“雙碳”目標下中國氣候變化立法的雙階體系構造

余耀軍

（中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073）

2020年9月22 日，在第75 屆聯合國大會期間，中國提出將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和，此即“雙碳”目標。為實現這一目標，應對氣候變化立法則是眾多科學有效治理工具中的必然選項。2016年，應對氣候變化法被列入《國務院2016年立法工作計劃》研究項目，但迄今尚未頒布。實際上，國際上并沒有通過一部氣候變化法即可解決全部碳排放問題的成功先例。法律對氣候變化的應對是碎片化的，這在某種程度上是由氣候變化的全球性、多中心和跨部門性質決定的。此外，對氣候變化問題的動態理解也影響了法律反應的清晰度和穩定性，使得氣候變化立法難以形成獨特領域。與此同時，與氣候變化有關的法律越來越多，關注該領域的主體從國家領導人、國際組織、企業、到非政府組織乃至個人。許多主體均試圖推動運用法律解決氣候問題。文章通過界定氣候變化問題所涉之法律監管范圍，借鑒歐盟、英國、德國、法國等域外氣候監管法律的做法，提出中國氣候立法應采用雙階結構模式，即直接立法加間接立法的全新模式。該模式考慮了氣候變化法律監管的復雜性、綜合性、系統性、動態性，在確定直接控制手段的同時，不斷調適與既有法律體系的關系，以帶動并釋放與碳排放有關的整個法律體系的制度潛力。目前中國應對氣候變化立法的研究還非常薄弱，文章意在比較研究的基礎上，提出構建中國氣候立法體系的學理方案，為達成“雙碳”目標提供學術建議。

1 氣候變化問題的法律監管范圍與相關法律之類型化

1.1 國際面向的監管空間

氣候變化問題具有高度的復雜性。這不僅體現在溫室氣體的多樣性，還在于該問題具有深刻的社會內涵和全球性特征，以及由此需要的復雜的監管機制。在國際上，氣候變化還與全球貿易、人權問題糾纏在一起［1］。如何協調其中關系，不僅事關對既定國際法律規則的理解和運用，還對未來的國際法律走向具有潛在的引領功能。

國際氣候變化制度的核心是1992年《聯合國氣候變化框架公約》確定的“共同但有區別的責任原則和各自能力原則”。這一原則要求發達國家為其150年工業化進程中排放的溫室氣體承擔歷史責任，規定了發達國家締約方的不同責任。1997年簽署并于2005年批準的《京都議定書》［2］為《聯合國氣候變化框架公約》附件一國家分配了更大的減排義務，并允許通過各種靈活機制來實現減排承諾［3］。由于《京都議定書》并未將中國、印度、南非、巴西等國列入減排義務國家，導致工業化國家的不滿，于是產生了國家氣候變化應對法律的兩個論戰領域：發達國家的歷史責任及其道德義務、嚴重污染國家與其能力相當的減排義務。2015年《巴黎協定》強化了《聯合國氣候變化框架公約》確立的“共同但有區別的責任原則和各自能力的原則”，在第4條強調要“認識到發展中國家締約方達到峰值需要更長的時間，并在此后根據現有的最佳科學方法迅速減少排放，以便在公平的基礎上，并在可持續發展和消除貧困的努力中，在21 世紀下半葉實現溫室氣體的人為源排放量和匯清除量的平衡”。中國提出的“雙碳”目標正是對該條要求的回應?！栋屠鑵f定》延續前面的氣候變化國際公約的規定，在一定程度上為締約國模糊道德與法律的邊界提供了可能性。正如有研究指出的那樣，《巴黎協定》包含了“硬性義務、軟性義務和非義務，是不精確和不穩定的，它們之間沒有明確的界限”［4］。這為中國氣候問題的監管法律打開了氣候正義、氣候公平的法律論證空間，使得自我責任設定具備了彈性，從而打通氣候變化的本國立法與國際氣候變化監管聯通的關鍵點。此外，在與國際應對氣候變化問題的法律監管銜接時，需要關注氣候法律在促進性別平等、提高參與度、增加透明度方面的要求。

后《巴黎協定》時代，應對氣候變化的國際空間層次亦有所增加。中國在氣候變化監管立法時需注意到非國家行動者、區域協作空間的建立等帶來的法律問題?！栋屠鑵f定》開啟了氣候變化自下而上的行動模式。締約方會議決議在序言中指出：“堅持和促進區域和國際合作，以動員所有締約方和非締約方利益相關者，包括民間社會、私營部門、金融機構、城市和其國家以下各級政府、地方社區和原住民采取更有力和更雄心勃勃的氣候行動”。這些非國家主體可以在全球氣候行動門戶（NAZCA）上登記各種倡議。

