協同治理視角下辣椒產業特色小鎮建設模式研究

范家寶 王曉靈

[關鍵詞]特色小鎮;辣椒產業;建設模式;協同治理;三線聯動

[作者簡介]范家寶，上海師范大學哲學與法政學院碩士研究生，研究方向為鄉村治理;王曉靈，上海師范大學教授，碩士生導師，研究方向為公共部門人力資源管理。（上海 200234）

特色小鎮是指聚焦特色產業和新興產業、聚集發展要素，且不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。[1]作為促進地方經濟發展的新興載體，特色小鎮在鄉村振興戰略的實施以及鄉村治理現代化過程中發揮著重要作用。本研究以“中國辣椒第一鎮”——河南省臨潁縣王崗鎮為例，通過田野調查的方式對其辣椒產業發展優劣勢進行分析概括，并以此為基礎探究基于辣椒產業的特色小鎮建設模式，從而助力該鎮實現由“辣椒種植強鎮”向“辣椒特色小鎮”的轉型升級，最終目的是促進地方經濟的進一步發展。

一、協同治理理論概述

協同治理理論興起于20世紀90年代初期，并在后期經歷了逐步完善，在此基礎上被許多國家廣泛應用于社會治理領域。作為一種新興的交叉理論，協同治理的兩個理論基礎分別為自然科學領域的協同理論以及社會科學領域的治理理論。具體而言，該理論通過分析協同理論與治理理論之間的關聯性與耦合度來對這一整體概念進行闡釋[2]，其中協同是指組織內各子系統之間在相互作用、協調配合的基礎上對組織整體性功能的發揮造成了積極影響，從而促進整個組織系統的逐漸完善與有序發展;治理則認為政府并非國家的唯一權威主體，社會組織、公民等主體也是參與社會治理的重要力量。此外，治理理論還強調政府與公民社會應建立合作伙伴關系，共同參與公共事務的管理運作，從而達到效率、平等、經濟的治理效果。[3]

結合上述兩個概念的剖析，本文將協同治理的概念界定如下：協同治理指的是政府與企業、社會組織以及公民等利益相關主體在遵守既定法律法規的前提下，通過多主體的并向執行與廣泛參與、通力合作與平等協商的方式進行公共事務的運作管理，以此來實現公共利益最大化的目標。治理主體的多元化、政府主導的不可代替性以及多元主體的協作性是協同治理的三大特征，也是該理論之所以能夠適用于解決復雜性社會問題，彌補政府、市場、社會組織等單一主體參與治理的局限性的關鍵要素。[4]

在從“辣椒種植強鎮”向“辣椒特色小鎮”的轉型升級過程中，政府部門的統籌規劃、基層群眾的密切配合、科研院所的創新驅動、第三部門的協作參與以及社會企業的帶動輔助等多方力量缺一不可。因此，以協同治理為理論基礎與分析視角，探究出一種政府部門主導，其它社會主體多元參與、互助協作的特色小鎮建設模式，以此來實現高效益、高產值、高標準的辣椒產業特色小鎮建設目標具有重要的現實意義。

二、王崗鎮辣椒產業發展條件分析

（一）發展優勢

1.自然資源優渥，辣椒生長條件基本滿足

適宜的氣候條件與充沛的自然資源是推動王崗鎮辣椒產業發展的前提條件。第一，王崗鎮地處河南中南部平原地帶，在氣候上屬于暖濕性季風氣候，年平均氣溫為14.7℃，年降水量約780毫米且多集中于6-8月份。該鎮冷熱適宜，降水適中，光照充足，自然災害相對較少，在氣候上總體能夠滿足小辣椒生長所需的喜溫喜濕、地勢平坦無積水等條件。第二，王崗鎮境內最大河流清潩河總長約12.5千米，其主流與支流大致成“米”字型，流經該鎮大部分村莊，能夠在開花結果的需水高峰期為小辣椒提供充足的灌溉水源。第三，王崗全鎮轄區耕地面積約9萬畝，其中小辣椒生產基地種植面積約8.5萬畝，占全鎮耕地面積的90%以上，龐大的種植規模使得該鎮小辣椒年產量可達4千萬斤，每年能為當地農戶增加經濟收入上億元。[5]

