公共體育場館的非均衡供需及優化路徑

董 毅

（晉中職業技術學院，山西 晉中030600）

2017 年12 月26 日，國土資源部發布《城市公共體育場館用地控制指標》（以下簡稱《指標》），《指標》以“綠色發展，資源共享” 為指導思想， 秉承全面節約及循環利用土地資源的原則，明確了公共體育場、體育館、游泳館等城市不同公共體育場館的具體用地規模標準［1］?！吨笜恕返某雠_彌補了我國公共體育場館建設用地一直以來的空白，提供了可參考執行的標準，對于解決我國當前公共體育場館“供給不足與供給過剩并存”的非均衡化困境有現實意義。 通過建造新的體育場館雖然理論上可以解決供給不足的問題，但需要投入大量資金，且并不能做到哪里的群眾有健身需求就在哪里隨意建造場館， 實際操作面臨困境。 比較現實的選擇是就近就便盤活現有公共體育場館資源，達到擴大增量解決供給不足的問題，從而解決當下公共體育場館非均衡化供需問題，實現供需均衡。

1 我國公共體育場館的建設現狀及供需情況

1.1 我國公共體育場館構成

公共體育場館是為滿足運動訓練、 運動競賽及群眾體育消費而興建的各類專業性運動場所的總稱，包括體育場、體育館、游泳館等。 按照公共體育場館的占地面積和規模，可將其分為4 類， 第一類是小型體育場館， 占地面積在20 萬m2以下，如南京五臺山體育中心，包含體育場、跳水池、旱冰場、網球場等。 第二類是中型體育場館，占地面積20～60 萬m2，如南寧體育中心，包含各種球館、游泳館、田徑場及綜合訓練館。 第三類是大型體育場館，占地面積60～200 萬m2，如國家奧林匹克體育中心，除了各種訓練館及體育場，還包含體育博物館、體育運動研究所、檔案館等建筑。 第四類是特大型體育場館，占地面積200 萬平米以上，我國目前尚無此類場館，其包含主體育場、奧運村、各種球類場館，以及武術館、自行車賽車場、擊劍館、舉重館等，此外，還有新聞中心、人工湖等［2］。

1.2 我國公共體育場館數量及行業規模情況

近幾年，我國公共體育場地數量一直保持穩步增長勢頭，但公共體育場館的數量卻表現出時增時減的勢頭。2015 年，我國公共體育場地數量177.5 萬個， 公共體育場館數量689 個；2016 年公共體育場地數量182.8 萬個，公共體育場館數量694個；2017 年公共體育場地數量195.7 萬個，公共體育場館數量683 個；2018 年，公共體育場地數量210.2 萬個，體育場館數量661 個；2019 年，公共體育場地數量激增，為 354.44 萬個，公共體育場館數量下降為637 個；2020 年公共體育場地數量為371.3 萬個。 具體情況如下表1 所示。

表1 2015～2020 年我國體育場地數量

1.3 我國公共體育場館處于非均衡供需狀態

近幾年，我國公共體育場館在數量、建設規模、服務規模上均保持快速增長勢頭， 但仍然無法滿足人民群眾的健身需求。 根據前瞻產業研究院整理的國家體育局數據顯示，2015～2020 年我國經常參加體育鍛煉的人數分別為3.99 億、4.06億、4.13 億、4.21 億、4.28 億、4.35 億， 經常參加體育鍛煉的人數呈快速增長趨勢。 全民健身推廣之初，大眾的體育鍛煉項目較少，主要集中于跑步、廣場舞、自行車等項目，這些項目對體育場地及設施的要求不高。 隨著全民健身的廣泛推廣，大眾的體育鍛煉意識顯著增強，選擇的體育項目愈發多樣，對體育場地及設施的要求不斷提高， 對專業性體育場館的需求日漸旺盛，大眾更希望到場地合格、設施配備齊全的專業體育場館開展網球、羽毛球、籃球、游泳等運動項目。 但目前我國公共體育場館供給效率不高， 不能滿足大眾對健身場館及設施設備的需求，公共體育場館供需處于非均衡狀態。

