中國生物質能政策變遷研究：2000—2019年

鐘兆真，劉麗娜，張亞鵬，韋姿吉，王藝璇

（1.武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072；2.復旦大學高等教育研究所，上海 200433；3.北京大學法學院，北京 100871）

進入21世紀，面對嚴峻的環境污染問題，生物質能日益成為國家能源發展戰略的關注點。在國家政策的助推下，生物質柴油和生物質沼氣的發展成為生物質能領域的兩大著力點，并在生態文明建設中發揮著日益重要的作用。黨的十八大以來，隨著《生物質能發展“十二五”規劃》《生物質能發展“十三五”規劃》的出臺，中國生物質能發展進入新階段，生物質柴油和生物質沼氣也邁入加速發展期。但兩者自2000年開始發展以來，即有著差異化的發展策略和路徑。其中，生物質沼氣主要集中在以農業為主的縣域農村，著力構建農村“能源、農業、環?！比灰惑w的循環格局；而生物質柴油聚焦于城市交通領域，著力擴大都市市場化和產業化規模?；谏镔|柴油和生物質沼氣的主要原料來源、應用領域不同，使得國家在制定兩者的政策方面也存在一定差異，最終促成兩者發展的異質性。以政策網絡理論及政策變遷相關理論為基礎，搜集整理中央層面關于生物質柴油和生物質沼氣的政策文本，采用政策計量和內容分析法，分析發文時間、文本類型等文本外部屬性特征，挖掘內容層面的政策目標、政策工具和政策主體網絡的差異。通過厘清政策變遷的歷史脈絡，在對政策進行描述性研究的基礎上，總結歸納生物質柴油和生物質沼氣的路徑差異，提煉生物質能的政策發展規律，為后續研究提供方向。

1 理論基礎與文獻綜述

1.1 政策網絡理論

政策網絡理論是西方公共政策研究的重要范式之一，主要是通過識別、界定和建構政策網絡從而進一步解釋公共政策。這一理論發展至今，主要形成了基于資源依賴的政策網絡、基于共同價值的政策網絡和基于共享話語的政策網絡3 種研究路徑［1］，而從發展脈絡看，政策網絡可以分為2種理論流派，以英美為代表的利益協調學派和以德國為代表的治理學派［2］。前者認為政策網絡是對利益集團和國家之間復雜關系的概括性術語，指代公私參與者之間的所有關系；后者認為政策網絡具有調整互動關系、資源配置形態和調適規則等多種功能。不同的研究路徑抑或不同的研究學派之間相互聯系相互交織，而隨著公共事務的日趨復雜，需要不同路徑和學派聯合起來發揮共同智力作用。

關于政策網絡理論的實證研究，國內學者主要聚焦于3個方面：房地產領域、能源及環境保護領域和社會公共服務領域［3］。關于政策網絡的研究多用于社會網絡分析，越來越多的文獻研究證實，將這一分析方法用于政策網絡的研究有助于了解政策過程中的權力路徑性質和影響。放置于生物質能領域，關于能源政策的網絡分析研究相對較少，相關的政策研究主要聚焦于國內外的政策文本內容比較，以期提出國內的發展建議［4-5］。目前尚沒有研究從政策網絡的視角分析生物柴油和生物沼氣兩者間的差異。

1.2 政策變遷相關理論研究

政策變遷相關理論是公共政策研究領域的重要內容，最初源于西方學者對政策過程的考慮和完善。從現實中的議題出發，西方學界形成了較為豐富的理論成果，不同學者從不同角度建構和發展政策變遷理論。如安德森認為政策變遷是一個或多個政策取代現有政策，包括采取新政策或廢止現有政策［6］。隨著國內公共管理本土化的發展，政策變遷理論的本土化應用性大幅提升，廣泛應用于環境、住房、醫療政策等領域中，但前期主要以質性研究為主，在階段劃分等方面存在較強主觀性。隨著政策研究的規范化發展，政策文本量化分析方法和政策內容分析法等工具為政策變遷相關理論提供了科學性支撐。國內學者用定量的方法對中國能源政策變遷的歷史進程和邏輯、海洋環境治理政策的變遷與演進等環境領域的政策進行了深入研究［7-8］，為進一步聚焦生物質能領域的政策變遷研究提供了良好的參照與鋪墊。