2.農業基礎雄厚，辣椒產業鏈條初步形成

雄厚的農業基礎是推動王崗鎮辣椒產業發展的物質基礎。首先，在地方政府牽頭引導、企業培育研發以及當地農戶不斷摸索與改良的基礎上，該鎮選擇三櫻椒、子彈頭、益都紅等畝產量大且較為暢銷的品種進行選種，所生產的小辣椒品質優良、色澤鮮艷、香辣味濃，被河南省農業廳認定為河南無公害農產品。其次，通過持續的品牌打造，王崗鎮在縣政府的支持下建成了豫南最大、占地約300畝的小辣椒交易市場，日交易量突破千噸，并且還招募專職管理人員通過創建線上微信公眾號與官方網站等平臺，持續擴大該交易市場的影響力。最后，王崗鎮還積極開展小辣椒的深加工，在建成兩個大型辣椒加工廠、十六個存儲量可達千噸冷庫的基礎上初步形成了集聚小辣椒生產、銷售、冷藏、加工一條龍的產業鏈條，有效地促進了小辣椒產業向規模化、產業化、品牌化方向發展。[6]

3.區位優勢顯著，辣椒供給需求總體平衡

優越的地理位置是推動王崗鎮辣椒產業發展的區位因素。第一，該鎮地處人口密集區域，勞動力充足。王崗鎮下轄36個行政村，47個自然村，共計6.4萬人口。該鎮并無大型工礦企業，當地居民以農民為主，為辣椒的種植提供了充足勞動力。第二，輻射范圍廣，辣椒供給量大。王崗鎮東臨望田鎮，南接瓦店鎮、三家店鎮，北依窩城鎮，鎮與鎮之間緊密相連并無天然屏障阻隔，且均屬于人口密度大、耕地資源豐富的區域。辣椒種植技術簡單、適種范圍廣。王崗鎮在自身種植優勢與豐富種植經驗的加持下，輻射帶動周邊鄉鎮種植小辣椒50多萬畝，占據全縣辣椒產量的90%以上，[6]常年保持穩定且龐大的小辣椒供給量。第三，毗鄰多個大型食品生產加工企業，辣椒需求量大。王崗鎮地處具有“中國食品名城”之稱的漯河市。該市既有雙匯、衛龍等全國知名的食品生產集團，又有南街村、北徐等省內知名食品加工企業，其主導產品方便面、辣條、火腿腸等均屬于對辣椒需求量較大的品類。此外，該鎮東臨縣道臨鄢線，西臨京珠高速[5]，便捷的交通條件為小辣椒的長短途運輸提供了極大便利，促進了辣椒供給方與需求方的緊密連接。

4.種植氛圍濃厚，辣椒紅色文化深入人心

濃厚的辣椒種植氛圍是推動王崗鎮辣椒產業發展的文化基礎。辣椒“紅色文化”一直是王崗鎮對外宣傳與發展的主旋律。在鎮政府的規劃建設下，紅色文化通過實物展示（鎮中心“中國辣椒第一鎮”的紅色匾額、各村主要公路兩旁的紅色辣椒雕塑等）與文化渲染（舉辦辣椒節、引導注冊辣椒商標等）兩種形式得以展現并深入人心。在紅色文化的熏陶下，王崗鎮農民普遍具有強烈的辣椒種植意愿且形成了濃厚的辣椒種植氛圍。該鎮農戶們不僅圍繞小辣椒產業自發成立了農發、綠隆等64家農民專業合作社以及小辣椒生產技術協會、農村技術普及協會等民間組織，吸納農民社員約1.5萬余戶，還在協會帶領下注冊了“田老大”“梁源農莊”“辣椒王子”“辣老漢”等商標，并通過了農業部無公害農產品產地認定，在互幫互助、合作共贏的基礎上促進王崗鎮辣椒產業影響力的持續擴大。[7]

（二）發展劣勢

1.產業鏈延伸性不足，辣椒產業附加價值有待提升

當前王崗鎮的小辣椒生產經營依然停留在種植、收儲階段，對外銷售主要以干辣椒與辣椒粉為主。盡管在辣椒加工廠的帶動作用下初步形成了以干椒磨粉和干椒提取精油為主、調味料制作為輔的產業鏈條[6]，但從原材料投入到成品產出只經歷了極短的加工過程，缺乏科技支撐且沒有產品研發流程。這就造成王崗鎮辣椒產品生產結構單一、附加價值較低的現狀。

