政策網絡視角下農村人居環境治理實踐檢視與路徑建構

□吳文旭，蒲 玥

（1.西華師范大學政治與行政學院，四川 南充 637002；2.南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京 213002）

1 研究背景

農村人居環境是農村居民的聚居地，是滿足農村居民生產生活的物質和非物質需要而進行相關活動的空間場所，是農村居民賴以生存的載體[1-3]。在鄉村振興戰略實施的大背景下，國家和社會各界對農村人居環境治理問題越來越關注，《農村人居環境整治三年行動方案》《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》等相繼出臺；2021 年中央一號文件提出“實施農村人居環境整治提升5 年行動方案”。

近年來，學界對農村人居環境治理愈發關注，取得了豐富的理論成果。鞠昌華等（2015）[4]認為，我國農村人居環境整治中配套經濟政策嚴重不足，突出表現在資金整體不足、稅收支持政策過嚴難以惠及農村、缺乏用電價格支持政策、金融支持政策支持面窄等方面。趙霞（2016）[5]的研究表明，導致農村人居環境問題的因素既有政府層面，如經濟發展方式不當、政府服務意識差、引導意識以及保障不足等；也有農戶層面的，如農戶參與意識、保護意識淡薄等。于法穩（2019）從政策機制角度分析，認為目前農村人居環境整治的相關機制不完善，質量監管缺位。綜上，我國農村人居環境治理任務依然十分嚴峻，治理問題仍舊突出。

基于政策網絡理論和人居環境系統理論的獨特視角，分析我國農村人居環境治理產生的問題及其成因，并嘗試建構治理路徑，以期對完善我國農村人居環境治理理論和政府決策有所裨益。

2 理論基礎與分析框架

2.1 理論基礎

政策網絡理論興起于20 世紀30 年代的美國，是指由于資源相互依賴而聯系在一起的一群組織或者若干群組織的聯合體。其中，比較具有代表性的模型是由英國政治學家羅茨（Rhodes）提出的，如表1 所示。該模型認為，政策網絡包括地域網絡、專業網絡、府際網絡、生產者網絡、議題網絡5 種類型，各網絡主體在互動博弈過程中建構政策執行的網絡模型。羅茨根據政策制定過程提出5 個標準來劃分政策網絡類型，即利益團體的目標導向、成員、縱向的獨立性、橫向的獨立性、資源的分配。

表1 羅茲模型

國外對人居環境的研究起步較早，興起于城市規劃學說，奠基于道薩迪亞斯的人類聚居學，并逐漸從城市人居環境研究轉向農村，形成了比較豐富的學術理論成果。吳良鏞作為國內人居環境科學的奠基人，在借鑒道薩迪亞斯的人類聚居學基礎上，立足國情，在《人居環境科學導論》一書中提出人居環境五大構成系統，即人類系統、自然系統、社會系統、居住系統和支持系統，如圖1 所示。在人居環境研究框架基礎上，運用定性與定量結合的方法，探討鄉村人居自然地理環境變化、人居環境建設及人居環境評價。

圖1 人居環境構成系統模型

2.2 分析框架

基于上述理論，主要從農村人居環境治理主體網絡和治理目標網絡兩方面來構建分析框架，如圖2 所示。治理主體系統主要包括地域網絡（中央各部委）、府際網絡（地方政府）、專業網絡（專業人員）、議題網絡（媒體組織）、生產者網絡（企業）、消費者網絡（村民），治理內容目標系統主要包括生態環境、社會環境、基礎設施、居住條件、經濟環境、鄉風文明。

圖2 農村人居環境治理分析框架

3 農村人居環境治理實踐檢視：問題及其成因

3.1 國家宏觀政策適應性和調控效果不足

目前，農村人居環境治理已經上升到國家戰略高度。我國出臺了一系列中央一號文件和國家宏觀政策，對在全國范圍內開展農村人居環境治理和推動鄉村振興具有重要的指導意義。究其原因，客觀上是因為我國農村地域廣闊、情況復雜，政策難以做到絕對的宏觀普適性；主觀上是宏觀政策試點機制運用不足，以及對基層政府信息反饋偏差的監管不足。

3.2 基層政府政策執行存在偏差

基層政府是開展農村人居環境治理的重要主體，其作用主要體現在對宏觀政策的具體規劃和實施，對企業、專業人員團體、村民、新聞媒體以及NGO（非政府組織）等多方資源的整合。然而，在實際操作中，“上有政策，下有對策”的政策執行偏差情況仍然存在。究其原因，一方面是基層政府追求政績，在政策制定上不符合實際，在向上級部門反饋信息上也存在謊報、虛報的情況；另一方面是基層政府及村民自治組織沒能合理整合各種有利資源。在農村人居環境治理中，不論是繼續堅持傳統政府統合論和單一決策機制，還是過分強調多元共治、片面弱化政府在政策網絡中的作用都不可取。