2 我國公共體育場館的非均衡供需表現

2.1 增量不足

日益增長的健身人數與城市運動場所的不匹配加劇了場地之爭， 公共體育場館作為政府提供公共體育服務的主要場所，在實際使用中暴露出增量不足的問題。 一是我國普通公共體育場館數量極少。 我國為競技體育服務的體育場館數量要遠超為公共體育服務的普通公共體育場館的數量， 畸形的供給狀態導致我國人均體育場館占地面積與歐美國家相比差距甚遠。 全國第六次體育場地普查顯示，我國人均體育場地面積約1.46m2，而歐美國家人均體育場館面積為16m2，是我國的十幾倍。 究其根源，在于我國公共體育場館建設長期以政府為供給主體，由于缺乏社會力量介入，政府在公共體育資源建設中難免會運用行政力量進行干預， 體育資源過多地投向競技體育而忽略公共體育資源需求。 二是我國經濟落后地區體育場館數量較少。 我國體育場館分布受經濟因素等影響呈現東多西少、 北多南少的特征， 西部地區公共體育場館建設力度不夠、 后期維護滯后， 南方地區由于天氣炎熱群眾參與熱情不高，室外體育場館建設也存在力度不夠問題。 三是我國對外開放公共體育場館數量較少。 雖然我國公共體育場館數量在逐年增加，但目前場館有效供給處于相對不足局面，對外開放的體育場館數量較少，對外開放時間較短，無法滿足廣大人民群眾體育日益增長的體育鍛煉需求。

2.2 存量過剩

存量過剩指的是我國當前公共體育場館局部供給超過了實際需要，主要表現在幾方面。 一是大型體育場館供給數量過剩，閑置浪費現象突出。 我國作為體育大國，為競技體育服務的體育場館數量處于供給過剩狀態， 承辦的國際體育賽事次數全球最多，擁有6 000 多個可以供國際性比賽的場館。 截止到2018 年底，我國體育場在建、籌建和建成的體育場大致情況如下，座位數在9 萬以上的有1 個，位于北京，座位數在8萬及以上的有兩個，位于廣東、浙江兩地，座位數在6 萬及以上的有24 個，座位數在5 萬及以上的有15 個，座位數在4 萬及以上的有23 個。 其中，分布在山東的最多，有8 個，分布在廣東的有6 個，分布在浙江的有5 個，分布在四川的有4 個，北京、江蘇、河南、湖南、安徽、湖北、內蒙古、遼寧各有3 個，上海、江西、陜西、各有2 個，新疆、黑龍江、云南、海南、貴州、山西、廣西各有1 個［3］。這些大型體育場無一不是當地地標建筑，其興建幾乎都是政府主導，目的在于承辦大型體育賽事、提升城市形象。 規劃設計時未將全民健身活動納入服務半徑，場館建設選址在城市邊緣地帶，在場館建設中盲目追求建筑體積、觀眾規模，場館過大，建成后觀眾看臺長期閑置，且場館功能單一，能提供的體育服務有限，利用率極低，加劇場館資源浪費現象。二是局部地區供給數量過剩。體育場館建設規模受地區體育事業經費支出多少的影響顯著， 體育事業經費支出又與地區經濟發展水平息息相關， 這也就造成經濟發展水平較高地區體育場館建設規模過剩， 經濟發展水平較低地區體育場館建設規模不足的局面。 三是局部系統體育場館供給過剩。受公共體育場館供給機制的影響， 我國當下的大部分公共體育場館都集中在企事業單位和學校， 全國體育場地普查數據顯示，教育系統所占體育場地面積比重最大，達53.01%。 但目前我國教育系統體育場館開放程度與國外學校體育場館開放程度相比相去甚遠， 調查顯示全國面向公眾開放場館的學校僅占1/3，學校不對外開放場館原因多是出于安全隱患及管理方面的考量，由此導致學校體育場館在空閑時間閑置，不能被普通民眾有效利用，供給效率明顯不足。

