海洋環境公益訴訟的制度定位及體系完善

解永照，余曉龍

（1. 中國人民大學法學院，北京 100872；2. 山東警察學院警用技術與裝備創新研究中心，山東 濟南 250200；3. 山東法官培訓學院，山東 濟南 250013）

隨著《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）及相關司法解釋的修訂完善，環境公益訴訟制度在中國已經基本建立起來，對依法保護各類環境公共利益起到基礎性制度作用。在圍繞各領域環境公益訴訟制度設計中，海洋環境領域的問題較為特殊，引發了對海洋環境公益訴訟制度設計科學性和規范性的持續探討。產生這一問題的直接原因在于《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）第89 條第2 款設計的粗疏及對該規定的不同理解。根據該規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求（該款規定的訴訟類型以下簡稱“索賠訴訟”）。據此，難以明確判斷海洋環境監管部門在公益訴訟制度體系中的地位，也難以把握其與《民事訴訟法》《環境保護法》規定的機關和社會組織提起的環境公益訴訟之間的關系。加之其他相關政策和立法并未對該問題作出正面回應，導致海洋環境領域的公益訴訟制度始終處于“猶抱琵琶半遮面”和“欲說還休”的窘境。審判實踐中，多傾向于將該條款理解為海洋環境監管部門排他性公益訴訟權利力的制度規定，把社會組織針對海洋環境保護提起的環境公益訴訟排除在外、不予受理，限制了環境公益訴訟制度在海洋環境保護領域的應有功能，也造成了對相關制度規定理解的困難。

基于對司法實踐的反思，現有研究多以《海洋環境保護法》第89 條第2 款規定內容為對象，從社會組織具有環境公益訴訟原告資格的角度進行辯駁，其基本思路系將《海洋環境保護法》第89 條第2 款的規定推演為海洋環境公益訴訟［1］，并以此作為討論的前提進行后續分析。從現行制度設計角度看，環境公益訴訟與該款規定的訴訟類型不能等同對待，否則將混淆環境公益訴訟的制度內涵和救濟要義，也將消解由海洋環境監管部門提起索賠訴訟的制度設計意義。其他將該款規定的訴訟類型理解為私益訴訟［2］、國益訴訟［3］的研究，雖然論述皆有一定道理，但囿于利益分析法在該領域的失靈，難以將國家生態環境利益與社會公共利益嚴格區分開來［4］，使得探討的基礎背離了對現行制度規定的一般理解，造成了海洋環境公益保護制度體系割裂。如果將該款規定的訴訟類型排除于環境公益訴訟之外，則社會組織針對海洋環境公益保護提起的訴訟在現行制度體系下如何理解、是否存在制度空間，或者進一步講，如何在承認海洋環境監管部門提起索賠訴訟優先性的同時，從制度上明確社會組織的地位，包括操作層面的介入情形、功能互補、機制銜接，更好地發揮公益保護補充性作用，都有待深入細致的探討。

1 海洋環境公益訴訟的實踐樣態及制度成因

當前，海洋環境公益訴訟發展受限，導致海洋環境公益保護相關訴訟制度和管理制度的功能受損、秩序混亂。問題產生的制度根源在于海洋環境公益訴訟的制度錯位和訴訟體系的不健全。

1.1 訴訟主體制度限制導致保護能力不足

一是社會組織在海洋環境公益訴訟中的地位受限。《環境保護法》明文規定的社會組織提起公益訴訟制度在《海洋環境保護法》中未能得到應有體現。根據當前司法實踐對海洋環境保護法律適用的普遍性理解，社會組織并非海洋環境公益訴訟的適格主體，無權提起海洋環境公益訴訟［5］。從現行訴訟制度體系看，海洋環境監管部門是海洋環境公益的主要維護者，只能由其提起公益保護訴訟，容易導致職責疏漏、推諉，擠壓環境公益訴訟提起的空間，不利于海洋環境的全面保護。海洋環境保護的專業性強，涉及范圍廣，加入社會組織的力量是一種恰當的制度選擇。同時，從條文規定內容看，《海洋環境保護法》雖對海洋環境公益保護的原告資格加以限定，但根據環境保護一般性訴訟制度規定，并未排除其他主體通過索賠訴訟之外的訴訟手段維護海洋環境公益。對海洋環境污染與生態破壞這一同時關涉社會公共利益與國家利益的事項，不能僵化理解《海洋環境保護法》的規定，排除其他相關法律規范的適用。司法實踐中，部分法院為繞開現行規定的限制，采取了“打擦邊球”的做法，以期為社會組織公益訴訟功能發揮提供法解釋的空間。比如在鎮江市漁政監督支隊訴韓國開發銀行投資公司通海水域環境民事公益訴訟一案中，武漢海事法院的裁判文書說理部分繞開了直接認定海洋環境公益訴訟主體資格的立法限定，轉而認定起訴人為事業法人單位，其非海洋環境監管部門也非法律規定的社會組織，因此提起環境民事公益訴訟缺乏法律依據。這一判決暗含社會組織可以提起海洋環境公益訴訟的思路［6］，或者至少說，沒有將社會組織排除在可以提起海洋環境公益訴訟的主體范圍之外。但是，該種探索僅具有個案意義，因未能正面回應現行制度性問題，無法形成普遍性的訴訟規則。