從實證主義層面分析政策的變遷已成為學界研究的重要內容，從研究視角來看，現有研究成果多從單一視角切入，主要指聚焦于政策手段、政策工具等某一個角度梳理分析政策的演進趨勢，如有學者從政策工具視角分析中國新能源汽車產業的政策變遷［9］。單一視角的分析能夠確保內容的細致，但政策的現實復雜性要求文本分析需要從更加多維的角度進行分析。探討特定政策的變遷，可以從政策目標、政策工具和政策主體網絡等多維視角出發，系統全面地梳理和研判政策變遷的特點和邏輯。

1.3 生物柴油和生物沼氣的政策研究

目前學界有關生物質柴油和生物質沼氣的研究主要集中在技術研究領域。就生物質柴油而言，國內研究主要是從柴油產業發展的角度出發，分析相應產業政策內容和發展［10］，并對未來政策設計提供建議［11］。也有部分研究結合國外生物質柴油的發展情況，分析生物質柴油發展較好的國家，如美國和巴西等國的政策［12-13］，以期為國內提供政策借鑒。最新的研究發現國內生物質柴油政策發展歷經3個階段，各階段之間的政策目標、工具以及主體互動網絡存在差異［14］，這為關于生物質柴油的政策網絡研究提供了便利。

就生物質沼氣而言，國內研究主要聚焦于農村和農戶沼氣，部分研究基于政府對農村沼氣進行大規模補貼的背景，部分研究從定量角度探討補貼政策的實施效果［15］，挖掘政策實施過程出現補貼低效率等問題，從而為后續政策發展提供針對性意見［16］。也有學者從農村沼氣國債項目政策入手，集中總結了這一項目的政策特征、政策績效以及未來的政策優化建議［17］。然而，生物質沼氣領域的研究尚缺乏對于政策變遷與政策網絡的梳理，這提供了一定的研究空間。

整體而言，現有政策研究多集中于單項的國內外比較和相關產業發展，而對生物質柴油和生物質沼氣進行系統的政策網絡分析及其比較研究還比較少。從政策變遷視角出發，在厘清生物質柴油和生物質沼氣各自的變遷脈絡，包括彼此的政策工具、目標和政策網絡內的主體互動關系的基礎上，根據這3方面進行橫向的政策網絡比較，從而揭示導致生物質柴油和生物質沼氣各自政策問題和發展問題產生的深層次原因，探討政策運行的真實動力。

2 數據基礎和研究方法

2.1 數據搜集和整理

在選取中央政府層面關于生物柴油和生物沼氣的發展政策基礎上進行分析?；诰W絡查詢方式，如利用政府部門網站、北大法寶數據庫、武漢大學政府文獻數據庫等，搜集了2000年1月—2019年12月的相關政策。筆者按照以下標準對原始數據進行篩選：①政策主體必須是中央層面的機關（包括黨中央、全國人民代表大會以及中央人民政府部門）；②政策文本內容必須要對生物質柴油或者生物質沼氣做出實際引導。依據發文時間、發文主體、文本性質政策名稱以及文本內容構建了本地政策文獻數據庫，最終形成45份生物質柴油政策和108份生物質沼氣政策。

2.2 研究設計與方法

對于生物質柴油和生物質沼氣政策的比對分析，采用內容分析法。首先對兩類政策的外部屬性特征進行量化分析，包括兩者政策在同一時間區間內文本數量、文本性質。對于政策文本數量的分析，有利于理解兩類能源的政策支持力度；對于政策文本性質的分析，有利于研判中央政策的推進載體。其次，通過編碼方式，對政策目標、政策工具和主體網絡進行深入挖掘，對于政策目標的分析有利于了解兩類能源的發展聚焦點；基于政策工具的分析有利于研判政府的推進方式；對于主體網絡的分析有利于掌握不同階段政策制定的主體有何不同，其互動關系有何差異。

3 生物質柴油與沼氣的政策比較分析

以2008年和2012年作為兩個時間節點，將中國生物質柴油和沼氣政策轉型分為三個時期：生物質政策的出現（2000—2007年）、初步納入國家工業計劃（2008—2011年）以及納入國家生物質能源計劃（2012—2019年）。2008年《可再生能源發展“十一五”規劃》的頒布標志著生物質能開始以專節的形式出現在國家長期的可再生能源發展規劃當中，不再只是散見于個別政策，議程地位明顯上升。2012年，國家能源局出臺首部針對生物質能的國家級專項政策文件《生物質能發展“十二五”規劃》，自此中央人民政府對生物質能的發展開始有了國家層次的長期系統性籌劃，為生物質能源的進一步發展奠定了基礎。在不同的時間段，生物質能源創新系統下，不同生物質的發展政策展現了多元變遷路徑。根據政策發文時間與數量、政策發文單位與類型、政策目標與工具以及整體的政策主體網絡對生物質柴油與沼氣的發展路徑做比較分析。