實際上，隨著現代科學技術的飛躍以及醫藥化工等行業取得突破性進展，辣椒紅色素、辣椒堿類等在醫藥、軍工以及生化等領域的重要作用得以證實。因此，除了干制或加工成食品、調味品等初級加工外，小辣椒還有著廣闊的深度加工空間。然而，盡管王崗鎮生產的小辣椒品質卓越，但卻并未得到大力開發，原因有以下幾點：一是本地相關企業規模小、檔次低。全鎮乃至全縣辣椒加工點都以小作坊為主，龍頭企業極少，因此在資金技術等方面難以滿足小辣椒深加工條件。二是企業創新能力較弱。當地多數辣椒加工企業與高校或科研院所結合不夠緊密， 產品自主研發能力弱，新工藝、新材料、新技術的應用較少。三是政府相關部門對此的重視程度不足，未能組織科研團隊或成立科創部門進行辣椒附加價值的探索與發掘。這就導致了王崗鎮辣椒產業鏈延伸性不足，附加價值有待提升的發展劣勢。

2.辣椒品種抗旱性差，農業科研投入力度仍需加強

小辣椒整個生長過程對水分的要求極其嚴格，需潮濕又不能漬澇，且不同發育階段對土壤水分的要求存在明顯差異——四月下旬至五月上旬是小辣椒花芽分化期，田間持水量需保持在60%左右以保證開花量和結果率，而此時正值華北平原處于“春雨貴如油”的春旱期，需要種植者適當澆水以供辣椒生長所需;七至八月份是辣椒盛花盛果期，辣椒生長進入需水高峰期，此時田間持水量應保持在75%以上才能保證其高產優質。盡管此時是王崗鎮降水量最多的時節，但夏季的持續高溫加劇了土壤水分的蒸發，使土壤含水量難以維持所需標準，需要農戶頻繁澆水。因此，當地盛行“三天一小澆，五天一大澆”的說法。如若碰到降水量驟減的極端天氣，如2014年夏季河南中部大旱，地下水位與河床水位大幅下降，人畜飲水安全遭到威脅，漯河、許昌等多地勒令禁止使用地下水灌溉農田，致使該年份小辣椒種植基地大幅減產。[8]

實際上，目前政府牽頭進行辣椒品種引進與培育時一般以產量和市場需求為首要標準，而對耐旱性、抗病性等重要品質未能給予足夠重視或者未能提供專項資金進行研制。再加上新品種培育具有周期長、經濟見效慢等特點，致使金融機構不愿意將資金向農業科研方向傾斜，因此抗旱性強的辣椒新品種研發投入力度有待加強。此外，由于灌溉設施建設不到位以及當地政府宣傳力度不足，王崗鎮農戶在對辣椒產地灌溉時依然以大水漫灌為主，而耗水量較低同時對技術水平要求較高的噴灌和滴灌技術尚未普及，這就很容易造成水資源的浪費。

3.辣椒生產時節性強，勞動力供需錯位的矛盾突出

小辣椒的整個種植生產流程對勞動力需求量的變化有著明顯的時節性。四五月份為椒苗移栽期，為保證相同的生長速度，防止因種植日期早晚不一導致的辣椒成熟期錯位，須組織人力將同一批椒苗盡快栽種;七八月份為需水高峰期，需經常性地安排人手進行引水灌溉;九月份為收獲期，數十畝乃至幾十畝的紅色辣椒果實喜人，但當地辣椒種植多采用麥椒套種模式，即播種小麥時每三行小麥留三行空擋種辣椒，這樣的種植模式使得辣椒收獲難以使用收割機，因此主要以人工收割為主。[7]

以上三個時間點為辣椒種植生產過程中勞動力需求量較大節點，其余生長階段則對勞動力需求量較小，而這就很容易造成勞動力供需的時節錯位。一方面，為增加收入，當地年輕人往往會選擇前往縣里或外地打工，只留下婦女或老人侍弄辣椒田，然而他們在上述三個農忙時節常常難以應對，致使年輕人面臨留家務農與外出打工之間的艱難抉擇;另一方面，在王崗鎮的輻射帶動作用下，周邊村鎮皆為辣椒種植區，農閑時節賦閑勞動力尚多，農忙時節勞動力則供不應求，這就加劇了勞動力供需錯位的矛盾。