二是檢察機關介入環境公益訴訟程序制度不完備。在我國現行體制和制度模式下，檢察機關具有其他訴訟主體所不具備的獨特法律地位，也具有更加多元的訴訟手段和強大的訴訟能力。目前，對檢察機關進入海洋環境公益訴訟審判階段的制度規范相對健全，但對審理階段之前和之后兩端的制度規范和程序設計相對薄弱，亟須補強，以更加充分地發揮檢察公益保護職能作用，以較小的制度資源和代價實現海洋環境公益保護的制度目標，完成與審判程序的有效銜接。根據現行法律規定，檢察機關主要可以通過兩類途徑進入海洋環境公益訴訟程序，一種途徑是通過“督促起訴”的方式，在滿足相應條件的情況下進入訴訟程序；另一種途徑是通過“支持起訴”的方式，加入到相關訴訟程序之中。作為法律監督機關身份存在的檢察機關，在兩類方式進入訴訟程序中還存在操作流程不清晰的突出問題。總體來看，檢察機關的海洋環境公益訴訟法律監督職能存在事前、事中監督缺位和事后監督不力的困境。同時，海洋環境公益訴訟中存在民事、行政、行政附帶民事等多元訴訟流程，檢察機關在提起公益訴訟時，對相應訴訟程序行使的選擇權并無一定之規，檢察權能的最優選項和各項檢察手段的銜接配合也不順暢。以檢察機關提起訴訟前的公告與檢察建議的發出為例，在海洋環境民事公益訴訟前，檢察機關往往發出公告督促有起訴權的機關或者社會組織提起公益訴訟，但公告本身帶有一種通告周知的性質，被公告者是否采取積極訴訟措施難以保證。特別是在海洋環境保護領域，作為海洋環境監管部門的法定訴訟主體按照該類程序要求予以回應，難以起到應有的督促效果，也沒有制度之外的實踐操作規則的約束。而對于海洋環境行政公益訴訟前發出的檢察建議，因走“公對公”的程序，實際上對海洋環境監管部門施加了不小的壓力，但由于并未有操作規程的指引，導致檢察機關訴訟前的程序權力存在失范的風險。

1.2 訴訟程序銜接不暢消解公益訴訟應有效能

一是海洋環境公益保護各類型訴訟程序銜接不暢。環境公益訴訟既有民事公益訴訟與行政公益訴訟之分，也有行政附帶民事與刑事附帶民事等訴訟形態之別。在法院受理的海洋環境公益訴訟相關案件中，民事公益訴訟與行政公益訴訟的情形較為明確，但行政附帶民事與刑事附帶民事公益訴訟規定還不完善，也缺乏細致的操作規程，導致海洋環境公益訴訟的銜接性問題。以海洋環境民事公益訴訟與行政公益訴訟的銜接為例，其一，兩類案件的立案標準與受理難度差別較大。環境民事公益訴訟立案標準明確，法院受理基本不存在障礙；環境行政公益訴訟中，因對負有管理職責的海洋環境監管部門怠于履職和造成海洋環境污染的因果關系認定困難，導致法院在立案階段對相關標準把控較嚴。其二，在海洋環境民事公益與行政公益訴訟實踐中，尚未建立一套通用的證據采信與司法鑒定程序標準，在不同程序中的起訴，仍然要分別進行相應舉證與司法鑒定，增加了當事人訴累。海洋環境民事公益訴訟中原告舉證責任雖然采取倒置原則，但在證明力度的減輕上仍未達到行政公益訴訟舉證責任倒置的程度。考慮到海洋環境污染的隱蔽性和損害認定的專業性，參照行政公益訴訟的做法，民事公益訴訟中建立徹底的舉證責任倒置分配規則條件已經成熟。其三，尚未建立海洋環境民事公益訴訟與行政公益訴訟的裁判結果互認制度，導致裁判結果互通性不足。對民事公益訴訟中某些成熟的裁判做法，如恢復原狀、替代性生態補償等，行政公益訴訟裁判時可借鑒采納以節約一次性訴訟程序資源，避免程序空轉。而行政公益訴訟中確定的損失數額，可在民事公益訴訟中直接認定作為索賠依據。但這些在實踐中并未得到普遍認可，個案裁判的差異較大。

二是海洋環境監管部門與檢察機關公益訴訟銜接機制不健全。主要表現在：其一，法律監督機制不健全。檢察監督僅限于訴訟程序，此后的索賠與修復過程因主導權在海洋環境監管部門，檢察監督沒有介入點，易出現案子贏了，環境損害修復仍然不到位的情況。其二，督促起訴制度強制性不足。檢察機關沒有針對性的立案審查權限，不能依職權或申請對海洋環境監管部門作出的不提起海洋生態環境損害賠償的決定進行立案審查。即使決定不當，檢察機關也難以強制相關海洋環境監管部門提起訴訟。其三，檢察機關的支持起訴制度存在缺漏。除提供法律建議、司法咨詢等較為形式化的幫助外，在證據固定、經費支持、訴求完善、協助確定索賠主體等方面欠缺支持。

