我國農村土地資源產權制度的歷史演變與對比研究

□趙 敏

（蘭州財經大學統計學院，甘肅 蘭州 730020）

1 研究背景

在我國經濟的快速發展中，資源消耗量顯著上升，人類與生態環境、土地資源之間的矛盾日益突出，無償、低價獲取資源的問題頻發，造成了環境污染和資源浪費現象。鐘驍勇等（2020）[1]認為，土地資源作為社會經濟發展的根本性生產要素，在步入生產階段或流通階段后成為土地資源資產，憑借市場交易環節顯現出價值，最終由資源產權制度保障市場進行公平公正、合理有序的交易。對此，需重點關注土地資源產權制度，其是確保資源可持續利用的關鍵，對資源合理配置起到促進作用。

產權（property rights）是現代產權理論和新制度經濟學中的重要概念，包括資源要素的所有權、經營使用權、收益權等一系列相互關聯的權利。制度（system）是社會中團體或個人共同遵循的行為規則。土地資源產權制度是保持鄉村經濟持續發展的根本制度，確立清晰合理的土地資源產權制度可以最大程度地提高資源利用效率[2]。丁棟虹（1998）[3]認為，土地資源產權制度內涵豐富，是一種相對復雜的綜合體，除擁有一般財產產權的基本性質外，還包含所有者和使用者的獨有歷史痕跡。

人類的發展史是一部土地產權制度變遷史，每一次進步都打破了陳舊的土地產權制度，引進和構建適應新情況、新要求的土地產權制度。近年來，我國高度重視土地資源高效利用和生態環境綠色保護，促進農村經濟可持續發展。在資源利用方面，學者通常采用兩種方法開展研究，一是定量分析，從資源的經濟效益、社會效益和生態效益出發，采用比值分析法、生產函數法或數據包絡法等評價方法[4-5]；二是定性分析，從包含所有權、經營使用權、交易權等權利的產權制度方面進行對比分析[6-8]。

考慮到土地資源的重要性，本研究采用定性分析法對比我國歷史上的不同土地資源產權制度，對未來改革趨勢進行展望，并提出相關建議。

2 土地資源產權制度的歷史演變

土地資源產權制度是影響農村經濟發展的關鍵因素。1949 年后，我國逐步確立了農村土地產權制度，關于該制度的歷史變遷，現有文獻將其分為兩種：第一種是從制度改革角度出發，認為農村土地產權制度歷經4 次重大變遷改革，即中華人民共和國成立初期的土地改革運動、50 年代中期的農村合作化運動、50 年代中后期至70 年代末的高級社和人民公社化運動、80 年代初的家庭聯產承包責任制和后續完善制度[9]；第二種是從產權屬性角度出發，認為土地產權制度有3 種形式，分別是公有產權的二元結構、開發利用產權的無償委托和開發利用產權的有償交易[10-11]。如表1 所示，兩種劃分方法在分類角度和變遷過程中有所差異，但實質內容大體相似。依據我國經濟體制改革時間點，采用第一種方法細化分類后進行對比分析。

表1 我國農村土地產權制度的變遷分類

2.1 經濟體制改革前

我國農村土地產權制度在此階段大致可分為以下3 個主要階段。

土地改革運動（1949—1953 年）：中華人民共和國成立后，地主與農民之間存在的大量矛盾推進了土地產權制度改革，這既是新民主主義革命的重要遺留任務，也是為了促進中國當時的經濟發展和農業發展。1950 年，黨中央提出土地改革總路線并頒布《中華人民共和國土地改革法》，制定了土地改革運動的方針政策，決定在全國范圍內實施農民土地所有權制度，使產權制度出現實質性變革，由農民土地所有制替代了封建地主土地所有制，實現了“耕者有其田”，重新恢復了農業經濟。該階段的產權特征：所有權和經營權歸農民，農民既是土地所有者，也是土地經營者；土地產權可以自由流動，允許買賣、出租和贈送等交易行為；國家通過土地登記、發放證書和征收契稅等方式實行管理。

初級農業合作化運動（1953—1956 年）：初級農業合作社是農民互助合作組織的衍生，是常年互助組的下一步發展形式。1953 年土改運動后，農戶在微觀層面上建立起家庭私有制，但這種分散式的個體經濟具有一定局限性，容易遇到自然災害、貧富分化等問題，也無法滿足工業化建設需求。毛主席指出：“個體農民增產有限，必須發展互助合作，發展農業生產合作社，現在是既需要又可能，潛在力很大。”國家決定推行農業合作化，積極引導農民參與互助組、初級社，在1956 年底基本實現農業合作化。該階段的產權特征：保留土地所有權，農戶在擁有私人土地的基礎上進行集體勞動，由“農民所有、農民經營”變為“農民所有、集體經營”；經營使用權與收益權從所有權中分離出來，由合作社統一負責，根據勞動力與土地數量進行分紅并享有退社自由。

