長株潭霧霾府際合作治理成效、問題及對策

潘鳳湘 陳旭

在湖南，長株潭霧霾問題曾經比較嚴重，尤其隨著新興產業不斷發展，其霧霾治理問題更受到關注。結合長株潭新興產業發展與霧霾污染現狀，探視長株潭霧霾府際合作治理成效及問題，力圖從法律規范體系、監督管理、具體制度與公眾參與等方面完善霧霾府際合作治理，從縱向與橫向上協調區域性產業發展與環境保護，推動微觀層面區域性大氣污染聯防聯控機制的完善。

長株潭作為湖南省政經文科教五位一體的中心區域，已形成以機械、電子、冶金等為主體的綜合工業體系且多為老工業基地，大氣污染較為突出。隨著湖南省優化支柱產業和新興戰略產業的發展需要，在低碳、綠色、環保、節能等方面有新的要求。長株潭地區作為湖南經濟發展與城市化的核心區，加強區域府際合作協同治理，是打贏藍天保衛戰的重要法寶，不斷實現生態強省、健康富饒美麗幸福新湖南。

一、長株潭新興產業發展及霧霾現狀

（一）長株潭新興產業發展情況

湖南省新興產業主要是指以技術核心為依托，改變傳統產業生產與發展模式，如先進裝備制造、新技術、新材料、文化創意、生物、新能源、信息、節能環保等產業，包括高新技術產業與戰略性新興產業，其是實現湖南綠色發展的至關點，也是實現國家對藍天守護的要求，更是實現生態強省的體現。近幾年來，隨著長株潭產業發展政策調整，其高新技術產業與戰略性新興產業生產總值穩步增長，但傳統產業仍占據生產總值大部分。新興產業具有重要地位，成為支撐湖南省經濟轉型升級及高速增長的核心力量，是湖南省“十四五”期間的重點發展對象，實施戰略性新興產業培育工程，推動產業向高端、智能、綠色、融合方向發展，在這個過程與目標實現中離不開府際合作，離不開行政調整機制與市場調整機制的結合。長株潭作為湖南省的重點發展核心區域，其新興產業發展在全省名列前茅。本文根據2010-2020年《湖南統計年鑒》數據（如表格1）梳理長株潭高新技術產業總產值以直觀其發展態勢。

（二）長株潭霧霾污染現狀

長株潭作為國家大氣污染防治三區十群的重點區域，霧霾這一大氣污染也是長株潭城市群高新產業發展所面臨的一大問題。2014年1月25日-31日，湖南省大氣污染加劇，長株潭PM2.5指數位居全國第三。2016年，長株潭打響“霧霾狙擊戰”，其于11月29日至12月8日連續出現污染天氣，12月8日達到重度污染，因此，其啟動重污染天氣應急響應工作，在此期間，長株潭鋼鐵、有色、建材、化工企業停產，禁止秸稈和垃圾焚燒，采取機動車限行措施等。2017年10月進入特護期以來，長株潭空氣質量明顯下降，重度污染天氣頻發，在10月16日至11月10日的26天間，長沙有3次4天在全國74個重點城市中排名倒數第一。根據上述情況可見，這些年長株潭傳統鋼鐵、建材行業、化工企業以及交通運輸等導致其霧霾嚴重和重污染天氣居多，并呈現典型的區域性和復合性，這嚴重制約著長株潭新興產業綠色發展，不利于長株潭經濟結構調整與轉型。霧霾頻發的現實反映出我國傳統發展模式的不可持續，產業轉型才是實現霧霾治理的根本之策。因此，為了更好治理長株潭霧霾和轉型產業，需要從內部調整、激勵、變革產業結構與生產模式，從外部提供制度機制保障良好的運作環境以更好地實現經濟與社會的可持續、綠色發展。

二、長株潭霧霾府際合作治理成效

《環境保護法》和《大氣污染防治法》宏觀指引我國治霾及重點區域大氣污染聯防聯控，前者規定環境保護優先原則，這更利于環境利益與經濟利益的協調保護，推動區域性產業發展與霧霾治理的協同以實現綠色、低碳經濟可持續發展。