3.1 政策發文時間與數量的比較

從相關政策的最早發文時間來看，生物質柴油政策最早源于2003年的《柴油車排放污染防治技術政策》，而生物質沼氣最早則在2001年的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》就已被提出。從政策的發文時間分布來看（表1），三個階段（2007年以前、2008—2011年、2012—2019年）中，生物質柴油每個階段的發文量均少于沼氣，總政策發文量不及沼氣發文數量的一半。從政策發文密度來看，如圖1（a）、（b）所示，生物質柴油政策發文密集度主要在2005—2007年間，而生物質沼氣主要集中于2012—2019年。

圖1 生物質政策總量的數量和比例的變化

表1 生物質柴油與沼氣的發文階段和數量

3.2 政策發文單位與類型的比較

政策發文單位與類型統計結果見表2 和表3。從發文單位看（表2），生物質柴油政策中發文最多的主要是國家發展和改革委員會（14 條）、國務院（8 條）、國家能源局（8條）。在生物質沼氣政策體系中，發文最多的前兩名單位也是國務院（33 條）和國家發展和改革委員會（22 條），但與生物質柴油不同的是，生物質沼氣政策發文單位中，國務院（22 條）、國家發展和改革委員會（22 條）和農業農村部（19條）出臺的政策數量居于前三。這與生物質沼氣政策發文的最初目標是改善農村農業發展（農業發展是第一階段的首個目標）、優化農業環境整治等有關。

從發文類型看，生物質柴油和生物質沼氣政策都包含“法律法規與條例”“計劃與決定”“通知與意見”等，生物質沼氣政策中則還有“措施、方案”等其他類型。其次，由表2、表3 可見，“通知與意見”均是生物質柴油和沼氣政策發文的主要形式（生物質柴油31條，占比68.89%；生物質沼氣62 條，占比57.41%），其政策強度和水平較低，但對于不同生物質能源的發展都有著推動和促進作用（圖2（a）、（b））。另外，相較生物質柴油政策，在生物質沼氣政策中政策強度較大的“法律法規性”文件占比更高；還有17.59%的涉及微觀舉措的“措施、方案”類政策文件，這些主要由原農業部、農業農村部制定發文，這兩個主體在沼氣政策中的重要管理地位同樣體現了生物質沼氣發展的目標定位與農業和農村的發展息息相關。

表2 生物質柴油政策的發文機構和文本性質構成

表3 生物質沼氣政策的發文機構和文本性質構成

圖2 生物政策在通知和意見水平上的數量和比例變化

3.3 政策目標與工具方面的比較

政策目標有助于推動政策制定與執行，而政策工具的使用是為了實現政策目標。在政策目標方面，生物質能源的開發和利用是為了實現環境可持續、能源供應可持續、工業發展、技術創新、農村發展等目標，柴油和沼氣雖屬生物質發展的不同路徑，但其目標分類相同。政策工具的研究自ROTHWELL 開始［18］，蘇竣對其進行細化后［19］，就大多以環境型、供給型和需求型分類。在現有研究的基礎上，根據生物質柴油與沼氣的特點，將政策工具細分為13 個不同的政策工具（表4）。政策目標與工具相輔相成，在不同階段，生物質柴油和生物質沼氣的目標和工具也呈現出不同樣態。

表4 政策目標和政策工具的分類與定義

3.3.1 第一階段（2007年以前）

在生物質柴油發展（表5）的第一階段，于2003年至2007年初發布的16 條政策中，發展生物質柴油的政策目標集中在技術創新（27.45%）、環境可持續性（23.53%）和能源供應連續性（21.57%）。政策工具補充了政策目標。其中財政支持（28.07%）是第一時期最常用的政策工具。財政支持包括對投資生物質柴油生產和創新的個人和私營公司的低息貸款、融資等。農民種植非食用能源作物也獲得補貼。技術信息支持（15.79%）是指政府通過鼓勵生物質柴油發展加強相關技術，或開展技術研究、提供技術支持、技術指導等，或提供信息服務來支持生物質柴油產業開發和發展。監督控制（15.79%）則是該時期使用程度位于第三的政策工具，通過規定生產生物質柴油所采用的技術規范來優化柴油生產過程。