1.3 海洋環境監管部門角色失位引發功能性問題

在保護海洋生態環境方面，海洋環境監管部門擔當相互關聯的“兩種角色”：一種角色是行使海洋環境監督管理職權的主管機關，另一種角色是代表國家提起損害賠償的訴訟主體。兩種角色各有作用范圍，應當相互配合。但是，因制度設計的粗疏，“兩種角色”銜接還不夠順暢，甚至存在角色“偷換”、消解制度效果的現象。比如，海洋環境監管部門基于履職考核考慮消極行使行政職權，轉而依靠訴訟途徑解決問題，將本屬于自己的職責“推”向訴訟程序，導致海洋環境污染的擴大化；或者不考慮對海洋環境的實際保護效果，僅僅依靠行政制裁措施，對環境本身的損害不及時提起訴訟加以保護，導致環境修復問題難以得到解決。諸如此類，不進行細化的制度機制設計，將難以實現訴求的協調和對海洋環境利益的全面保護。實踐中，存在的問題主要有兩類：

一是海洋環境監管部門怠于提起索賠訴訟，導致環境損害得不到及時救濟。海洋環境監管部門是維護海洋環境、保障海洋生態安全的法定職責主體，海洋污染事故的發生或多或少都與監管部門的不作為存在關系。因監管不力原因導致的海洋環境污染案件中，監管部門為避免其責任被公開，傾向于采取內部處理方式而擱置訴訟解決辦法。作為管理權行使部門，可以運用行政權力對有關責任人員進行處理，如責令責任人限期治理海洋污染或責令其停業整頓等。在賦予海洋環境監管部門行政權力的同時賦予其排他性的公益保護訴權，如果訴訟程序設置不規范，海洋環境監管部門很容易出現怠于履行法定訴訟權利或履責不力的“兩端化”現象。同時，海洋環境監管部門眾多，行政管理職能交叉重疊，多個行政主體均有提起訴訟的權利（力），其內部沖突如果無法有效協調解決，極有可能成為訴訟提起的內在掣肘，阻礙訴訟的實際提起。

二是海洋環境監管部門在海洋環境公益訴訟前置程序中履職不到位。環境公益訴訟中的前置程序能最大限度發揮行政手段在海洋環境保護中的作用，避免動輒提起訴訟造成的資源浪費與效能不彰。但實踐中存在行政權力失位問題，即海洋環境監管部門傾向于將相關前置程序作為一個普通流程走完，在此過程中不作實質性化解工作。司法權具有終局性，前置程序地位尷尬，即便通過前置程序向被訴對象和負有特定海洋環境監管職責的部門發出通知，督促其糾正相關的環境侵權行為，因不具備司法強制效力，很難獲得實際解決效果。海洋環境監管部門此時極易存在怠惰心態，因前置程序中的相關磋商工作意義不大，加之要做大量的工作準備，如程序相對方意愿不強烈，海洋環境監管部門往往不再投入相應的行政資源，而是將問題交由法院做出最終處理。這就導致“將一個‘強勢機關’ 解決不了的糾紛轉交給作為‘弱勢機關’ 的法院”［7］，既會助長相關行政機關的不作為，也使得海洋環境問題解決乏力。

2 索賠訴訟與海洋環境公益訴訟關系的討論前提和制度辨析

2.1 索賠訴訟與海洋環境公益訴訟性質的討論前提與關系辨析

2.1.1 合適的討論基點

從現有研究情況看，涉及海洋環境公益訴訟與索賠訴訟區別的討論主要集中在兩類訴訟所保護法益的區別上。具有辨別難度的觀點是將索賠訴訟所保護的法益界定為國家利益，即海洋環境監管部門維護的是國家作為權利主體所享有的海洋利益，提起的訴訟屬于國家海洋環境利益訴訟［3］。這樣的研究從理論推演角度似乎說得通，關注到了索賠訴訟與環境公益訴訟的內在差別，并與傳統私益訴訟有效區別開來。但具體到制度解釋和實踐操作上仍然存在難以解決的問題。一方面，國家利益與公共利益之間界限并不明確，特別是對生態環境這類“公共產品”而言，更是難以區分。海洋環境資源除作為國有資產存在之外，其生態功能還具有全民共享性，為不特定主體所享有，具有社會性、公益性，該特點與基本不具有生態功能的國有資產如國家文物，存在顯著區別，此時的國家利益與公共利益顯然不能截然分開。另一方面，索賠訴訟針對的是“破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區”的情形，其中的“海洋生態、海洋保護區”價值和功能不能為國家作為資產管理者的身份所完全涵蓋，很大程度上指向了環境公益訴訟的制度目標。至于通過索賠訴訟這類“私益訴訟”［2］實現環境公益保護目標的認識，因索賠訴訟提起主體差別及責任承擔方式與私益訴訟的顯著區別而無法成立。

為此，有必要另辟蹊徑找尋解釋力強、操作性強的研究思路。實際上，這樣的區分并不復雜，可以通過兩類訴訟提起條件和責任承擔方式方面的典型差異予以區別，按照法解釋學的恰當理解對兩類訴訟的適用條件作出科學判斷。