值得特別留意的是，國際氣候變化監管法律提出了氣候變化引起的“損失”（loss）和“損害”（damage）概念。損失是指永遠失去、無法挽回的東西，如生命或物種的損失；而損害是指已經損壞但可以修復或恢復的東西，如道路或堤防。因為無法在氣候變化引起的損失或損害之間建立明確的歸因機制。因此，國際氣候變化法律中的損失和損害概念并不意味著責任和賠償，但其內在的責任要求依然存在。這為中國氣候變化監管立法預留了一個法律空間，需要在下一步立法進程中高度關注。

1.2 國內面向的監管空間

國內氣候變化的監管層級，從國家、部委到省、市、縣地方各級政府；監管領域從政治到經濟、社會；監管措施從規劃、財政到農業生產結構調整、運輸設施改變等。孤立地審視任何一個監管層級、主體、領域、措施，均無力應對氣候變化這一大尺度問題。事實上，氣候變化的監管延伸、滲透到諸多法律之中，是多種法律形式、監管戰略、治理技術的混合體。

首先，對于CO2排放的主要貢獻者——火電、能源、汽車等行業如何轉型是氣候變化法律監管的重點。中國是煤炭消費大國，2020年煤炭在一次能源消費的比重雖然已經從2005年的67%下降到了56.8%，但依然占比過半，短期內大幅下降將給整個經濟、社會系統帶來難以承受的壓力。對此，應對氣候變化法律的監管必須要考慮整體風險，尤其關注對貧窮人口帶來的影響。在建構應對氣候變化監管法律制度時需考慮弱勢群體的特殊問題。2020年中國人均年生活用電量780 度，僅僅是美國4980度的15.7%［5］。而農村人口，邊緣山區的用電量更少。中國人均CO2排放量低于美國、韓國和日本。2018年的人均CO2排放量，美國為17.74 t，韓國為13.04 t，日本為9.13 t，中國為8.40 t［6］。能源轉型的制度空間，應關照地理空間、經濟社會的區域空間的復雜性。

其次，氣候變化的法律監管空間與環境保護法、規劃法存在重疊區域。污染防治領域的法律，比如《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等與氣候變化關系密切。尤其是當下，中國在治理污染的同時如何減少溫室氣體排放，前述法律具有很大的制度空間。而《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）和《中華人民共和國草原法》等自然資源保護類法律在發揮促進經濟發展和環境保護作用的同時，可以發揮增加碳匯的功能。森林是獨特的CO2儲存庫，歐盟各國在氣候變化的立法中均十分注重森林碳匯的計算。德國的森林每年能夠吸收5800 t CO2當量。為此，聯邦內閣給予森林的可持續經營更大的獎勵。城鎮規劃、土地利用規劃、交通規劃等對氣候變化影響甚大。此為氣候變化法律監管的中觀層面，不容忽視。

再次，氣候變化法與經濟法、農業法有一定交叉。如金融法主要是關于國家的經濟政策調整及其產生的法律關系，調整的不是平等主體間的關系，但可通過綠色金融確保氣候和環境因素帶來的金融風險和機遇能夠納入主流的金融決策之中。其領域包括：為公共或私人的綠色投資提供融資、為諸如水資源管理或生物多樣性保護等環境保護和服務融資；為預防、減少、補償氣候和環境損害提供資金；鼓勵實施環境和環境損害適應性項目的公共政策；以及專門處理綠色投資的金融體系。具體包括綠色債券、綠色貸款、綠色上市股票以及與可持續發展有關的產品、環境、社會和治理（ESG）披露的標準化等。其規制空間仍在發展之中，且規制難度較大。這給銀行法、證券法等帶來了新的議題。中國目前的綠色金融主要是綠色信貸。2012年出臺了中國銀行業金融機構開展綠色信貸的綱領性文件《綠色信貸指引》。2013年原銀監會發布的《綠色信貸統計制度》以及2015年開始施行的綠色信貸實施情況綜合考核評價體系規范和促進了中國綠色信貸的發展。2018年央行出臺綠色貸款通知，從而確立了中國綠色信貸統計標準。同年，出臺綠色信貸業績評價通知，對評價指標、方法、結果和運用等方面進行詳細闡述，從而形成相對完善的綠色信貸評價體系。農業的核心是保障糧食安全，既可能生成碳匯，也可能排放CO2。德國在2021年5月12 日通過新修訂的《氣候變化法》時，聯邦食品與農業農村部部長向內閣解釋說，農業是無法實現零排放的生產部門，因為它本身就是生物系統的一部分，但可以將2030年的排放目標控制在56 t CO2e以內。為此，需要以動物福利為導向重塑畜牧業法律；加強天然碳匯資源的保護，比如保護農業土壤腐殖質資源等。