在生物質沼氣發展（表6）的第一階段，政策目標則主要集中在農村發展（31.58%）、能源供應連續性（29.82%）和工業發展（15.79%），而技術創新（10.53%）目標最少。例如，2001年出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，就明確提出要加強沼氣等新節能技術，以加強農村能源綜合建設。生物質沼氣使用的政策工具傾向與生物質柴油也存在異同，生物質沼氣中主要用到的政策工具是政策引導（22.9%）、財政支持（14.94%）和監督控制（14.94%）。在第一階段，生物質沼氣與農村衛生、環境和農業發展息息相關，政策引導主要在引導各地方，尤其是農村地區，加強對生物質沼氣能源的重視和發展力度，從而促進規模生產、以實現農村能源供應的連續性。政府的財政支持旨在施以貸款、融資、捐款和放松金融限制來鼓勵企業投入沼氣生產。監督控制同樣在該階段的生物質沼氣政策工具中排第三，政府通過政策來實行監督管控，或為維護市場秩序而限制市場行為，從而創造公平有序的競爭環境，促進工業發展。

表6 生物質沼氣政策目標和工具類別的編碼及頻率

總的來說，第一階段是生物質柴油與沼氣的萌芽期，作為可再生能源的一部分，除了能源供應的連續性，兩者的政策優先目標以及政策工具實施重心皆有所不同。也正是因為政策對于兩者的初始重心不同，導致生物質柴油與沼氣自萌芽期開始，即有不同的政策優先目標，即便采取相似的政策工具，例如財政支持，政策工具執行的重點及內涵也有極大的差異。

3.3.2 第二階段（2008—2011年）

在生物質柴油發展的第二階段，于2008年至2011年初發布的8 條政策中，政策目標（表5）主要集中在工業發展（25%）、技術創新（25%）、能源供應連續性（21.43%）。由于生物質柴油更明確地被視為可再生能源和生物技術相關產業的一部分，在發展期政府對于促進生物質柴油的工業發展重視度有所提高，通過產業的技術創新從而增加能源供應連續性。相較第一階段，柴油第二時期最常用的政策工具依舊是財政支持（25%），其次是目標規劃（14.29%）、稅收優惠（14.29%）和示范工程（14.29%）。財政支持與稅收優惠主要用于大學從事生物質柴油的研發補助，并對從事生產的企業實施減稅免稅等措施。示范工程則是建立生物質柴油的試點，用于樹立企業領頭羊來帶動柴油行業發展。隨著越來越多的私營公司參與生物質柴油生產，監管控制（10.71%）的重要性需要加強，用于規范生物質柴油產品的質量標準以優化市場產品。

表5 生物質柴油政策目標和工具類別的編碼及頻率

在第二階段，生物質沼氣政策創新和生產體系的建立與生物質柴油有所相似，與生物質沼氣相關的16 條政策中，6 條政策與生物質柴油重合，例如，科技部2011年的《國家“十二五”科技發展規劃》《關于印發十二五生物技術發展規劃的通知》等文件都促進了生物質柴油和生物質沼氣的能源技術創新體系建立。相較于財政部為生物質柴油生產訂立了兩條免稅規范，財政部也為生物質沼氣發文兩條關于減稅補助的政策以鼓勵工業發展、促進能源供應持續。這使得生物質沼氣與生物質柴油政策優先目標在該階段相同（表6），即工業發展（27.27%）、技術創新（25%）和能源供應連續性（18.18%）。與第一階段相比，生物質沼氣的政策工具同樣有所延續性，但不完全相同：使用最多的變為目標規劃（28.13%）類政策工具，其次是財政支持（15.63%）和政策引導（15.63%）。在生物質沼氣發展脈絡中，其政策在變遷中始終與農村能源供應緊密相連，但在第二階段又不單局限于解決農村能源供應問題，而是隨著發展輻射到城市廢棄物和能源燃料需求上。