2.1.2 關系差異的制度表現

首先，就提起條件及責任方式而言，兩者具有明顯差異。理由有三：①索賠訴訟與公益訴訟皆有存在之必要，可共生于現有制度體系之中。海洋環境公益保護不應局限于“已經造成重大損害”的情形。傳統法律上的損害是指“不利益受害人的客觀真實的事實，具有‘不利性’ ”［8］。以預防性為特點的環境公益訴訟對傳統法上的損害概念有所拓展，充實了損害的內涵，體現了風險預防的理念，其將帶有不確定性的重大環境風險作為損害救濟的條件。這樣的思路已經反映到《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）之中。根據《解釋》第1 條的規定，環境公益訴訟是“對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起的訴訟”。與《解釋》規定不同的是，《海洋環境保護法》第89條第2 款僅針對“給國家造成重大損失”的情形，而不包括“具有損害社會公共利益重大風險”的情形。上述規定的法理邏輯與環境公益訴訟并不相同，救濟的利益存在差異。②環境公益訴訟與索賠訴訟在責任承擔方面存在功能的交叉互補。《解釋》第18 條確立了“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉”等民事責任，而索賠訴訟只有“賠償損失”一種形態。實際上，在包括海洋生態環境損害在內的生態環境案件中，基于對生態環境及時有效救濟的考慮，應以生態環境修復為著眼點，注重判令侵權人承擔限期修復受損生態環境的責任［9］。賠償損失的責任承擔形式往往難以涵蓋所欲求保護的海洋環境公益。即便對于涵蓋利益范圍更廣的省、市地級政府提起的生態環境損害賠償訴訟而言，其雖既可以從國家對自然資源的所有者角度提起訴訟，又可以針對破壞環境造成公共利益損害的角度提起訴訟，但對生態環境保護有遺漏的仍可以由環境公益訴訟來補充［10］。在這方面，部分法院已出臺了相關規定。比如《生態環境損害賠償制度改革試點方案》確定的試點地區之一的山東省高院就出臺了《關于辦理省政府提起生態環境損害賠償案件若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》規定，省政府提起生態環境損害賠償訴訟的，不影響社會組織依法提起環境民事公益訴訟。可見，即便都指向環境公益的各訴訟類型之間，也存在功能上的交叉互補，對任何一種訴訟絕對化處理都可能存在利益保護的不周延問題。③通過索賠訴訟取得的損害賠償雖然用于對環境資源的恢復，但與以環境修復優先的責任承擔要求仍有一定區別，規定旨趣存在明顯差異。損害賠償數額代表的不僅包括純粹的生態環境功能損害和恢復費用，也包括作為資產性概念的資源財產價值。從國家作為國有資產所有人角度提出的索賠訴訟，主要指向海洋生態環境的“資產”屬性。而修復生態環境的責任形式則直接指向生態環境的“生態”屬性。后者強調優先實現對生態環境的恢復，只有在修復客觀不能時才考慮替代性賠償的措施。

其次，就制度定位與規定內容而言，涉及法律并非一般法與特殊法的關系。理由有二：①從相關司法裁判情況看，否定社會組織具備提起海洋環境公益訴訟資格的主要理由是《海洋環境保護法》與《環境保護法》屬特別法與一般法的關系。在海洋環境保護方面，對兩部法律均有相類規定的，一般應當優先適用作為特別法的《海洋環境保護法》的規定，進而排除了社會組織提起訴訟的可能。這樣的認識存在制度理解方面的偏差。如前文所述，索賠訴訟是與環境公益訴訟不能完全等同的訴訟類型，如果單就索賠訴訟而言，在判斷社會組織能否針對“破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失”的情形對責任者提出損害賠償要求時，可以根據特別法與一般法的關系認定社會組織并非適格主體。但是，在《海洋環境保護法》未規定規范意義上的環境公益訴訟前提下，社會組織根據《環境保護法》《民事訴訟法》等規定的“環境公益訴訟”條款提起海洋環境公益訴訟，則不宜按照一般法與特殊法的關系規則處理。從法律適用角度，《海洋環境保護法》的特殊法地位主要限于“索賠訴訟”領域，對于海洋環境公益訴訟，則不再受到《海洋環境保護法》第89 條第2 款的限制，而應根據《環境保護法》等的規定，將海洋這類“環境”要素納入公益訴訟保護的范圍，直接適用環境公益訴訟的規定進行處理，如此方能實現良好的制度秩序，更好地保護海洋生態環境。②司法實踐的已有做法也印證了一般法與特殊法規則處理的不妥當或者矛盾之處。在檢察機關公益訴訟主體地位被最新修訂的《民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）確立之前，實踐中檢察機關提起的多起海洋環境公益訴訟已被成功受理，比如江蘇連云港市灌南縣人民檢察院訴榮成偉伯漁業有限公司等海洋環境損害賠償案、湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院訴陽新網湖生態種養殖有限公司通海水域污染損害責任糾紛案。該類案件均為典型的海洋公益類訴訟案件，檢察機關可以提起海洋環境公益訴訟而環保組織卻無權提起顯然違背了司法適用的統一性［11］，也對一般法與特別法的不當認識提出了現實挑戰。