（一）長株潭霧霾府際合作概念

府際合作是指兩個或兩個以上不同行政區域的政府對跨區域的事務進行合作治理的一種制度。府際關系包括縱向、橫向、互不隸屬的縱向以及縱向的條條、橫向的塊塊關系等?！叭绻f政府間關系的縱向體系接近于一種命令服從的等級結構，那么橫向政府間關系則可以被設想為一種受競爭和協商的動力支配的對等權力的分割體系?！备H合作主要涉及橫向行政部門和縱向行政部門合作，一般前者居多，長株潭府際合作治霾屬于前者，因為其作為“兩型社會建設綜合配套改革試驗區”是共建型區域合作，是地方政府為了促進要素流動或爭取政策資源而采取的合作行為，但這離不開省級政府部門宏觀指導。長株潭區域性霧霾污染涉及到不同行政區域，從單一行政區管理模式看，不利于嚴重的跨區域性污染問題的解決，何談聯防聯控，因此，為了更好地解決跨區域性霧霾或污染問題，構建完備的區域性府際合作治理制度體系有其內在必要性。

區域性大氣環境質量改善已不是一城一地一個行業之事，必須區域協同治理，協同治理中的府際合作尤為必要，是其至關點。區域府際合作是新公共管理運動背景下多元治理的必然選擇，府際合作治理作為區域大氣污染防治的全新范式可有效協調不同地區的多種利益沖突，構建新的治理模式、組織平臺、運行機制。府際合作治理制度的出現是打破了原本固有的區域與層級的管理制度，是一種建立在協商共贏、開放共享、互幫互助的理念上的新型政府治理制度，體現新時代政府治理水平的提高，有利于合理并優化配置這些相鄰行政區域或跨區域的各類資源。

（二）長株潭霧霾府際合作治理現狀

長株潭作為國家大氣污染防治重點區域之一，其霧霾府際合作治理法治化逐漸形成。早在1982年長株潭府際合作建議就被提出，到2005年《長株潭城市群區域規劃》正式公布，并于2006年開始實施。早期長株潭府際合作主要是針對經濟發展方面的，具體到霧霾治理方面，主要體現如下：

2012年，湖南省人民政府（簡稱省政府）印發的《關于推進長株潭大氣污染聯防聯控工作的意見》明確長株潭區域性大氣污染聯防聯控措施與重點污染物防治以促進區域性污染防控。2015年，省政府辦公廳印發的《長株潭大氣污染防治特護期工作方案》強調屬地負責、區域聯動，實行長株潭城市群大氣污染聯防聯控，加強府際合作，形成區域聯合管控整體合力，提高霧霾防治效率。2017年，省人大常委會通過的《湖南省大氣污染防治條例》著力細化大氣污染防治措施，具體化《環境保護法》和《大氣污染防治法》的宏觀規范指引;同年，經省政府同意所出臺的《長株潭大氣污染防治特護期實施方案》明確特護常規期所采取的防治措施及特護期間，明確長株潭PM2.5濃度下降要求并統一三市預警分級標準、預報程序等，要求三市政府負總責。2018年，湖南省《政府工作報告》要求出臺實施藍天保衛戰行動方案，重點打贏長株潭地區藍天保衛戰;同年不斷出臺相關文件，如《中共湖南省委關于堅持生態優先綠色發展深入實施長江經濟帶戰略大力推動湖南高質量發展的決議》《湖南省污染防治攻堅戰三年行動計劃（2018—2020年）》《湖南省大氣污染防治特護期實施方案（2018-2020 年）》《長株潭及傳輸通道城市大氣污染聯防聯控工作方案》等，并劃定湖南省生態保護紅線。2019年，長株潭大氣污染聯防聯控工作聯席會議通過《長株潭城市群一體化發展大氣污染聯防聯控合作框架協議》，要求建立長株潭大氣污染聯防聯控聯席會議制度，完善區域空氣質量聯合監測和預警機制，建立跨界突發環境事件應急聯動機制，統一執法監管，不定期開展交叉執法檢查，按時完成污染防治攻堅戰目標任務等。總之，上述區域聯防聯控措施中強調三市政府責任并把大氣污染防治納入其政績考核之中，三市行政部門府際合作治霾以打贏藍天保衛戰并給湖南人民一份美麗的期待，這是長株潭霧霾治理的典型特征。因此，在長株潭一體化中，加強霧霾治理府際合作，是打贏藍天保衛戰的重要途徑。