第二階段是生物質柴油與沼氣的發展期，可見，隨著生物質柴油和沼氣能源的需求逐漸擴大，工業發展、能源供應連續性和技術創新體系的建立成為該時期兩者的共同目標。財政支持這一政策工具也同為生物質柴油與沼氣提供資金鼓勵，目標規劃則予以方向指引。不同的是，生物質柴油政策工具的實施還注重稅收優惠、示范工程，它們在生物質柴油市場中起到了促進和引領作用，而生物質沼氣則更多以政策引導工具，來引導和推動生物質沼氣從農村到城市的共同發展。

3.3.3 第三階段（2012—2019年）

在生物質柴油發展的第三階段，共計出臺21條政策，相較于前兩個階段，在政策文本、政策目標和政策工具的數量上都有明顯增加。其中政策目標（表5）主要集中在技術創新（27.78%）和能源供應連續性（26.67%）。技術創新主要在鼓勵生物質柴油創新系統的建立，尤其是以微藻提煉生物質柴油，能源供應連續性則注重于航空生物質柴油的制造。就政策工具而言，政策引導（14.84%）和財政支持（14.06%）在這一時期較為常用。政策引導多以“加快”“促進”“推動”等為關鍵表述詞，強調生物質柴油作為可再生能源和生物技術相關產業的發展，而財政支持（14.06%）則主要聚焦于為生物質柴油提供財政專項資金，指明中央和地方的財權和事權責任，要求地方提供配套的建設資金，進一步提升了各地對私營企業投入生物質柴油研發和生產的財政支持力度和規模。與此同時，示范工程（12.50%）和基礎設施（10.94%）兩種政策工具也在這一時期通過打造示范性生物質柴油生產、研發和應用基地，提供生物質柴油的基礎設施平臺，助力生物質柴油的發展和應用。

在生物質沼氣發展的第三階段，共計出臺59 條政策（表6）。政策目標則主要集中在環境可持續性（25.66%）和農村發展（22.12%），致力于通過生物質沼氣的發展解決秸稈等農村廢棄物處理及環境污染問題。而政策工具主要聚焦在政策引導（22.61%）、目標計劃（13.91%）和示范工程（13.04%）。值得注意的是，農村地區受制于經濟、技術和文化水平，導致在發展過程中可能存在一定粗放型發展局面，因此管制控制（11.30%）也成為這一時期政策工具的著力點，通過為生物質沼氣的發展提供標準和監管，保證農村地區生物質沼氣的高質量應用。

整體上來看，這一時期，生物質柴油和生物質沼氣都處在發展的窗口期，各類專項政策陸續出臺，為兩者的發展提供了強有力的政策保障。然而，生物質柴油和生物質沼氣在政策目標設定上存在一定差異。兩者的優先政策目標仍舊不同，在政策工具之間的配套使用上亦存在不同程度的差異。

3.4 政策主體網絡的比較

綜觀三個時期，無論是生物質柴油或生物質沼氣，其政策網絡中指導決策過程的國務院都是重要的節點，而提供法律基礎使生物質能產業發展合法化的全國人民代表大會在第一和第二個時期則至關重要。其政策網絡中指導決策過程的國務院都是重要的節點，而提供法律基礎使生物質能產業發展合法化的全國人民代表大會在第一和第二個時期則至關重要。表2 和表3 顯示了生物質柴油和生物質沼氣頒布政策的發文機構和文本性質組成。全國人民代表大會出臺政策相對較少，但是，全國人民代表大會出臺的政策為指導了國務院內部在計劃、通知和意見層面上的附屬政策的實施，提供了法律基礎，國務院及其相關組織機構則承擔了大部分政策的推廣工作，積極參與在政策網絡之內。然而不同生物質發展路徑中的主要政策主體及其互動行徑存在異同。圖3（a）、（b），圖4（a）、（b），圖5（a）、（b）則分別表示了三個時期生物質柴油和生物質沼氣政策主體互動的網絡構成。

圖3 第一階段生物質政策主體網絡

圖4 第二階段生物質政策主體網絡圖

圖5 第三階段生物質政策主體網絡

3.4.1 第一階段（2007年以前）

在第一個階段，全國人民代表大會2005年通過的《可再生能源法》，同時為生物質柴油和生物質沼氣政策提供了法律基礎。然生物質柴油政策中只有這一項是由全國人民代表大會出臺的法律，而生物質沼氣在同一時期還有另外3 項法律或政策是由全國人民代表大會出臺。另外，在全國人民代表大會所提供的法律基礎上，國務院及其部委成為實施生物質柴油和沼氣的主要機構。第一項生物質柴油專名的政策《柴油車污染控制技術政策》是2003年由原國家環境保護總局、商務部、科技部聯合發布，然而前兩部門此后便不再發布其他生物質柴油政策；而第一項生物質沼氣專名的政策是由原農業部在2007年獨立發布的《全國農村沼氣工程建設規劃（2006—2010年）》，此后原農業部與國家發展和改革委員會又聯合發布的《全國農村沼氣服務體系建設方案（試行）》等生物質沼氣專項政策。