3.3 專業人才缺失，缺乏有效的人才引進機制

適應科學化、專業化、知識化的社會生產力發展趨勢，擁有一批具備較高知識水平和專業能力的建設人才是農村人居環境治理的必備條件。一是在政府決策、村莊編制規劃、環境治理和知識普及方面，需要專業規劃設計人員參與和提出意見；二是在農村生態產業技術方面需要專門技術人員指導；三是在基層民主自治方面，需要具有高素質、新思想的鄉賢；四是在鄉風文化的傳承和重塑過程中，需要有文化、會引導的教育人才；五是在農村民生領域，需要愛農村、肯扎根、愿奉獻的服務人員。

然而在目前農村人居環境治理過程中，人才缺失問題尤其嚴重，具體表現為“留不住，請不來”的畸形狀態，并且缺乏有效的人才引進機制。究其原因，一是政府在引進人才方面的財政投入不足，工資待遇低，對于專業人士缺乏吸引力；二是人才常駐保障機制不健全，配套設施跟不上，往往是留得住人、留不住心，人才流失的風險大；三是地區綜合實力落后，競爭力不足，發展前景不好。

3.4 村民參與度低、依賴性大，不能充分把握參與的機會和途徑

“治理”一詞不同于“管理”，管理強調單一主體和單一方向，而治理則強調多方主體的共治，包括政府、社會組織、村民等。目前，農村人居環境的治理主要是政府主導，村民的參與積極性并不高。其具體表現，一方面是村民對于農村集體事務漠不關心，對各級政策缺乏了解和認識，將本村的治理發展問題全部寄希望于政府，對公共權力依賴心理較重；另一方面是村民在自身權益受到侵害時選擇沉默，維權意識薄弱，同時對政府持懷疑態度，缺乏信任感。究其原因，一是傳統文化觀念中“清官情節”作祟，村民對干部依賴較強；二是政府沒有提供多種多樣多主體的參與渠道，村民參與治理無門；三是政策宣傳和社會動員不夠，治理主體之間信息溝通不暢。

4 農村人居環境治理路徑建構

4.1 強化政策頂層設計，優化治理資源配置

頂層設計要求從系統論角度出發，從全局角度對各要素進行統籌規劃，以集中有效資源，高效快捷地實現目標。在加強鄉村生態人居環境治理方面，政府應當注重合理配置治理資源，將資源適當向欠發達地區、需發達地區傾斜，促進國家基本公共服務均等化，為鄉村發展提供更良好資源，縮小城鄉發展差距，促進城鄉一體化。

4.2 完善治理法律體系，健全監督管理體制

就立法層面而言，生態人居環境治理需要法律法規在制度層面的保障方可有效推進。就監督層面而言，應發揮多種監督主體的作用，內部監督與外部監督相結合，公共權力、大眾媒體與民眾相互協作，從而建立完善的監督體系，對政府和企業予以切實有效的監督。

4.3 大力發展生態產業，轉變經濟發展方式

充分發揮地域優勢，用生態產業撬動產業振興，圍繞“生態+”“旅游+”“互聯網+”模式發展適合本地的特色產業，創新發展思路，轉變經濟發展方式，使原來的粗放式走向集約化。關閉污染嚴重的企業或運用倒逼政策促使其產業升級。積極鼓勵農民、企業發展生態特色產業，延長農產品產業鏈，實現地域網絡合作、產供銷一體化，讓生態產業成為村莊名片，助力鄉村產業振興，實現經濟發展和環境保護同步前行，真正踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。

4.4 合理規劃建設布局，提高農村景觀“顏值”

政府在美麗鄉村建設中，應對人均居住面積、建筑密度、房前屋后景觀、房屋設計樣式進行預期規劃，保證居民住房采光條件，破除村民守舊思想，加大老屋舊房改造力度，實現整體與局部相協調。合理布局學校、商業網點、民政網點，優化布局結構，方便民眾生活。加強道路交通、垃圾回收站和公廁建設，提高街道整潔度，消除農村以前的臟、亂、差現象，真正實現農村景觀“顏值”整體轉變，從“素顏”到“美顏”。

5 結論與討論

以政策網絡理論為分析視角，系統總結了我國農村人居環境治理問題及其產生原因，并提出了具體的治理路徑。研究發現，農村人居環境應被看作一個廣泛、多層的復合系統。必須充分發揮農村人居環境治理各主體的作用以形成治理合力，從全局入手促進農村人居環境各方面的整體提升。在具體的治理過程中，應堅持四大原則。

第一，以人為本原則。重視人的主體地位，明確生態人居環境當中應當由人治理，并最終回饋到人，切實提高人的生活質量。

第二，生態性原則。不能以犧牲生態的代價換取經濟價值。

第三，科學性原則。一是技術層面的科學性，即對于科學技術的應用?？茖W技術對人類社會的發展有很大推動，在生態人居環境治理中能發揮極大作用，要積極運用多種新興技術、妥善運用科技成果，解決建設中疑難雜癥，創造宜居生活。二是方法上的科學性，即專業化和針對性。專業的事情要交給專業的人用專業的方法來做，要重視專業人才的引進，對癥下藥，才能有效解決相應問題。

第四，獨特性原則。強調因時制宜和因地制宜，在農村人居環境治理中要結合當地實際、設計本土方案，做到“一村一品”，富有文化底蘊、環境基礎和經濟實力，讓村莊真正“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”。