2.3 運營單一

公共體育場館的運營水平會影響供給效率， 運營水平越高，供給效率越高，反之，會降低供給效率，造成場館體育資源的浪費。 我國公共體育場館目前處于運營模式單一的局面，主要表現在：一是運營主體單一。 國外一些大型體育場館運營主體多樣，如體育場館連鎖經營模式，采用委托運營+租賃經營+場館輸出管理等多種方式進行標準化的連鎖經營， 對體育場館運用標準化操作指南和集團式管理，通過這種運營模式，國外一些運營商形成了品牌競爭力，創收能力極強。 但我國公共體育場館運營由政府及單位實施統一管理， 很少采用委托管理等靈活化方式， 這與我國公共體育場館建設資金以財政部撥款為主有關，這種模式下公共體育場館財政依賴性強，政府干預過多將其他社會團體及部門排除在外， 導致社會力量參與積極性不高，缺乏參與責任感。 二是運營形式單一。 我國公共體育場館以承辦大型體育賽事為主， 平時依靠對外出租或以租代管等進行運營，承辦群眾文體活動不積極，由于運營水平較低，場館獲得的運營收入有限，多數場館的運營收入尚不能支付場館日常維修和管理等的支出， 場館經營效益為零甚至為負，抑制了體育場館運營潛力的發揮，造成體育場館資源浪費。 三是運營手段單一，目前我國公共體育場館運營仍采用傳統模式，沒有實現與“互聯網+”的融合，不能滿足廣大人民群眾及時了解場館相關活動信息的需求， 也無法給廣大人民群眾提供及時的體育供給服務。

2.4 人力薄弱

隨著全民健身需求的日益增長， 我國體育場館數量還會持續增加，這意味著體育場館人力資源需求也將繼續擴大，但由于當下場館運營水平低，人力資源建設相對滯后，人力資源供給薄弱，不能滿足市場對體育場館的需求。 公共體育場館運營需要賽事運作人才、健身指導人才、體育項目訓練人才、咨詢服務人才等不同類別的專業化人才， 需要人才具備運動專項技能和管理才能等復合能力。 但當前公共體育場館人力資源配置水平不高，表現在規劃不足，人員與崗位匹配度不高，缺乏專業型人才，人才不具備復合能力，引入的低層次勞動人才過多， 高層次管理人才較少， 造成人力過剩與人才短缺并存，導致公共體育場館出現無才可用的窘況，影響場館的服務效率和供給效率。

3 我國公共體育場館供需優化路徑

3.1 改革增量

一是通過改革供給主體增加普通公共體育場館數量。 要解決競技性體育場館過多、普通型公共體育場館匱乏的矛盾，必須要改變以政府為單一供給主體的供給方式， 政府要主動放權，鼓勵、吸引市場和社會參與到公共體育場館的供給中，通過放寬市場參與體育場館的融資借貸政策， 發揮市場的資源配置作用實現體育資源市場的均衡化發展， 通過稅收補貼和稅收優惠等政策鼓勵社會資本進入， 為體育資源市場注入資金和社會活力。 在實現單一性供給向多元化供給的同時，發揮社會力量的參與作用，增加各地普通公共體育場館數量。 與此同時，政府要積極進行公共體育場館供給政策的改革，各級地方政府可以圍繞《體育法》、相關政策條例、《指標》等法規及政策文件的要求補充地方性管理辦法， 細化不同體育場館的分類管理辦法，規劃建設方案，運營管理模式等，為公共體育場館的建設及運營提供政策保障， 滿足競技體育和全面健身的雙重需求［4］。二是通過改革增加經濟落后地區的公共體育場館數量， 實現區域均衡。 一方面可以加大政府的政策支持力度， 公共體育場館建設的投資和優惠政策向西部等經濟落后地區傾斜。 另一方面在西部地區等落后地區進行公共體育場館建設時，可以以小型、便捷為指導原則，多建設一些小型的公共體育場館，既能達到節省建設成本、減少后期維護負擔的目的， 又能改善西部地區等落后地區體育場館數量不足的問題。 三是通過改革增加公共體育場館對外開放數量。 《體育總局辦公廳關于做好2018 年大型體育場館免費或低收費開放工作有關事宜的通知》（體群字〔2018〕49 號）明確指出要通過中央財政資金補助、 完善場館開放績效評價等多種形式助推體育場館開放步伐，提高體育場館為公共體育服務的水平，提升群眾獲得感和滿意度［5］。各地政府應圍繞中央文件及政策要求，積極探索本地區內公共體育場館對外開放的辦法，積極創新現有公共體育場館供給形式，形成可復制的模式，全面實現區域內公共體育場館的對外開放。

