農業保險監管助力鄉村振興問題探析
——以遼寧省為例

□宋田霄，張囝囡

（沈陽師范大學國際商學院，遼寧 沈陽 110034）

2018 年6 月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，實施鄉村振興戰略是對我國解決“三農”問題作出的重大決策。農業保險監管在鄉村振興的視域內，從監管保障角度保證了農業保險實施效果，防止農戶因災致貧返貧，助力農民生產生活富足穩定。因此，基于農業保險監管視角探索助力鄉村振興問題具有重要研究價值。

1 遼寧省農業保險發展概述

自2008 年遼寧省開始試點政策性農業保險以來，農業保險從起步到創新優化，呈現出良好的發展態勢。中國銀行保險監督管理委員會遼寧省監管局網站的最新數據顯示，2021 年1—8 月，農業保險保費收入達到28 億元，風險保障超600 億元。自2008 年以來，遼寧省農業保險業共計為1 987 萬戶次提供了97.6 億元的保險賠償費用，為農業生產和農戶穩定收入提供了有力保障。

1.1 逐步形成多層次的農業保險產品體系

遼寧省農業保險經歷13 年的發展，逐步形成多層次的農業保險產品體系。開辦了玉米、花生、大豆、水稻、小麥、育肥豬、能繁母豬、森林和奶牛9 個中央財政補貼農業保險，開辦了棚內作物、日光溫室大棚、食用菌、中草藥、梅花鹿、肉牛、絨山羊、驢8 個省級財政補貼險種。各地區因地制宜開展了玉米降水量、梅花鹿、薏苡指數等特色保險，創新開展了玉米價格“保險+期貨”、花生價格“保險+期貨”的試點工作。

遼寧省幾十種農業保險形成了涵蓋種植業和養殖業、具有地方性特色產品和區域性優勢品種、傳統保險和新型保險相結合的保障體系。農業保險產品加快創新，將非洲豬瘟納入生豬保險責任范圍，開發出雞蛋價格保險、玉米價格保險、大豆收入保險、玉米收入保險、豬飼料成本指數保險、扶貧產業收入保險、生豬價格指數保險等多個不同種類的新型保險產品。遼寧省農業保險正從保成本向保價格、保收入升級，打造農業保險與精準扶貧的助力機制，更好地發揮農業保險的功能，形成服務于農村、農民與農業的多層次農業保險產品體系[1]。

1.2 風險保障功能大大提升

2008 年，遼寧省農業保險保費收入為1.2 億元，2021 年前8 個月保費收入為28 億元，13 年增加了23 倍；農業保險提供的風險保障從2008 年40.2 億元增加至2019 年的582.9 億元，11 年間增加14.5 倍。2015 年，遼寧省修改了農業保險條款，提高了參保農戶的保障水平與賠付水平，新型價格農業保險與地方特色農業保險賠付率較高。其中，花生價格“保險+期貨”項目為種植大戶的592 t 花生提供了610 萬元的價格風險保障，為農民的生產生活提供了較高的風險保障，調動了農民的生產積極性。

2 “鄉村振興”思想與農業保險

2.1 “鄉村振興”思想梳理

2018 年6 月26 日，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w鄉村振興要求。是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局，深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征，順應億萬農民對美好生活的向往，對“三農”工作作出的重大決策部署。

在國家戰略的指導下，遼寧省組織編制了《遼寧省鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》和9 個專項規劃，提出在2022 年取得鄉村振興的重大階段性成效，2035 年取得決定性進展，2050 年鄉村全面振興。主要任務包括推進產業振興、建設宜居鄉村、構塑鄉風文明、強化鄉村治理、著力改善民生、深化農村改革以及強化振興保障。在強化振興保障方面，結合遼寧省實際情況，將“重實干、強執行、抓落實”、優化營商環境建設和人才、用地、財政、金融以及保險等各方面的具體保障政策，吸納到遼寧省鄉村振興的規劃中[2]。

2.2 農業保險在鄉村振興中的作用

農業保險是現代保險機制用于管理農業風險的創新形式，是服務于國家經濟政策和社會政策的制度安排。鄉村振興戰略提出鄉村振興要強化振興保障，要把金融、保險等具體保障納入鄉村振興的規劃中。農業保險機制作為一種保障制度安排，是我國金融業的重要支柱，是實施扶貧戰略和履行社會責任的重要戰場。農業保險在農民的生產生活中具有非常重要的作用，具體從以下方面分析。

第一，從農業保險的本源來看，互助共濟的保險理念與國家對于農民的扶持方針高度契合。農業保險具有互助性，農戶參加投保后遭受損失，就會從眾多農戶投保建立的基金中獲得賠償，使單個農戶的重損失變成多個農戶的輕負擔，體現了互助共濟的幫扶精神。這與國家政策提倡的救濟、協同共治高度契合。