2.2 索賠訴訟的“準環境公益訴訟”制度定位

長期以來，學界對索賠訴訟的性質認識不統一。有觀點認為，這是少有的直接明確了行政機關提起民事公益訴訟的制度規定［12］；有觀點將其與現行法律規定的環境公益訴訟明確區別開來，認為該種損害賠償要求并未指向對受損生態環境的修復，本質上還是一種民法思維模式下的責任承擔形式［13］；還有觀點認為該類訴訟屬于私益訴訟，但卻可以實現環境公益訴訟保護環境的目的［2］。在這個問題上，將索賠訴訟界定為“準環境公益訴訟”符合公益訴訟基本法理，有利于理順司法實踐層面的錯綜關系。

首先，該條規定不屬于私益訴訟。從索賠主體看，是代表公共利益的國家參與訴訟，具體實施主體是行使海洋環境監督管理權的部門；從侵害法益看，是“破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區”造成的國家利益損失，并非傳統的人身、財產權益。同時，在針對污染海洋生態環境提起損害賠償的案例中，請求賠償的數額主要是海洋生態環境利益的損失。如“塔斯曼海”油污案中，天津海事法院對于海洋環境容量損失及其生物修復研究經費等訴訟請求予以支持；康菲溢油案中，國家海洋局北海分局代表國家與污染者通過庭外和解談判，也獲得了海洋生態損害賠償。由此，對海洋生態環境損害的救濟程序主要是公益類型的訴訟程序而非傳統的私益訴訟程序。

其次，該條規定具有公益訴訟的特點又不完全等同于環境公益訴訟。如前述分析，與私益訴訟相比，環境公益訴訟具有顯著的預防性特點。對此，《解釋》第1條明確規定，“具有損害社會公共利益重大風險”的行為也應當納入公益訴訟提起的范圍。針對“具有損害社會公共利益重大風險”的環境公益訴訟案件受理，目前雖然數量較小，但已經有所突破，并且從最高人民法院環資庭法官的態度也可以發現，推動預防原則甚至探索風險原則在我國的適用都是被提倡的［14］。《海洋環境保護法》針對海洋生態環境損害規定的訴訟類型顯然不具有環境法治意義上的預防性特點和要求，因此與通常認為的環境公益訴訟存在明顯區別。由此，基于環境國益訴訟與環境公益訴訟在訴訟實施權配置原理方面存在的根本區別，應當從理論和制度層面予以區別對待［7］。明晰索賠訴訟較之于環境公益訴訟的內在特點，有利于避免混淆相關訴訟類型的關系，為海洋環境公益訴訟正本清源，提供社會組織依法介入的制度空間。

最后，索賠訴訟有別于一般民事訴訟的提起規則。民事訴訟奉行“不告不理”的原則。原告基于民事訴訟權利的可放棄性，既可以針對生態環境受損的行為提起訴訟，也可以選擇不提起訴訟。但是，在海洋環境監管部門代表國家提起損害賠償的訴訟中，以原告身份存在的海洋環境監管部門，其在訴訟中行使權利應本著審慎原則。該權利既是提起訴訟的權利亦是其法定職責。按照“法有規定必須為”和“權力不得放棄行使”的基本法理，對損害海洋生態環境給國家造成重大損失的行為，海洋環境監管部門不得擅自放棄通過提起訴訟的方式履行法定職責。因此，其訴權處分應受到嚴格限制，這與一般民事訴訟的提起規則不同，也與社會組織提起環境公益訴訟的規則存在明顯差異。

綜上，索賠訴訟本身帶有環境公益訴訟的特點，系對海洋環境公益保護的訴訟類型，但又有別于環境公益訴訟，與傳統的私益訴訟也存在不小的差異，因此將索賠訴訟界定為“準環境公益訴訟”既符合環境基本法理也便于準確把握。

3 海洋環境公益保護各類型訴訟的功能整合與體系優化

3.1 海洋環境公益訴訟程序銜接制度優化

3.1.1 相關主體提起海洋環境民事公益訴訟的程序與順位

在提起海洋環境民事公益訴訟的程序與順位問題上，首先需要把握一個原則，即應當實現對海洋環境公益的閉環式保護。一是強化海洋環境監管部門對海洋環境公益的訴訟保護。無論是從現有的制度規定還是實際訴訟能力角度，都應當堅持海洋環境監管部門提起索賠訴訟的優先性。對發生海洋生態環境損害的，應當先由海洋環境監管部門負責提起訴訟。社會組織和個人可以向海洋環境監管部門提供損害海洋生態環境的線索或者提出意見建議，對社會組織或個人提供線索但海洋環境監管部門沒有提起訴訟的，海洋環境監管部門應當說明理由。作為對社會組織和個人監督權的回應，可以對審查認定程序進行司法化改造，對此可以借鑒歐盟《環境責任指令》的做法，允許社會公眾就適格原告拒絕提起生態（環境）損害賠償訴訟的決定主張司法審查［15］。對于社會組織提供線索且有意愿參加訴訟的，應當允許其作為支持起訴方參與到海洋環境監管部門提起的索賠訴訟中，既能起到補強海洋環境監管部門訴訟能力的作用，也能對海洋環境監管部門的訴訟行為進行近距離監督。檢察機關則通過支持海洋環境監管部門提起訴訟或者以檢察建議手段對海洋環境監管部門未及時提起訴訟的行為進行監督。有必要明確的是，這里的檢察建議監督的內容不僅僅是海洋環境監管部門的執法行為，還應當包括提起國家索賠的訴訟行為。由此，根據《海洋環境保護法》的規定，海洋環境監管部門提起索賠訴訟既是權利（力），也是法定職責，對不履行該職責的情形也應當被檢察建議所覆蓋，接到檢察建議的海洋環境監管部門應當就不提起索賠訴訟予以回應。