（三）長株潭霧霾府際合作治理效果

綜上長株潭霧霾治理政策、規范與現狀，雖然文件名沒有明確標明“府際合作”字樣，但其有關措施體現了三市霧霾府際合作治理特色。

近幾年，長株潭三市霧霾或重污染天氣時而嚴重，時而得到緩解。本文統計湖南省生態環境廳所公開的2016年至2019年長株潭空氣監測數據并制作空氣質量優良率如圖1，觀察到在府際合作治霾法制化下，長株潭空氣質量整體上得到有效改善。

從圖1可知：府際合作的政策與規范的實施是有成效的，但在2019年上半年達到頂點后呈下降趨勢，這顯示三市大氣治理中仍存在問題，隨著新興產業發展，這些問題尤其是霧霾府際合作治理所存在的問題更需要解決。

三、長株潭霧霾府際合作治理存在的問題

（一）長株潭霧霾府際合作治理的法律規范不健全

首先，長株潭霧霾府際合作治理并沒有跨區域性專項法。本質上，依據《環境保護法》《大氣污染防治法》《湖南省大氣污染防治條例》《長株潭特護期大氣污染聯防聯控實施方案》《湖南省柴油貨車污染治理攻堅戰實施方案》等，湖南省對霧霾防治有一定的法律依據，但跨區域霧霾府際合作治理缺乏具體規范，這嚴重制約著產業發展與霧霾治理的協同?！逗鲜〈髿馕廴痉乐螚l例》明確各級政府監管職責，但對長株潭霧霾府際縱向與橫向合作治理并未具體化，三市是否合作治理并不是強制性要求。加之，《長株潭城市群一體化發展大氣污染聯防聯控合作框架協議》雖建立長株潭三市大氣污染聯防聯控聯席會議制度，三市如何分擔責任，如何利用府際合作實現聯防聯控并未具體。

其次，《湖南省污染防治攻堅戰三年行動計劃（2018—2020年）》一定程度上完善大氣污染特護期實施方案及其聯防聯控方案，但其要求長株潭霧霾治理做到統一標準、預警監測等，這在每個城市的具體方案中就府際合作問題實際上并沒有具體化、詳細化，如何實現三市跨區域性聯動治霾并未具體明確。

最后，在上述這些條例與方案實施中，霧霾防治所采取的相關措施主要是針對傳統高耗能、高排放產業，盡管很多新興產業的生產相較于傳統型粗放式工業生產而言，確實更加低碳、環保、節能，注重綠色發展，但這是相對而言的，新興產業是否需要并如何加入府際合作治霾之中并采取較為針對性預防措施并未具體化。

（二）沒有建立跨區域性統一監督管理協調組織或機構

是否能夠將長株潭霧霾府際合作治理做到真正的協調統一，很重要的一點就是能否有效協調好各市利益，讓其在各司其職的基礎上協同、合作治理霧霾。

其一，長株潭霧霾治理并沒有建立統一的監督管理協調組織或機構，主要是由各市政府部門組建其藍天保衛戰的領導班子，因此，易出現各市為了推進本市經濟發展而將主要責任推給其他市，導致各自為戰，或不采取環境保護措施而進行搭便車，抑或根據利益博弈，陷入囚徒困境。加上，長株潭三市原本就存在一定的競爭關系，所以在缺乏高級別跨區域行政統一監督管理機構或專業組織時，這種市際合作就難以形成統一的規范，無法做到跨區域性專事專辦。

其二，僅僅依靠省級政府來主導合作，導致縱向上會過度強化命令，因此，橫向上市際中各政府部門如何互利共贏，如何避免“搭便車”與“囚徒困境”的出現，如何解決這種隨意性較高、松散的府際合作，這需要新型府際合作治理模式。

總之，對于資源的管理與利用，單靠行政調整是無法實現資源優化配置的，也無法實現經濟的循環發展。循環經濟發展光靠政府是無法完成，需要公共部門、非營利部門和私營部門進行地方合作，建立合作伙伴關系以實現環境恢復和資源的再生產與利用。

（三）缺乏靈活的跨區域性聯動府際合作預防與治理制度

根據上述長株潭霧霾府際合作治理現狀，可以看出：長株潭大氣污染聯防聯控制度、區域性空氣質量聯合監測和預警制度、三市環境責任目標考核制度等已形成，但不夠成熟，這些制度是在《環境保護法》《大氣污染防治法》指引下并結合地方立法所形成的，但三市如何進行跨區性聯動性府際合作，并未具體化，加之，過度依賴政府部門監管、聯防聯控、檢測、預警等，也不利于區域聯動治理霧霾。