三、三線聯動：協同治理視角下辣椒產業特色小鎮建設模式

基于前文對王崗鎮辣椒產業發展優劣勢分析可以發現，該鎮在地方政府的統籌規劃以及企業、協會、群眾等多元主體的協作參與作用下，以當地優渥的自然資源為發展前提，形成了雄厚的農業基礎、顯著的區位優勢以及濃厚的種植氛圍等發展優勢，而這就體現了協同治理理論政府主導的不可代替、治理主體的多元化以及多元主體的協作性三大特征。同時，這些特征所蘊含的發展邏輯還有助于解決辣椒產業附加值有待提升、農業科研投入力度仍需加強以及勞動力供需錯位等發展劣勢。具體而言，一是體現在縣政府需發揮中心線作用，同時科研院所與社會組織嵌入來延長辣椒深加工產業鏈;二是體現在鎮政府需發揮中場線作用，同時社會企業與科技協會配合來完善辣椒產業配套設施;三是體現在村委會需發揮生命線作用，同時政府財政與社會資本融入來打造辣椒主題特色名村。基于上述分析，本研究構建了“三線聯動型”辣椒產業特色小鎮建設模式，如圖1所示。

（一）發揮縣政府中心線作用，延長辣椒深加工產業鏈

檢驗特色小鎮成效的關鍵指標與直觀表現在于其創造經濟效益的高低。[9]縣政府作為特色小鎮的上級行政單位，擁有相對較大的行政權力以及強大的社會號召力，能夠在延伸辣椒產業鏈條、增加辣椒產業附加值的過程中發揮關鍵性作用，因此是建設辣椒產業特色小鎮的中心線。

對此，縣政府首先應該重視辣椒深加工產業的發展，一方面出臺相關政策法規條文，對于辣椒深加工企業給予適當的稅收減免、財政補貼與場地支持，并以此為切入點鼓勵投資、改造和新建辣椒深加工與精加工企業;另一方面與省內外高校及科研院所通力合作，構建產學研技術聯盟，加強對小辣椒附加產品的研發力度，深度挖掘辣椒堿、辣椒紅素等高附加值產品的利用空間。

其次，應設置專項農業科研資金，成立農業科創部門。一是鼓勵開展辣椒品種的雜交與改良等相關實驗，培育適合當地種植且耐旱抗病性較強的優質辣椒品種，減輕辣椒種植戶的灌溉壓力。二是重視辣椒種收配套工具如移栽機、收割機等的改造與升級，發明適合當地種植模式且效率較高的農業用具，減輕辣椒種植戶的用工壓力。

再次，應重視農民合作社、小辣椒協會、食品加工企業等社會團體的力量，尊重并切實保障其在辣椒產業調整、辣椒訂單簽約中的權利與地位。通過構建協會+冷庫+訂單、企業+基地+訂單、合作社+支部+訂單等辣椒供需聯合發展模式[10]，在與椒農建立緊密利益聯結機制的同時與上述辣椒深加工、精加工企業簽訂長期穩定的辣椒合同訂單，防止因雙方信息不對稱或第三方中轉平臺信息閉塞而導致的辣椒供需錯位。

（二）發揮鎮政府中場線作用，完善辣椒產業配套設施

辣椒產業附加價值的創造能力與其配套措施的完善與否密切相關。鎮政府作為特色小鎮的直行行政單位，是敦促小鎮創造經濟效益、驗收小鎮經濟成果的直接責任主體，也是承接上級政府行政命令，促進法律政策在所轄各村有效落實的中轉站。因此要發揮鎮政府的中場線作用，促進辣椒產業配套設施的完善。

第一，完善辣椒種植基地灌溉水利設施。灌溉水源對小辣椒產量與質量的重要性不言而喻，而降水量常年不足、普遍依靠人工灌溉是王崗鎮農戶在小辣椒種植過程中的常態。對此，鎮政府可以通過增加辣椒基地機井數量以及電力設施配置數量等方式方便農戶引水灌溉，減輕農民負擔;同時，借助農村技術普及協會等科技協會的力量，定期組織安排技術人員進行有關噴灌、滴灌等節水灌溉技術的宣傳、推廣與落實，減少水資源的不必要浪費。