高級農業合作化、人民公社化運動（1956—1978 年）：1956 年，毛主席的《中國農村的社會主義高潮》中倡導在農村創辦大社和高級社，并強調某些地方在條件適合的情況下可不經過初級社形式直接進入高級社。在這種思想的指引下，全國進入了高級社大規模發展階段，高級社數量在年底已達到54 萬個，入社農民超過1 億人，占農戶總數的87.8%[12]。社會主義農業改造為當時的工業化發展和經濟建設打下夯實基礎，迫于急切建設社會主義道路的心情，高級社進一步發展為人民公社。人民公社是以公有制為前提，實行共同勞動，共享生產資料和勞動成果的一種社會治理模式。該階段的產權特征：土地所有權歸合作社集體所有，集體從高級社變為公有化程度更高的人民公社；土地經營使用權由人民公社掌握，取消土地勞動報酬；收益權由按勞分配原則改變為平均主義分配。

2.2 經濟體制改革后

我國農村土地產權制度在改革開放后實行的承包責任制可分為以下兩個主要階段。

家庭聯產承包責任制（1978—1997 年）：黨的十一屆三中全會后，黨中央明確農村政策的出發點，即制定政策時以是否發揮農民生產積極性、是否促進生產力發展為標準。家庭聯產承包責任制從1978 年的初始階段到1984 年實現全范圍確立，突破了人民公社的純粹公有制形式，是建設我國農村經濟時探索出的一種制度創新。家庭承包責任制確立了“承包責任”與“統分結合”相聯系的雙層經營體制，依據家庭人口數量公平分配承包土地，使農民重新擁有了自主生產經營權。產權制度為分離土地集體所有權，即土地所有權和處置權由集體負責，經營使用權歸農戶所有，形成所有權和使用權的有效分置；收益權在二者之間協調分配，除上繳稅費和統籌提留外，其余收益歸農戶所有。該制度重新界定原有產權關系，使家庭收入與土地產出相掛鉤，探索了產權制度改革的新道路。

第二輪家庭聯產承包責任制（1997—2027 年）：1997 年初，第一輪15 年期限的土地承包已陸續到期，全國范圍內開啟了第二輪土地承包，落實了土地承包期“再延長30 年不變”的政策。第二輪土地承包堅持土地歸集體所有，在確保農村土地經營穩定的前提下，延長承包期限30 年，規定承包土地可通過轉讓、入股和租賃等形式流轉；2019 年國家最新出臺的《土地承包法》規定“土地承包到期后再延長30 年不動”。該制度使農民吃下“定心丸”，優化了土地、資本和勞動力等生產要素的合理配置，保證了農村社會和諧穩定，是原有制度的創新與改進。

3 土地資源產權制度的對比分析

土地資源產權制度在第一階段（經濟體制改革前）的歷史變遷過程如下。一是在所有權方面，實現了從個體所有—合作社集體所有—人民公社所有的轉變，所有權主體由個人變為農村集體，繼而發展為合作社、高級社乃至人民公社。二是在經營使用權方面，實現了由農民個體經營—合作社集體經營—人民公社統一經營的轉變。需要注意的是，集體與個體是相對概念，集體所有制的主體也在隨公有化程度的變化而不斷發生變化。三是在收益權方面，從土改運動中的全部收入歸個人所有，到合作化運動的根據土地數量分配與按勞分配，繼而發展到高級社與人民公社對農產品的平均主義分配，此時存在個人勞動與實際報酬相分離，收入分配無法體現出自身努力程度與生產力水平的情況，導致勞動激勵機制失效。

第二階段（經濟體制改革后）的變遷過程是在所有權歸集體所有的前提下，明確農戶家庭經營的主導地位，實現土地所有權與使用權的有效分置，使農民真正獲得了經營使用權與收益權。這一階段重新強化了農村土地產權制度，提高了土地產出率和耕地有效利用率，恢復了資源配置功能、激勵機制功能和資本經營功能，農村經濟展現出巨大經濟潛力。