在生物質柴油和沼氣的政策網絡中，國家發展和改革委員會都承擔了推廣生物質能的主要責任（生物質柴油占9 項政策中的6 項，沼氣占14 項中的10 項）。另外執行生物質柴油政策的主體包括財政部、科技部、原國家環境保護總局、稅務局；生物質沼氣政策則有財政部、國家電力監管委員會、原農業部、國家能源局。在兩個不同的生物質能源政策網絡中，國家部委之間的協調和互動關系也不相同。生物質柴油中，國家發展和改革委員會2次與科技部聯合發文，1 次與財政部聯合發文；生物質沼氣中，國家發展和改革委員會3 次與原農業部聯合發文、1次與財政部聯合發文。

3.4.2 第二階段（2008—2011年）

全國人民代表大會通過修訂的《可再生能源法（2009年修訂）》，繼續為生物質柴油和生物質沼氣的發展提供法律基礎；國務院繼續作為實施生物質柴油與生物質沼氣政策的主要機構。然而，國務院相關組織機構的角色在生物質柴油與生物質沼氣的政策網絡中，都發生了些許轉變。

就生物質柴油來看，國家發展和改革委員會、財政部和科技部是政策推廣的主要響應者。與柴油發展的第一階段相比，第二階段科技部和財政部對生物質柴油的發展發揮了更積極的作用，而國家發展和改革委員會在實施生物質柴油政策方面承擔的責任減少。此外，原環境保護部和商務部自第一階段后，便不再參與生物質柴油政策的政策網絡。

就生物質沼氣來看，國家發展和改革委員會、財政部和原農業部依舊是政策網絡的主要成員，責任相當。與第一階段比，國家電力監管委員會自第一階段發布了《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》后就未再參與政策網絡活動。而從第二階段開始活躍的是科技部，在該階段科技部發文5 條，且都是單獨發文，如科技部2008年第一條發文《關于印發＜新農村建設民生科技行動方案＞的通知》和2011年的《國家“十二五”科學和技術發展規劃》等，對推動生物質沼氣在實現工業發展和技術創新等方面提供動力；另外，國家能源局該階段也更為活躍，在3 項沼氣政策發文中單獨發文占2 條，與財政部和原農業部聯合發文1條。

綜合上述生物質柴油與生物質沼氣政策網絡的對比可知，在第二階段中，兩者相同點在于國家發展和改革委員會承擔的責任都相較減少，而科技部在網絡中的參與都更積極；不同點在于該時期財政部在沼氣的政策網絡中不如柴油活躍，而能源局在沼氣政策網絡中的活躍度比在柴油政策網絡中更高。

3.4.3 第三階段（2012—2019年）

在第三階段，全國人民代表大會仍舊是生物質柴油和生物質沼氣的法律基礎提供者，國務院繼續作為兩者政策執行的主要機構，然而全國人民代表大會以及國務院相關組織機構的角色都產生了進一步的轉變。全國人民代表大會在第三階段逐漸從生物質柴油政策網絡中淡出，不再為生物質柴油發展提供新的法律基礎，而在同一時期生物質沼氣政策網絡中，全國人民代表大會則修訂或頒布了4 條政策為其發展進一步地提供法律支持和創新環境，如《中華人民共和國農業法（2012年修訂）》等。國務院本身則在生物質柴油及生物質沼氣的政策網絡參與都有上升。