第二，完善辣椒廢棄物處理設施。辣椒秸稈等廢棄物如何處理一直是困擾王崗鎮辣椒種植戶的一大難題，少則數畝多則幾十畝的辣椒種植面積使得遺留的辣椒秸稈數量十分龐大。辣椒收割完成后，農戶們往往將秸稈堆砌路邊或者集中焚燒，對地方環境造成不同程度的污染。對此，鎮政府可以考慮與相關企業合作，促進辣椒廢棄物的循環再利用，如設置辣椒秸稈收購點并進行簡單粉碎，然后將其販賣給周邊生物發電廠、顆粒廠或壓塊廠等需求方，最后將所得收益返還給農戶，以此來實現經濟效益與環境保護的雙贏。[11]

第三，完善物流集散配套設施。物流配送中心的建立對于辣椒交易速率與辣椒產業的規范化、標準化至關重要。王崗鎮現有的辣椒加工廠、交易中心與冷庫等雖然各自發揮著重要的作用，但彼此之間距離較遠且各自為營，不利于整體效能的發揮。因此，一方面應該在此基礎上促進物流配送中心的模塊化構建，通過劃分辣椒預處理區、冷藏存儲區、倉庫物流區、功能區等多個區域進行統一管理，并將各物流配送流程串聯起來，產生1+1>2的效果;另一方面應該促進物流集散點周邊業態的配置，如餐廳、旅館、加油站、公共廁所等，方便長短途司機前往中轉、餐飲或休憩。

（三）發揮村委會生命線作用，打造辣椒主題特色名村

特色小鎮的建設目的從本質上來講就是要實現小鎮經濟的進一步發展以及居民生活質量的持續提升。村委會是村民自我服務與管理、行使自治權的基層群眾性自治組織，有權利也有責任引導村民開展集體經濟行動，以此來提升經濟效益。[12]此外，作為村民的自發集合體，村委會有聯結基層、貼近群眾等獨特優勢。因此，應該在政府的財政支持以及社會資本的融入下發揮其生命線作用，通過打造辣椒主題特色名村，在實現勞動力就近擇業、緩解辣椒種植生產過程中勞動力供需錯位矛盾的同時促進各村經濟收益創新高。

第一，吸引多方資本參與主題村莊建設。村委會應當通過申請政府財政補助、銀行無息貸款以及面向企業招商引資等多種方式吸引政府資金與社會資本共同參與辣椒主題特色村莊的建設。通過構建集酒店、休閑房、采摘園、農家樂等功能為一體的度假休閑村落來吸納當地勞動力就近擇業。此外，在鎮政府完善村莊綠化、道路修繕、線路開設等配套設施的基礎上，將辣椒主題元素融入街巷景觀，凸顯當地辣椒文化與特色。[13]

第二，通過文旅相結合的方式增添主題村落文化內涵。一方面，可以在辣椒收獲時節舉辦辣椒節，吸引游客前來吃辣椒、采辣椒、玩辣椒、購辣椒，在享受一站式體驗的同時體味回歸自然的生活樂趣;[14]另一方面，探索并嘗試將辣椒種植的農耕文化發展脈絡與景觀游覽路線相結合，以各村發展史與特色景觀為基礎，打造階段分明、序列完整的農耕文化空間體系，讓游客在觀光游覽的同時深度體驗本地文化脈絡。[15]

第三，利用互聯網擴大主題村落影響力與知名度。數字化傳播方式的盛行使得互聯網成為擴大產品宣傳力度、吸引客流量的有效方式。為此，可以組織本村青壯年或具有一定教育基礎的村民進行互聯網技能的培訓學習，使其在掌握一定計算機技術與自媒體使用技能的基礎上進行網絡宣傳平臺的創建，促進主題村落影響力與知名度的持續擴大。

四、結語

以協同治理為理論基礎與分析視角，以河南省王崗鎮作為田野調查與個案分析對象，本研究構建了一個基于辣椒產業的“三線聯動型”特色小鎮建設模式。具體而言，該模式號召在發揮縣政府中心線作用的基礎上延長辣椒深加工產業鏈;提倡在發揮鎮政府中場線作用的基礎上完善辣椒產業配套設施;鼓勵在發揮村委會生命線作用的基礎上打造辣椒主題特色名村，以此來實現由“辣椒種植強鎮”向“辣椒特色小鎮”的轉型升級。產業興旺是鄉村振興的重點，是解決農村一切問題的前提[9]。特色小鎮的發展同樣也離不開產業支撐。因此，探討農業特色小鎮建設模式，以此來實現農村經濟的進一步發展，不僅能夠推動新型城鎮化載體的打造，還能破解當下我國農業供需結構性失衡的困境。

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[責任編輯：熊文瑾]