3.2 盤活存量

一是通過建設時的科學合理規劃盤活大型體育場館。 各地在大型體育場館籌建時除了考慮特定比賽用途， 還應當兼顧賽后的開發利用，要在建設中拓展場館的使用功能，使其可以在賽后向廣大群眾開放，用于群眾性體育活動的開展，實現大型體育場館由單一功能向多元化功能轉變， 提高大型體育場館的供給能力，發揮其在全民健身服務中的作用。 在大型體育場館布局時， 也要考慮交通、 地區經濟文化發展水平等要素，通過合理布局為賽后的開發利用創造條件，內部設計時對觀眾席的設計可以采用移動坐席， 消除大型體育場館觀眾座位閑置的問題。 對已建成的大型體育場館可進行合理改造，采用升降幕布等方式進行活動隔斷， 將大型體育場館分割成可適用于不同群眾性體育項目的小場地， 滿足群眾健身需求［6］。二是通過對公共體育場館的改造實現盤活。 現有體育場館利用率不高與其管理服務模式落后有一定關系， 可以對其進行智能化改造，如開發場館預約、付費軟件，開發館內導航軟件等，為群眾利用場館進行健身活動提供智能化服務。 還要針對當下及未來需求對場館內部結構功能、 配套設施等進行升級改造，使其可以承載進行多元化群眾體育運動的功能。 三是盤活各系統內公共體育場館。 在中央政策文件的引導下，廣東、上海、山西、湖北等很多城市都已經開始嘗試公共體育場館對外開放的管理辦法， 廣東省要求示范單位學校體育場館向社會公眾開放，并明確規定了公休日、法定節假日等開放時間不少于6h 的標準。 上海市政府頒布了《上海市全民健身實施計劃 （2016—2020 年）》， 明確規定學校體育設施開放率不低于86%，每周累計開放時間不少于21h，目前上海已有數十所學校定時免費向市民開放。 各地管理辦法的相繼出臺，將顯著增加公共體育場館的供給數量， 對解決增量不足的問題有現實意義。 下一步， 應在全國范圍內推動各系統體育場館開放步伐，各地學校、企事業單位和政府應結合本地實際情況，以與其他社會群體共享體育場館為指導思想， 高效開發利用現有場館資源，使其發揮更大的社會效益服務公共體育發展［7］。 可以大膽改革，嘗試引入市場化思維，如可以引入第三方管理公司承租學校體育場， 租金由市場定價， 根據各地實際情況收取，第三方公司享有使用權，自負盈虧，可在晚間及節假日自主經營場館對外開放， 第三方公司同時要承擔場館的維護及管理工作。

