在鄉村振興的背景下促使鄉村社區治理的現代化，這是新時代鄉村振興的重要問題。當前，鄉村社區治理總體思路要按照黨中央要求的黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的總要求來促進鄉村社區治理現代化。

第一，鄉村社區治理要注重強化黨委領導和政府負責。加強黨委領導特別是加強黨委在社區治理中領導指揮和運籌協調各方力量的作用，這是鄉村社區治理現代化的重要保證。各級黨委要重視鄉村社區治理，要認識到鄉村社區治理現代化是鄉村振興的重要組成部分。為實現鄉村社區治理現代化，各級黨委要加強思想觀念引導，促使黨員群眾自覺參與到社區治理中來。

第二，鄉村社區治理現代化要注重社會協同和公眾參與。鄉村社區治理存在的主要問題之一是缺乏社會協同和公眾參與。化解這種困境的主要方法包括：一要鼓勵各種社會組織積極參與到鄉村社區治理中來;二是鼓勵鄉村社區居民積極參與社區治理。就鼓勵社會組織參與社會治理而言，目前需要政府出臺支持社會組織參與農村社區治理的相關政策和優惠措施，為社會組織參與鄉村社區治理提供制度平臺和參與渠道。同時政府需要鼓勵社區成立社區社會組織，為社會組織孵化創造條件。只有通過社區內部培養起社區社會組織，才能促進社區治理良性持續發展。為促進社區社會組織產生，可適當給予社區社會組織適合的優惠政策和鼓勵措施，幫助這些社會組織發展壯大。在發展社區社會組織的同時，也要促進社區居民參與社區治理。要引導農村社區居民樹立起參與社區治理的意識，使他們認識到參與的意義和價值，認識到參與社區治理是為了更好地維護他們生活的家園。只有社區居民真正認識到參與社區治理的價值和意義且養成習慣，才能真正實現公眾參與社區治理，也才能實現社區治理主體的多元化。

第三，完善社區運行機制，加強鄉村社區治理制度供給。與城市社區相比，鄉村社區治理機制單一，制度比較缺乏，因此，鄉村社區治理現代化需要加強制度供給。當前要加強鄉村社區鄉規民約的制定，通過制定和執行鄉規民約來實現鄉村社區治理的現代化。同時，鄉村社區治理也要豐富社區治理機制。與城市社區治理相比，鄉村社區治理缺乏市場機制的參與。目前在自然村社區引入市場機制比較困難，但是在人口相對比較集中的鄉鎮社區符合一定條件可以引入市場機制，把物業公司引入一些鄉鎮社區中來。通過市場化和專業化程度較高的物業公司來實現鄉鎮社區治理的改善。需要提出的是，在物業公司管理的社區，也要加強基層黨政組織對社區治理的領導和指揮，這一方面能夠規范物業公司的行為，同時也可以調節物業公司與社區居民的矛盾。

第四，豐富鄉村社區服務的內容。相對于城市社區來說，鄉村社區服務供給相對薄弱。促進鄉村社區治理現代化需要從多個方面改善鄉村社區的服務質量。例如，改善鄉村社區環境衛生和垃圾處理水平，避免生活垃圾污染環境，同時做好垃圾分類工作;加強鄉村社區道路建設等等。由于鄉村自然村落社區居住比較分散，數量較多，因此當前可以把人口較多的大自然村落和鄉鎮街道社區作為社區服務改善的重點。通過改善這些社區供水、供電、供氣、環境綠化、垃圾處理等社區服務供給水平，促使鄉村社區治理現代化。

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[責任編輯、校對：楊栓保]

收稿日期：2021-12-01

基金項目：廣東省哲學社會科學規劃項目“技術治理理論視野下新時代社區治理運行機制研究：基于四種典型模式的經驗分析”（GD20CZZ03）;廣東省教育科學規劃課題“‘四個走在全國前列’背景下廣東省社區治理模式創新跟蹤調查研究”（2019GXJK022）;韶關市哲學社會科學規劃課題“韶關市城鄉社區治理比較研究——基于鄉村振興的視角”（Z2018012）;韶關學院科研項目“‘主體—結構—過程’分析框架下社區治理模式比較與發展研究”（SZ2019SK05）

作者簡介：馬全中（1974-），男，河南信陽人，教授，博士，主要從事公共管理及合作治理研究。