對于跨區性霧霾府際合作治理，需要打破各市行政區劃的限制，以區域整體利益為基點構建靈活性、聯動性府際合作預防與治理制度。在預防方面，除了環境損害預防外，還應注重環境風險預防，在監測與預警上，三市不能各自為政，在以傳統重污染性產業進行重點風險防范時，不能忽視新興產業的預防;在治理方面，環境責任目標考核制度應得到具體落實，除了縱向環境監管職責的履行，橫向不同行政區的合作治理應得到確立，并用立法得以保障落實。除此，重點、重大環境問題信息應及時、有效的公布。同時，根據地區差異，合理安排環境行政執法，并調整產業結構和能源結構，不能只顧長沙的發展，而使株洲、湘潭停滯不前。

（四）未能充分發揮公眾廣泛參與霧霾府際合作治理

長株潭霧霾府際合作治理主體和機制比較單一，主要原因是缺乏公眾廣泛、實質性地參與到霧霾府際合作治理之中。

其一，首要的問題就是社會團體組織、普通公民缺乏參與府際合作治理的渠道，就算有社會團體組織、普通公民想要對霧霾治理發聲，也欠缺系統性發聲渠道，致使這股民間力量難以充分表達自己的意見;

其二，關鍵問題是信息不對稱，長株潭跨區域統一公開披露信息機制與平臺未完整建立，加上各市披露信息的非同步性、非一致性、非協調性，致使社會團體組織、普通公民難以及時充分的獲取相關信息。

除此，當霧霾治理及其府際合作信息的公開無法做到及時、公開、透明且共享時，各個政府之間也無法有效獲取信息，社會團體組織、普通公民充分的信息知情權更無法得到保障，自然就難以及時發現問題，即使察覺到問題，也無法及時表達自己對問題的意見與看法。

四、新興產業發展中完善霧霾府際合作治理的對策

湖南在“十四五”建設時期，打造并繼續推進新興產業發展，實現產業的低碳化、綠色化、無污染化發展，在完善長株潭霧霾府際合作治理機制和跨區域大氣污染協同聯防聯控方面可采取如下對策：

（一）建立健全府際合作治霾專項法律規范

長株潭制定并完善霧霾府際合作治理的具體性法律規范可為新興產業預防與治理環境污染提供指引，并為其提供良好的發展環境，促進長株潭乃至帶動整個湖南的新興產業鏈條發展與繁榮。

其一，在已有的法律規范中加入新興產業的霧霾治理。政府部門在對傳統重污染工業項目進行清潔生產改造時，也應當在新興產業中對清潔生產進行推廣并實現循環經濟和綠色經濟發展。限制相關污染物的排放有利于新興產業的長遠發展，政府部門在對傳統工業的能源結構進行調整時，除了推進能源結構升級，轉變能源結構，更應大力推廣新能源的使用，加強產業結構調整，加大低碳、節能、環保、綠色的新興產業的發展以預防、應對、治理霧霾污染。

第二，確立區域性霧霾府際合作治理法律規范，尤其是省內市際合作。在進行府際合作時，比較重要的是如何處理府際間沖突，包括縱向與橫向沖突，做到求同存異、統籌兼顧、協同共贏。在上文中所提到的法律規范中，明確責任承擔主體是單個行政區域，如何做到統一規劃、監督管理、利益協調，需要專門性法律規范進行明確，如制定《長株潭霧霾府際合作治理條例》以規范長株潭府際合作中縱向各級政府部門的職權職責以及橫向政府部門之間平權職責、合作治理內容與責任，優化資源配置，協同治理霧霾。

（二）建立專門性監管組織或機構以實現新型府際合作治霾

建立專門的統一監督管理組織或機構有助于長株潭霧霾治理工作的具體落實，確保長株潭府際合作的長久、平穩、高效率。

考慮到我國環境行政管理體制特點，為了確保該機構或組織能有效協調監督、指引、管理、規范府際合作，這個機構或組織最好由省級政府來牽頭組建，充分發揮省級政府的管理職能，并在縱向上引導下級政府，制定規則規范下級政府行為，即在縱向上由命令—控制型府際合作轉化為指導—協商型府際合作，不再過度強化上下級的強制性命令，而是在內部激發上下級政府部門的合作。除此，在橫向上采取平等對話，通過協商或締結行政協議，如行政首長聯席會議、日常工作會議等，平等協調解決問題。因此，這種綜合運用行政化手段和市場化手段調整地方政府間關系，實現府際合作，可有效促進地方政府由競爭型向合作型轉變。