3.3 多元運營

要使公共體育場館既滿足大型體育比賽要求， 又滿足人民群眾的健身鍛煉需求，必須要改革單一化的運營模式，兼顧場館的經濟效益和社會效益，改變以事業單位為單一主體、以承擔大型體育賽事為主的單一運營模式， 吸引更多主體參與到體育場館管理中來，拓展場館的功能，實現多元化運營。 一是要實現運營主體多元化。 可以采用兩權分離的公建民營管理模式，在公共體育場館運營管理中引入市場機制，吸納民間資本參與場館經營管理， 對政府和經營者之間利益關系的平衡處理，可以采用法律和合同契約方式，明確雙方的利益分配格局，兼顧體育場館的公益性和民營經營者的利益，調動經營者積極性［8］。也可以采用公私合營的方式解決公共體育場館后期運營中的維護資金短缺等問題， 政府通過特許經營和合同承包引入市場主體參與，注入資金，為體育場館后期的良性運營提供保障，提高公共體育場館的利用效率。 還可以采用企業化運作模式， 在經營發展上擺脫對政府及體育部門等事業單位的依賴，引入市場機制尋求自主經營和自我發展，如成立專門的項目運營公司，政府負責監督，項目運營公司負責場館的資產保值、日常運營管理，可自行通過品牌賽事、公益活動、文創活動等拓展場館功能，提高使用效率，增加運營收入。 二是要實現運營形式的多樣化。 針對當前我國公共體育場館運營形式單一的問題，可以在承接大型賽事的同時，著力開發場館的多重功能， 承接各種群眾文體活動， 如全民健身月主題活動、健康家庭節活動、趣味運動月、歡樂冰雪季活動等。 通過多樣化的群眾文體活動， 塑造公共體育場館的名片， 提高知名度，吸引更多商業活動、公益活動入駐。 同時，可以在公共體育場館內部增加一些日常運營活動，如經營酒店、賓館、開放性的訓練場、連鎖超市等，拓寬場館的營收渠道，增加場館運營收入。 三是要實現運營手段的多元化。 在依托“互聯網+”的基礎上，提升場館的綜合服務能力，為群眾提供更多針對性的健身指導、場館預訂等多樣化服務。 可以建立大型體育場館門戶網站，或開發專業APP 軟件，開發“樂享運動”、“在線運動”等智慧運動平臺，為廣大人民群眾提供及時在線服務，群眾可以通過移動終端設備或電腦登錄網站或軟件，進行在線預約、查詢、報名、付款等各項活動，讓群眾足不出戶就可以辦理體育健身預約、付費、評價等。 同時，可以在體育場館運營中對場館內的硬件設施進行智能化升級改造。 如在檢票環節運用自動檢票技術提高觀眾入館體驗，運用先進的移動技術和Wi-fi 技術為觀眾提供現場智能化服務， 使進入場館的觀眾可以快速獲取座位信息、比賽數據信息，還可以通過手機APP 獲取場館的賽事預報信息、優惠活動信息等，便于用戶訂閱觀看。 此外，政府也可以利用體育場館的智慧化平臺采集數據， 對場館的入場率、使用峰值、活動類型等情況進行考核，從而根據收集到的數據及時調控政府投入和補貼。

3.4 優化人力

人力資源的供給及配置情況對公共體育場館的供給效率有直接影響， 公共體育場館應從以下幾方面優化人力資源供給，確保人力資源的供需均衡。 一是要針對體育場館的內外部運行環境，對人力資源進行科學合理的評估預測，明確不同場館人員數量、質量配備標準，并實時根據場館運營環境變化，制定相應的調整方案。 二是要加大專業人才、復合型人才的引進與培養力度， 可以通過公開招聘的形式面向社會招收本碩博不同學歷層次的專業體育人才， 吸納有賽事運營管理經驗的優秀人才。 對人才的培訓可以借鑒美國等國家的經驗，通過外包方式引進專業的體育經理公司負責根據場館運營需要培養綜合性、多元化的體育人才，對人才的管理可以引入具有競爭性的激勵制度，激勵人才的積極性。 三是健全大型體育場館人力資源管理部門，解決好場館不同崗位人才的來源、配置及評估問題，實現對場館人力資源的動態管理，確保場館各個領域人力資源的供需平衡。 四是適應場館服務全面健身的需要，未來公共體育場館服務群眾健身活動將成為主流趨勢， 各個場館之間要互通有無、資源共享，開展深度體育合作交流，加大群眾體育指導及管理人才的培養力度， 以更好地為社會大眾提供服務。

4 結語

近些年， 我國從未停止過現代化體育場館和設施建設的步伐，但遠遠無法滿足人民群眾日益增長的健身需求。 在這種供需不均衡的情況下，如何在擴大增量的同時，盤活存量，通過優化供給端，提高供給效率成為新課題。 全面健身事業關系到每個公民的切身利益，也關乎國家建設的百年大計，要進一步改革我國現有公共體育場館供給模式， 將體育場館經營與公共體育服務有機結合，合理利用和開發場館資源，在增加經營創收減輕政府財政負擔的同時，千方百計推進場館開放，創新場館為公共體育服務的形式和方法， 為廣大有健身需求的人民群眾提供優惠和實惠，做到物盡其用。