第二，從致貧的原因來看，農業保險可以穩定農戶收入，轉移農業風險，有效防止農戶致貧、返貧。其一，農業保險可以穩定農戶收入。由于農業產業的風險較高，農戶經常會面臨自然災害或突發事件引發的經濟損失。農業保險的補償功能可以減少農戶收入的波動，防止農戶陷入貧困。其二，農業保險可以轉移農業風險，保證農業生產持續穩定發展。農戶參保后，用較小的代價把農業生產與經營的風險轉移給保險組織，保險組織根據災害損失程度，重新分配保險基金，保障農業生產持續穩定發展。

第三，從脫貧致富的角度來看，農業保險可以提高農民資信水平，助力鄉村經濟發展。農業保險作為一種金融手段，可以提高貧困地區的信貸能力，緩解貧困農民貸款難的問題，從而幫助農民發展特色產業、優勢產業，推動精準扶貧，實現脫貧致富。

3 農業保險監管與鄉村振興

3.1 農業保險監管的內涵與目標

3.1.1 農業保險監管內涵

農業保險精準扶貧的效果需要農業保險監管保駕護航，因而需要理解農業保險監管的內涵。保險監管是指保險監管機構依照法律制度，對于保險市場加以監管，主要包括市場行為的監管、償付能力的監管和公司治理結構的監管。農業保險監管既賦予了保險監管一般意義上的職能，也由于農業保險的政策性和公益性，具有監管上的特殊性，主要體現在以下方面。

第一，監管主體呈現出多部門、多元化。目前，我國農業保險監管由多個部門組成，包括銀保監會、農業、財政、監察、審計等。

第二，監管對象不僅包括保險公司與投保人，還包括在政策性農業保險中發揮重要作用的各級政府，其主要職責是在農業保險的推進中給予補貼和扶持。

第三，著名學者庹國柱研究指出，農業保險監管包括監督與管理兩層含義。所謂管理，是指為了保證農業保險制度的可持續性運行，農業保險監管部門從制度上管理和協調，從政策制定到具體業務的發展規劃以及對項目的實施進行管理和協調，為農業保險提供管理職責和服務平臺。

3.1.2 農業保險監管目標

農業保險監管指通過農業保險監管機構，以法律為準繩加以行使監管權，從監督與管理兩個層面入手，實施宏觀調控與微觀管制，為農業保險效益的順利實現保駕護航。結合農業保險的實際監管，從保證農業保險精準扶貧的視域來看，具體分為以下3 方面。

第一，要監管各級政府在農業保險運行中的行為效力。由于政策性農業保險的準公共物品屬性，農業保險在推進的過程中需要政府的參與，政府會通過補貼等措施參與到農業保險中，推動農業保險市場的供需雙方形成有效均衡狀態。在此過程中，政府尋租、政府補貼違規違法等行為會導致農業保險市場資源配置無法實現效率最大化，影響農業保險扶貧效果。

第二，要對農業保險經營者保險公司加以監管。由于農業保險的特殊性，農業保險公司在經營中會得到政府的補貼，所以會出現騙取補貼甚至與政府聯合謀取補貼等問題。此外，在理賠環節會出現均攤或變相均攤賠款，不賠付、少賠付，隨意降低賠付標準等違規違法行為，所以必須對其加以嚴格監管，否則難以實現農業保險精準扶貧的目標[3]。

第三，要對參保農戶的參保行為加以監管。參保農戶的道德風險與逆向選擇行為是與生俱來的，會極大地影響農業保險功能的有效發揮。因而要在保護農戶合法權益的基礎上，加強對農戶道德風險與逆向選擇行為的監管，助力農業保險精準扶貧。

3.2 農業保險監管難以滿足鄉村振興的需求

鄉村振興背景下，農業保險作為振興保障制度，是我國實施鄉村振興戰略的重要戰場。研究發現，遼寧省農業保險存在的問題與農業保險監管制度建設滯后高度相關。

3.2.1 政府對于農業保險保費補貼監管力度不夠

為了鼓勵農民參加農業保險，防止因災致貧、返貧，遼寧省人民政府對農業保險保費進行了補貼。2008 年以來，遼寧省財政補貼逐年增加，省級財政補貼比例提升至27.5%，為了減輕基層財政壓力，市縣兩級財政補貼為10.3%。

據統計，2019 年遼寧省農業保險保費補貼資金為16.4 億元，同比增長20.6%。2008 年起，12 年間各級財政共計提供農業保險保費補貼106.5 億元，財政資金放大效應33.5 倍。