另外，從生物質柴油政策網絡來看，國家發展和改革委員會的角色有所強化，而科技部和財政部則相比第二階段逐漸淡出；國家發展和改革委員會下屬的能源局在第三階段，首次進入生物質柴油的政策網絡。在此時期，國家發展和改革委員會出臺了5項生物質柴油政策，國家能源局出臺7項。同時各部之間的協調和互動減少，國家發展和改革委員會在此期間沒有與其他部委聯合發布任何生物質柴油政策，而是主要將政策執行的責任分配給了國家能源局。然而，從生物質沼氣政策網絡來看，國務院相關組織機構則不止4個參與到政策網絡中，在第三階段中表現尤為明顯。但因第三階段生物質沼氣政策《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》聯合發文涉及較多機構，沼氣政策網絡中只列出了7 個最為主要的主體（圖5b）。國家發展和改革委員會仍是執行生物質沼氣政策的主要機構，而國家發展和改革委員會下的能源局從第一階段就參與在生物質沼氣的政策網絡中，且從第一階段發文1條（3.03%），到第二階段3條（18.75%）再到該階段的10條（16.95%），權重相較第二階段有所回落但整體和柴油政策網絡一樣有所上升，但國家發展和改革委員在該階段的沼氣政策體系中更積極與其他部門相協調。

“聯合發文”適應現實需要，展現了在生物質柴油與生物質沼氣政策網絡中各部門的協調互動情況，也體現了中國生物質能發展的多部門管理特點。在政策網絡中，全國人民代表大會主要負責制定和修改基本法律，國務院則在生物質能產業發展所需的計劃、措施、意見、決定等上占主要角色。國務院的相關組織機構中國家能源局作為重要主體，在生物質能源的技術創新、工業發展、能源供應、環境優化等上發揮作用；國家發展和改革委員會是貫徹落實黨中央關于發展改革工作的方針政策和決策部署的部門，主要出臺各類方案；農業農村部則負責通過統籌推動農村基礎設施、農村能源和環境治理來促進“農村發展”這一生物質能政策目標；科學技術部主要統籌推進科技發展、科研項目管理等；財政部負責管理中央各項財政收支，通過制定開支標準、審核預算、稅收調控等來支持和監督規范生物質能的良性發展。以上可見，這些部門雖職能邊界不同，但都與生物質能源發展息息相關，多部門的加入和協調互動不僅體現了國家對生物質能發展的重視，也調動了更多的部門資源和積極性，降低了立法成本又提高了同一政策在諸多領域中適用的效果［32］。但多部門管理的缺點——如職責不清、程序繁瑣、推諉扯皮、執行缺位、監管較難等——也同樣不容忽視［33-34］。例如在生物質沼氣的《養殖小區和聯戶沼氣工程試點項目建設方案》政策中，農業農村部與國家發展和改革委員會聯合發文加強了政策力度，其內容包括建設沼氣工程、發放補助、質量監督等，而在具體實施時很容易出現類似審批流程太長、辦事效率低、行政監管或信任缺失等問題［35-36］，而這些管理邊界問題并未在政策文件中加以明確。在中國生物質柴油與沼氣的政策變遷中，多部門管理應隨著機構改革和職能轉變逐步探索和優化。

4 結論與討論

搜集整理出中國中央各機構發布的生物質柴油政策文件45 項和生物質沼氣政策文件108 項，運用內容分析法比較分析兩者政策演變的路徑差異。通過分析生物質柴油和生物質沼氣政策的政策目標與工具，以及政策執行主體間所形成的政策網絡，作者發現生物質能源創新系統下不同生物質的發展路徑存在多元動態。

從政策目標與政策工具看，生物質柴油與沼氣在發展中有各自的延續性。縱觀三個階段的整體發展，在生物質柴油的政策目標中，始終以技術創新（27.22%）和能源供應連續性（24.26%）作為主軸，再加上環境可持續性（18.93%）而共同構成整體的前三個主要目標。而生物質沼氣更注重農村發展（22.9%）、工業發展（20.56%）和環境可持續性（20.09%）。當然，作為生物質可再生能源體系的一部分，環境可持續性是生物質柴油和沼氣發展的共同目標，只是兩者的發展重心有所不同。在政策工具的使用上，生物質柴油在三個階段都重視財政支持（19.25%）這一政策工具，各階段配合使用技術信息支持、目標規劃、監督控制等政策工具；而生物質沼氣三個階段都較為重視政策引導（21.79%），前兩個階段輔以財政支持政策工具，后兩個階段則較多地輔以目標規劃政策工具。