二是優化其他主體提起海洋環境公益訴訟程序。在堅持索賠訴訟優先的前提下，應進一步明確海洋環境公益訴訟提起的情形和順位。其一，對于索賠訴訟無法涉及的利益，應當允許其他主體提起訴訟，更好地滿足海洋生態環境預防性保護的需求。實踐中，為節約司法資源，提升審判效率，可以考慮在其他主體提起公益訴訟之前，向海洋環境監管部門提出履職請求，督促其積極行使行政職權避免重大環境損害事件的發生，這與該類訴訟中請求“排除妨礙、停止侵害”等具有類似的法律效果。特別是對具有涉外因素的海洋生態環境損害案件，因影響面廣敏感度高，需要國家有關職能部門從政治、外交以及技術層面通盤考慮，尤其要注重發揮國家職能部門的作用，而不宜由社會組織徑行提起訴訟［16］。對拒不采取措施加以預防的，則應當允許其他主體提起訴訟，以免海洋環境公益受到持續損害或遭受損害的重大風險。其二，對索賠訴訟訴請不足以保護海洋生態環境的，其他主體可以在未達成海洋生態環境保護的范圍內提起環境公益訴訟，彌補環境污染侵權責任概念下對“海洋生態環境損害”救濟的空白［17］。而在“其他主體”的提起順位方面，主要涉及社會組織和檢察機關之間的關系。基于環境公益訴訟主體分層次、遞進式的制度設計思路［18］，檢察機關更多起到督促、支持社會組織的作用，而不宜擅自越位“沖在”訴訟最前線。檢察機關可以發揮其支持起訴的作用，將前期掌握的證據材料依法移交給相關社會組織，或者出庭支持社會組織參與訴訟，補強社會組織的訴訟能力。

對環境行政公益訴訟，則應當依據《行政訴訟法》第25 條第4 款的規定，由檢察機關按照法定程序提起。在現行法律框架內，社會組織即便能夠提起公益訴訟，其權限范圍仍然較窄，在涉海領域只能提起環境民事公益訴訟。檢察機關提起公益訴訟則不受此限，其既可以提起海洋環境民事公益訴訟，也可以提起海洋環境行政公益訴訟。鑒于《海洋環境保護法》對海洋環境監管部門提起訴訟的特別規定，允許社會組織提起海洋環境公益訴訟，能夠照顧到索賠訴訟難以深入的領域。基于此，建議將檢察機關提起海洋環境公益訴訟主要定位在行政公益訴訟領域，這既是檢察公益訴訟督促功能的體現，也是檢察公益訴訟的發力點［19］。由此，應實現檢察機關由督企向督政的轉變，進一步發揮檢察監督的實效［20］。

3.1.2 海洋環境民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇與配合

在海洋環境保護領域，民事公益訴訟和行政公益訴訟各有存在空間和作用范圍。民事公益訴訟直指海洋環境污染、生態破壞行為，具有訴訟精準“靶向”之效果。行政公益訴訟側重監督行政機關不作為、亂作為，具有“撬動”行政權力保護海洋生態環境之功效。但兩者也存在相互銜接配合乃至轉化的問題。例如，面對海洋環境污染風險，海洋環境監管部門未作出行政處理，檢察機關就該不作為行為提起行政公益訴訟，這期間，社會公益組織或檢察機關可否提起環境民事公益訴訟，法律未作明確規定。若民事公益訴訟需待行政公益訴訟審結后提起，法院判令海洋環境監管部門限期履行職責，因未對污染風險采取必要防治措施，這期間污染可能繼續加劇，不利于海洋生態環境的及時保護；若兩者可同時分別進行，民事公益訴訟支持了原告的訴訟請求，行政公益訴訟判令海洋環境監管部門限期履行職責，民事公益訴訟的判決是否會架空行政公益訴訟的判決結果，這一系列問題需要科學的制度設計予以理順。

就海洋生態環境損害而言，對僅具有損害海洋環境公益重大風險的，行政機關怠于履行監管職責，則提起環境行政公益訴訟宜為優先選擇。“由于環境行政可以更早、更廣地防范重大環境風險，因此，公益訴訟的重心亦似有必要向行政公益訴訟轉移”［6］。通過行政公益訴訟訴前程序功能發揮，能夠起到督促行政機關注意，對類似違法行為進行重點督查監管，規范涉海環境行為的明顯優勢。此時，提起環境民事公益訴訟雖然在法律上不存在障礙，但應當以提起環境行政公益訴訟為最優選擇。鑒于《海洋環境保護法》第89 條第2 款“已經造成重大損失”方可提起訴訟的規定，為避免固守該條規定引發的海洋環境公益救濟不能的困境，可以通過提起行政公益訴訟的方式解決。后者在現行立法上已經得到明確支持。根據2017年修訂的《行政訴訟法》第25 條第4 款的規定，人民檢察院在履職過程中發現對海洋在內的環境資源保護、國有資產保護負有監管職責的行政機關不作為、使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當督促其履行職責或者提起行政公益訴訟。該條規定中的“環境資源保護”“國有財產保護”以及“行政機關不作為”與《海洋環境保護法》第89 條第2 款規定的“給國家造成重大損失”“行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”的要件要求是相互匹配的。