正如Dan K. K.， Kjeldsen C.， Thorse M. H.所認為的：調整和重新配置經濟結構，強調在政府引導下與企業建立合作和伙伴關系，這為生態經濟和循環經濟發展提供引導方向。所以，根據新型府際合作治理要求，在縱向上，還可設立以政府部門為主導的專門性監管組織，在橫向上可設立地方政府與社會團體組織或企業的協調委員會，吸收社會團體組織、企業的加入與合作，這樣能有效克服縱向上級部門的過度介入，同時也能克服橫向同級部門之間各自規避責任，通過公私主體合作來有效監督管理并協同治理區域性霧霾。

因此，在政府部門之間建立合作伙伴關系，并促進行政部門與行政部門、行政部門與社會團體組織、行政部門與企業之間的相互合作，以跨越部門利益博弈與行政本位主義，解決公眾的公共性問題，實現公私主體功能整合與互惠合作，更好地為公眾提供清潔的、舒適的環境。

（三）建立靈活的跨區域性聯動府際合作治霾制度

強化環境行政問責、健全參與機制、完善治霾市場機制、健全協同立法，是提升區域聯動治霾績效的路徑。結合長株潭地區特點，構建符合地方特色的具體制度以更好地治理省內市際霧霾。

在制定長株潭環境規劃時，應把經濟增長與環境保護綜合起來考慮，將社會現代化中的生態理念、生態工程技術應用到生態環境建設和保護之上，以生態現代化的視角來指導長株潭城市群建設。在進行長株潭環境行政執法時，應統一執法，并適時開展交叉執法，以協同三市執法力度、強度與步伐，按時完成污染防治攻堅戰目標與任務。在環境責任追究方面，應強化三市的責任，不僅把治霾責任納入政績考核之中，并確立終身追責制，同時除了明確各級政府及環境監督部門的職責之外，橫向不同行政區合作治理責任也應具體化并受立法機關、司法機關與社會的監督。就環境風險防范與治理而言，應構建跨區域的政府、市場、公眾及第三方治理組織或機構的實質參與綜合性協同治理制度，以從縱向與橫向府際合作治理為突破點，構建靈活的聯動防控治理制度，加強事前監測預警，事中檢查與行政執法以及防治，事后及時、有效治理與救濟。在充分發揮地方自治基礎上進行府際合作治理，使得合作治理綜合化，實現長株潭產業協作縱橫深化。

（四）堅持政府主導的同時鼓勵社會公眾廣泛參與府際合作治霾

在府際合作治霾中，政府是主導力量，但命令—控制型與管理型政府要向服務型與治理型政府轉變，這是新時代對政府的新要求，以不斷提高政府治理能力與水平。隨著傳統府際關系的轉變，新府際合作除了要求行政部門縱向與橫向上進行變革，更為重要的是，鼓勵更多民間力量參與進來，鼓勵社會團體組織、專家學者、普通公民介入并與政府部門合作，行政部門應傾聽其心聲，并接受其監督。

長株潭新興產業發展中，霧霾府際合作治理可以通過聽證會、陽光信箱、舉報熱線等多種方式充分聽取社會團體、非政府組織、企業以及廣大人民群眾的意見，拓寬民間力量參與渠道。府際合作協同組織或政府部門要做好相關信息的公開披露，保證公眾的知情權，更有利于接受合理的意見;當接到公眾的舉報時，要及時進行處理，并把處理結果向社會公眾公告以接受社會媒體與民眾的監督。

結 語

總之，霧霾治理絕不僅僅是政府的工作，它與每一個人的日常生活都息息相關，需要上至各級政府部門，下至普通公民，中至社會團體組織的廣泛參與，公私主體合作協同治霾。我國生態文明建設已進入了快車道，地球作為人類賴以生存的唯一家園，我們應該尊重、順應、珍愛、善待、保護自然，共筑生態文明之基，共建美麗家園。

（作者單位：湖南理工學院 政法學院）

基金項目

湖南省教育廳一般項目：“美麗湖南”長株潭城市群新興產業綠色發展與霧霾協同治理研究（項目編號：19C0839）。