第一、第二階段詳細對比如表2 所示。兩個階段的農業經濟發展水平存在較大差距，可以通過定量分析法，結合相關農業經濟指標加以佐證。為確保數據的代表性與可行性，現選取我國1952—2003 年的農業總產值、糧食產量兩個指標來衡量農村經濟發展的巨大差別。考慮到農業總產值在1978 年前存在數據缺失現象，現使用農林牧漁總產值替代分析，以1952 年不變價格計算。兩個階段分別為1952—1977 年的第一階段和1978—2003 年的第二階段，數據來自歷年的《中國統計年鑒》。圖1 和圖2 分別是兩個階段的糧食產量和農林牧漁總產值折線對比圖。

圖2 兩個階段的農林牧漁總產值對比

表2 土地資源產權制度的“三權”對比分析

如圖1 所示，第一階段糧食產量在整體上低于第二階段。第一階段的年平均糧食產量為20 736.6 萬t，產量在13 650.9 萬～28 630.5 萬t 范圍內波動；第二階段的年平均糧食產量為42 011.0 萬t，相比第一階段有非常明顯的提高，在30 476.5 萬～51 229.5 萬t 范圍內波動，兩個階段的年平均產量差值為21 274.4 萬t，1978 年的糧食產量較1952 年增加了14 083.4 萬t，在1998 年達到最高值51 229.5 萬t，創造出1949—2007 年的最高水平。

圖1 兩個階段的糧食產量對比

如圖2 所示，第一階段的農林牧漁總產值基本保持不變，26 年的年均總產值為812.3 億元，在457 億～1 260 億元范圍內波動；第二階段的農林牧漁總產值緩慢上升一段時間后，至1998 年后有了明顯提升，年均總產值為12 143.3 億元，在1 397 億～29 692 億元范圍內波動。兩個階段年平均總產值差值為11 331 億元，其中第二階段在1992—1997 年呈現大幅提升的現象，并始終保持顯著遞增趨勢，至2003 年達到最高水平29 691.8 億元，該階段的經濟水平具備較大發展潛力，同步帶動了農業的高速發展。

綜上，第二階段的農村產業經濟發展水平相比第一階段有大幅提高。一是反映出家庭聯產承包責任制的制度優越性，以農戶家庭為單位的經營方式具有更高的生產效率，更適合我國的農業經濟活動和基本國情。二是說明我國實行的農村土地政策有極大的穩定性和連續性，在保持社會穩定的前提下，真正賦予了農民實實在在的土地權利，維護了廣大農民群眾的根本利益。

4 未來改革趨勢與展望

我國農村土地產權制度的轉變是結構性的、關于歷史全局的基礎性改革。歷史實踐和經驗表明，任何一種產權制度都不是一勞永逸的，農村土地資源產權制度改革也不是一蹴而就的，每一次改變都出現過無數次分歧和探討。通過分析我國農村土地產權制度的歷史演變，得到一些重要的經驗啟示，即土地資源產權制度改革的基本原則是在保持歷史延續性的同時，重點關注一定的社會現實性。在堅持公有制的基礎上，未來的土地資源產權制度可以通過如下思路來構建。

一是明確土地資源產權界限，構建清晰的產權關系，使各產權主體“具體化”。對于集體所有制的土地，要形成具體化的所有權主體，明確集體組織負責人作為所有者代表，使其獲得征收土地使用費、監督土地經營活動等相關權利時，也應該承擔相應的義務和責任。另外，還應明確土地所有者與使用者的權利義務關系，維持所有權與經營使用權有效分離的產權制度，使兩種權利主體達成契約關系，從而促進農戶家庭增收和農村經濟發展。

二是改變土地資源產權結構，避免農業生產的外部性。對于一些無法明確利益分配的土地，應依據準公共物品的管理原則進行開發，調整現存的多元主體產權結構，由整體利益統一的組織作為所有者，負責資源管理和利益分配，避免出現外部性。另外，還應繼續完善農業制度與法律法規，為產權的市場化改革提供法律保障，強化土地資源產權保護機制，建立健全土地生態保護補償機制。

三是確立適應市場經濟體制的土地資源流轉制度。促進土地經營使用權的市場化，通過自由競爭支付獲取有償產權。當國家需要征收屬于集體所有的土地時，應根據其原有使用功能，依據市場價格購買，給予原使用者經營資本損失、重新就業崗位和技能培訓等相關費用，依據征地帶來的土地資本增值計算征地賠償標準；當企業或個人向集體租賃土地時，應采用均額有償租賃和公開招標租賃兩種方式，減少尋租行為，確保土地資源的公平使用性和歷史繼承性[13-14]。