在提起海洋環境行政公益訴訟的過程中，應對被訴海洋環境監管部門是否履行法定海洋環境保護職責進行全面審查。在這方面，現有制度規定并不具體，操作性規則主要體現在已有的判例之中。比如在最高人民法院發布的2019年度人民法院環境資源典型案例——文昌市人民檢察院訴文昌市農業農村局海洋行政公益訴訟案中，提出了判定被訴行政機關是否正確履行法定監管職責的標準。該判決認為，被告對在禁漁期內非法設置定置網的漁民僅以懸掛告示牌的方式要求其自行拆除定置網，在查處非法捕撈作業的漁船時未將違法定置網作為隨案證據保存，也未將犯罪線索移送給偵查機關，上述行為均屬于未嚴格依照法律規定正確履行監管職責。

據此，在海洋環境行政公益訴訟案中，判定海洋環境監管部門是否履行法定職責可以從以下幾個層面而進行：一是行政監管的內容。主要從全面性上進行審查，比如法律規定海洋環境監管部門應當對海洋漁業資源、海洋生態環境進行保護，如果僅僅實現了對漁業資源的保護要求而未采取有效措施保護關聯海洋環境的，則屬于履行職責不全面。二是行政監管的方式。法律賦予海洋環境監管部門多種監管權能，比如責令停止違法行為、罰款、采取補救措施等。如果海洋環境監管部門未采取適當的監管方式，導致海洋環境公益遭受損害的，則屬于履行職責不適當。三是目標與手段的關系。如果海洋環境監管部門采取的環境保護手段、方法、履行法定職責的內容與欲達成的保護目標之間不匹配，不能有效保護海洋生態環境或者使得海洋生態環境遭受持續性損害，則應當認定未正確履行法定職責。

對于同時提起行政公益訴訟和民事公益訴訟的，以行政公益訴訟為主，可以吸收提起民事公益訴訟的主體參與，在訴訟請求和證據支持等方面，充分利用民事公益訴訟主體的信息搜集和資源優勢。如果對海洋生態環境已經造成了重大損害，則環境民事公益訴訟的存在必不可少，此時單純依靠行政公益訴訟中督促行政機關履職的手段，已難以實現對海洋環境公益的保護。為此，對提起環境民事公益訴訟的，應當按照民事公益訴訟程序依法審理，通過判決及時修復受損的海洋生態環境。審理中發現存在行政機關不作為等違法行為的，法院可以依法向主管部門的上級機關或者相應的檢察機關發出司法建議，督促糾正違法行政行為；對提起環境行政公益訴訟并實現訴訟目的后仍然無法救濟的部分，應當通過民事公益訴訟加以解決。在訴訟提起的方式上，針對已經產生的海洋生態環境損害，建議采取環境行政附帶民事公益訴訟的方式解決，以集中發揮行政公益訴訟和民事公益訴訟的功能。在具體判決時，應當注意行政公益訴訟判決與民事公益訴訟判決的協調，對行政機關應當履行職責的部分，應當以判項全面確定，注意判決的實際效果。例如對應當由行政機關積極履行職責的，不應當僅僅判決違法了之。對民事公益訴訟判決的部分，則應當兼顧行政公益訴訟；對行政公益訴訟判決已經解決的問題，應避免民事公益訴訟重復判決。

3.2 海洋環境監管部門公益保護履職制度續造

首先，加強海洋環境監管部門“兩種角色”的職能銜接。一是根據《海洋環境保護法》的規定，注重適用責令停止違法行為、責令采取限制生產、停產整治等制裁措施以及必要的替代性履行措施，依法劃定以罰代管的禁止地帶，提前采取對海洋環境損害的減輕措施，制止對海洋環境的持續性損害。對拒不履行行政職權徑行提起損害賠償訴訟的，海洋環境監管部門要在擴大的環境損害范圍內承擔法律責任。二是拓展海洋環境監管部門職權內容，可以將磋商制度引入海洋生態環境損害索賠程序并進行細化的制度設計。針對重大海洋環境污染、破壞的行為，既不提起賠償磋商，也不提起損害賠償訴訟的，明確其行政不作為的違法行為性質。三是依法量化行政罰款中“直接損失”的數額標準。根據《海洋環境保護法》關于罰款數額的新規定，一方面充分利用新法在罰款數額規定上的開放性條款，加大罰款手段對損害海洋生態環境行為的震懾力度，扭轉“守法成本高、違法成本低”的局面；另一方面將罰款中的“直接損失”與后續存在的索賠訴訟或公益訴訟賠償等產生的海洋生態環境損害賠償區別開來，避免各手段之間程序不清、界定不明造成的重復處罰等現象。四是優化海洋生態環境損害的責任承擔形式。在海洋生態環境損害賠償領域，賠償體現的不僅包括資產性的損失，也包括生態性的損失。在提起損害賠償請求時，海洋環境監管部門可以積極達成與侵害方的和解，及時救濟受到損害的海洋生態環境［21］。同時，探索促成侵害方積極履責的訴訟激勵措施，比如對侵害方積極投入修復受損環境的，可以減輕賠償責任。