3.2.2 對于農業保險公司不良經營行為監管難度大

保險公司作為農業保險經營主體，由于追求利潤，在承保、定損、理賠等諸多環節中存在違規違法行為。例如在承保環節虛報農業保險標的數量，在定損環節無法查勘到戶，在理賠環節服務不規范，甚至出現虛假理賠等問題。列舉兩個中國保監會遼寧監管局行政處罰決定書記錄。

第一，中華聯合財產保險股份有限公司盤錦中心支公司于2013 年農業保險業務經營期間，由于被保險人等信息存在錯誤，導致承保數據不真實；虛增賠款645 047.55 元，導致理賠數據不真實。

第二，中華聯合財產保險股份有限公司本溪中心支公司于2013 年農業保險業務經營期間，有9 戶被保險人的承保業務數據缺失，有31 戶被保險人的承保業務數據與其真實種植面積不一致，導致承保數據不真實；虛增賠款512 238.52 元，導致理賠數據不真實。

目前，遼寧省經營農業保險的保險公司共10 家。盡管遼寧省創建了對于承保機構的創新服務能力評價機制，出臺了相應的指導意見，但對于農業保險公司不良經營行為的監管難度仍較大。部分農業保險公司不良行為屢禁不止，導致投保農戶利益受損，影響農業保險保障效果。

3.2.3 對于投保農戶道德風險和逆向選擇監管不易

相比于其他保險市場，農險市場存在更為嚴重的信息不對稱問題，信息不對稱的存在引發了農民的道德風險和逆向選擇問題。

Makki 和Somwaru 提出逆向選擇是由于保險經營者沒有能力精確評估損失風險，導致依據農業風險平均損失概率或農業風險預期損失定保險費率，使得風險高的生產者愿意參保，風險低的生產者不愿意參保。其結果是保險經營者賠付率增大、供給減少，沒有投保的農戶面臨風險，影響扶貧效果。

Arrow 提出道德風險是農戶“隱藏的行動”，指農戶購買保險后，為獲得更多索賠，采取增加損失的隱蔽行為。例如，對農作物施肥不當、畜禽出現疫情不采取有力措施等。道德風險和逆向選擇問題是影響農業保險發展的重要因素，監管中由于缺乏專業人才、專業技術，監管難度較大，影響了農業保險保障的效果。

4 遼寧省農業保險監管助力鄉村振興的路徑探析

4.1 加強農業保險補貼監管

遼寧省在農業保險運行中提供了大量財政補貼，因而對其監管是重中之重。在國家相關文件的指導下，遼寧省以及各級地方政府加快完善區域性監管制度，從法律制度層面具體規定農業保險財政補貼的執行細則，確保農業保險有效運行。

建立信息化農業保險補貼的發放、跟蹤管理系統，建立補貼資金投入者與使用者的資金公開公示制度體系，主動接受社會監督。建立農業保險補貼資金管理與核算專項制度，實施單獨管理與核算。組建地方農業保險聯合督查小組，對于基層政府和保險經營機構實施不定期嚴格督查制度，對于在農業保險補貼資金的違法違規、欺詐合謀等行為嚴加懲罰。

4.2 加強農業保險經營機構監管

加強農業保險經營條件管理，完善農業保險經營機構創新服務能力評價機制，建立健全市場準入退出機制。加強農業保險產品備案管理，科學制定和調整監管農業保險費率，引導農業保險機構合理報價，鼓勵推出差異化的特色農業保險產品。加強農業保險承保與理賠環節的監管工作，不定期督導，嚴查“三到戶、五公開”的落實情況，嚴懲虛假承保、虛假理賠等違規違法行為，完善公示責任追究機制。加強農業保險基層網點、服務能力和農業保險專業人員建設，指導制訂農業保險行業基礎規范，引導行業發揮自律組織作用。加強科學技術如數碼紅外航空攝影、地球資源衛星、遙感影像、無人機空中查勘等技術在農業保險查勘核損中的應用，提升農業保險定損的準確度和農業保險管理的專業服務能力。

4.3 加強農戶監管

注重對投保農戶農業保險知識的宣傳與教育培訓工作，既要使農民學會保護自身的利益，也要使農民具有誠信守法的意識，防范其逆向選擇和道德風險行為的發生。加大信息技術監管力度，參照美國建立農業保險數據庫，利用數據挖掘技術與數據存儲技術，及時發現投保農戶的欺詐、浪費、濫用等違規違法行為。注重以典型案例為契機，及時在農戶中公開公示，發揮具體案例的警示和震懾作用。利用宣傳平臺加大對農業保險相關知識的宣傳力度，發揮社會對參保農戶的監管職能。