從政策網絡看，全國人民代表大會為生物質柴油和沼氣發展都提供了法律基礎，雖然發文占比整體不高但位階至關重要；國務院及其相關組織機構尤其是國家發展和改革委員會，則是政策網絡中最重要的政策執行主體，而國務院下屬部委的參與，不但在生物質柴油與沼氣的政策網絡中的角色不同，各部委在兩個政策網絡中主體的協調互動關系也在不同階段有明顯差異。在第一階段，生物質柴油政策網絡國家發展和改革委員會、科技部、財政部皆互動協調；在生物質沼氣網絡中，國家發展和改革委員會則與原農業部、財政部聯合發文。另外，牽涉在兩者政策網絡中的部委不盡相同，也皆有部委僅在第一階段參與政策網絡，之后即淡出網絡的情形。在第二階段，生物質柴油政策網絡中，國家能源局仍未進入生物質柴油的政策網絡，相較之下科技部與財政部更為活躍；然在同一時期，國家能源局卻活躍在生物質沼氣政策網絡中，而前一階段未積極參與生物質沼氣的科技部在該階段中的參與度也有所提升。其次，一直到第三階段，生物質柴油的政策網絡主體始終以國家發展和改革委員會為重心，國家能源局首度進入網絡并具有重要地位；但生物質沼氣的政策網絡顯得更為復雜，政策主體間的協調也更為頻繁，生態環境部及住建部此時首次進入。

綜觀中國生物質能源近20年的發展，生物質柴油與生物質沼氣同屬于生物質能源的一部分，然而不同生物質能源的政策目標、政策工具以及整體政策網絡，卻呈現出多元形態。在加強中國整體生物質能長期發展的前提下，運用內容分析法比較分析兩者政策演變的結果，或可以為未來政策持續地推進，帶來兩項啟示。

第一，政策目標與工具的統籌運用。以政策目標而言，如前所述，生物質柴油與沼氣在發展過程中，僅有環境可持續性是兩者發展的共同目標。生物質柴油的政策目標更重視技術創新，而生物質沼氣更注重農村發展，兩者政策目標優先順位的差異，反映了兩者順應都市規劃與農村發展的不同特質。未來如何統籌兩者的政策目標，使生物質能源同時成為中國城市能源可持續轉型以及農村能源可持續發展的一部分，將是重要的政策議題。以生物質柴油而言，中國城市如何加強技術創新，并透過能源作物種植等機制，聯動農村的經濟發展與能源轉型，至關重要；以生物質沼氣而言，生物質沼氣不但能推進農村的可再生能源轉型，同時強化城市對于生物質沼氣技術創新的重視，也將進一步帶動農村的科技發展與產業建設，共同推進城市與農村的環境可持續性與能源供應連續性。第二，政策網絡主體之間的協同治理機制。生物質柴油與沼氣長期的政策執行主體并不一致，尚未建立有效的協同治理機制，統籌生物質能源的長期發展。未來是否增設部門之間的委員會等創新機制，統籌協調生物質柴油與沼氣的政策目標與工具應用，將是推動生物質能源整體發展的重要課題。

隨著現代化建設的推進，中國能源經濟結構轉型的步伐不斷加快，作為綠色能源的生物質能在不同時期顯示出鮮明的特色。生物質能政策的演變既是多方主體協同發力的結果，也遵循著政策創新發展規律，同時受到政治、經濟和科技等因素制約。現階段，基于生態文明建設的生物質能政策已經漸成體系，并呈現出較為良性的發展態勢：在政策變遷過程中，黨中央通過戰略規劃來提高社會對以生物質柴油和生物質沼氣為代表的清潔能源的認知程度，中央政府部門通過制定階段性的發展目標，推出多樣化的政策工具，布局啟動產業化市場需求，并結合生物質柴油和生物質沼氣各自的市場環境逐漸傾向于充分回應生產企業利益和科研機構發展；在政策工具的選擇和運用上，政府根據生物質柴油和生物質沼氣的政策發展階段不斷調適政策工具，并愈加重視市場機制和技術研發。

通過系統地比較分析生物質柴油與沼氣兩者復雜的政策變遷脈絡，對于國內生物質能政策的變遷梳理和政策認知有一定的階段性意義，但也存在兩點不足：一是中國的生物質柴油和生物質沼氣政策體系擁有豐富且復雜的政策文本材料，該研究僅選取中央層面的政策文本可能會在某種程度上造成對地方實踐和政策差異的忽視，要想更全面立體認識相關政策的變遷，下一步可以擴大研究對象范圍；二是在方法的應用上，囿于研究者的分析能力，對于同樣主題的研究必然存在編碼和理論構建的差異，因此，有待于結合其他研究以驗證該模型的有效性。