其次，加強前置程序設置，充分發揮海洋環境監管部門的手段和資源優勢。《生態環境損害賠償制度改革方案》（2017年）（以下簡稱《改革方案》）規定了省級、市地級政府作為生態環境損害賠償權利人與賠償義務人主動磋商的工作機制。該規定的積極意義在于充分發揮行政機關的優勢作用，更早地介入生態環境損害賠償事宜，將對環境公益的保護時間提前，有利于提升保護的效果，同時也能避免動輒訴訟產生的司法資源浪費。《改革方案》雖然規定涉及海洋生態環境損害賠償的，不適用方案規定，但其制度設計的思路有必要引入到對海洋生態環境的保護工作之中。作為一項制度性措施，磋商機制能夠充分發揮海洋環境監管部門的職能作用，盡快實現對海洋環境公益的救濟。同時，磋商機制相比損害賠償訴訟具有更多的靈活性，可以實現更加多樣化的責任承擔方式，督促侵害者積極實施生態修復行為。具體而言，可以圍繞海洋環境監管部門職責權限，進行海洋生態環境保護的前置程序設計，明確磋商機制在海洋生態環境損害賠償中的地位。對發生海洋生態環境損害由特定海洋環境監管部門處置的，應當先進行積極磋商，明確磋商的依據、磋商范圍、決策程序以及磋商結果的公示要求，以實現磋商的規范化。磋商過程中，建議吸納專業組織、人員等參與，推動磋商的順利開展。同時，為固化磋商機制的成果，賦予磋商后續的強制效力，建議對磋商達成的調解成果予以司法確認，對不履行經司法確認的磋商事項的，可以依法申請法院強制執行。對磋商未達成一致的，由前期提起磋商的海洋環境監管部門及時提起訴訟。

最后，實現海洋環境監管部門之間的協調。從實踐情況看，各主管部門一般根據權限范圍分別提出賠償請求。這樣的職權劃分忽視了海洋生態環境的一體性特征，往往因信息溝通不暢和工作側重不同，導致訴請海洋生態環境損害賠償過度或不足。為此，宜按照現行《海洋環境保護法》的職責分工，充分利用各主管部門的專業優勢，對污染、破壞海洋生態環境的行為及時進行調查、監測、評估和在職權范圍內采取防治措施，并將獲得的信息及時通報給關聯部門。同時，完善訴前信息溝通和損失評估機制，對造成海洋生態環境損害的，建議以一個主管部門為主提起訴訟，其他部門可以加入到訴訟過程中來，也可以采取訴前協商的方式，就生態環境損失的范圍、數額等提出相應的訴訟請求。實踐中，已有部門間協作提起訴訟的嘗試，并取得了積極的效果。比如在“恒冠36”輪污染案中，經過協商，威海市海洋與漁業局索賠漁業資源損失，山東省海洋與漁業廳索賠生態資源損失。

由此，就海洋環境監管部門而言，其對海洋環境的保護應當是一種“層層遞進式”的履職過程。第一個層次是作為海洋環境保護主管部門，通過行政執法手段對損害海洋生態環境行為的處理，比如罰款、責令停止等；第二個層次是作為特定行政部門，通過磋商程序實現對海洋生態環境損失索賠的目的；第三個層次是作為海洋國有資產代理人，通過訴訟手段實現對海洋國有資產損害索賠的目的。這三個程序之間是有機銜接的，且每個程序都有法定的條件限制，重點是充分發揮行政執法等手段的優勢，夯實海洋環境監管職責。在部分學者看來，“行政部門責令環境侵害人賠償生態環境損害，須以用盡行政救濟手段為前提，避免公法責任向私法逃逸”［27］，實則就是避免行政程序向司法程序的“逃逸”。

4 結語

海洋強國戰略的順利推進，離不開海洋環境保護領域的良法善治。在海洋環境保護制度體系中，公益訴訟制度是基礎性制度，發揮著保護海洋生態環境，連接公益保護各類主體、機制，形成海洋環境保護合力的重要作用。當前，因海洋環境公益訴訟設計性問題，極大制約了制度效能的發揮，造成海洋環境保護乏力。通過海洋環境保護訴訟活動反觀、回溯相關制度設計的堵點、痛點，有利于發現制度設計的深層次問題，為制度完善提供基本方向和思路。未來，應遵循環境公益訴訟基本法理，推動對《海洋環境保護法》第89 條第2 款的制度修正，構建邏輯自洽、體系優化的制度體系，從海洋環保法治化角度完善各類型訴訟和監管手段銜接，細化不同訴訟手段的操作實施機制，推動形成海洋環境公益保護的最大合力。