最后，氣候變化對民商事法律構成沖擊。減少排放對于市場主體而言是一個額外的公法義務，而民商事立法的權利本位性質使其對來自公法的限制較為敏感。對于碳排放的控制，立法上存在對公法的路徑依賴。盡管一些能源公司、航空公司、鋼鐵公司采取了主動降碳的發展路徑，但就法律賦予其強制性義務并規定轉型的時間控制而言，公司適應過程中出現的諸如債權人保護、預期違約等問題依然與氣候變化立法有千絲萬縷的關系。保險法為應對氣候轉型，不僅發展出新的保險類型，而且保險管理體制也發生了變化。氣候變化引發的巨災風險，因受因果關系的限制無法求償，保險人唯有通過保險合同的簽署、保險條款的約定、保費的確定等方法，轉移自身壓力，從而對經濟產生抑制效果。發生在私法自治領域的此類變化、應對氣候變化的公法機制如何切入等問題，促生出一個巨大的監管空間。

此外，氣候變化與就業、生活成本、健康也有一些關鍵連接點。鑒于其具有隱蔽性和科學技術性的特點，監管立法需要全面評估這些領域。而法律介入氣候變化的教育，制定相應的宣傳、教育法律制度，引導全社會關注氣候變化議題，養成低碳生活模式，推動企業形成綠色發展理念，培養生態價值觀等，則是基礎性、長期性的監管領域。

1.3 相關立法之類屬

綜上，氣候變化立法的監管空間需考慮國際國內兩個空間及其關聯點。氣候變化問題監管空間所涉領域和問題具有復雜多樣性的特質。這些不同的領域和問題都與應對氣候變化存在直接或間接的關聯。前者如氣候變化法，后者如金融法、農業法。應對氣候變化立法須以體系化思維從直接影響氣候變化和間接影響氣候變化兩個維度加以考量，分為直接立法和間接立法兩種法律形態。

前述研究表明，氣候變化的法律監管空間宏大而復雜，氣候變化立法的概念因此難以形成一個公認的統一概念。倫敦政治經濟學院格蘭瑟姆氣候研究所建立了全球最全的氣候變化立法數據庫，從2010年起每年發布研究報告。該研究所認定的氣候變化立法是關于氣候變化的“一套法律、法規、法令或有約束力的計劃”［7］。文章認為，所謂氣候變化立法是關于減少、消除溫室氣體和適應氣候變化的一系列直接和間接立法的總稱。直接立法是指以實現氣候政策目標為主要目的的立法。直接立法的文本表現為應對氣候變化的框架立法或一系列專項立法。框架立法是以全面、統一的立法原則、管理體制和機制為基礎，以整體、綜合的方式解決氣候變化的多個領域的法律文本?？v觀世界范圍內不同國家的立法，可以發現目前存在以下的氣候變化直接立法。首先，框架性立法，如《英國2008年氣候變化法》（簡稱《英國氣候變化法》）、2021年《德國氣候變化法》；其次，規定溫室氣體排放報告和核算義務、氣候變化融資等有關的專項法律。以圖瓦盧為例，由于其是一個由九個環形珊瑚群島組成的南太平洋島國，全國最高海拔僅4 m，是因全球升溫受威脅最嚴重的國家。為此，圖瓦盧頒布了《資助氣候變化適應：2015年氣候變化和災難生存基金法》（2016年第11號），以協調、有效和及時的方法應對氣候變化帶來的災害。而所謂間接立法，則是指對氣候目標實現具有支持、阻礙影響的立法。此類立法如《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》）《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）《森林法》《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）等。此類立法涉及領域廣泛而駁雜，立法并非以應對氣候變化為目的，但其內容和實施效果都會對應對氣候變化的目標產生影響。

正如前文所言，直接立法和間接立法的界分是基于氣候變化問題監管空間所涉領域和問題與氣候變化聯系的密切程度不同。由此，就直接立法和間接立法的關系而言，直接立法是應對氣候變化的支柱性立法，間接立法是應對氣候變化的輔助性立法，兩者共同構成應對氣候變化的法律體系。換言之，應對氣候變化法不應是狹義上的直接立法，而應是廣義上的直接立法和間接立法。間接立法的制度設計可以不直接以減少溫室氣體排放為制度目標，但制度實施的效果有利于溫室氣體的減排或減少。直接立法的法律制度和間接立法的有關法律制度密切配合，構成一個完整的應對氣候變化的法律制度體系。如《森林法》規定的植樹造林制度、限量采伐和采伐更新制度以及封山育林制度，這些制度的目的在于增加森林覆蓋率或提高森林質量，但實際上也增加了碳匯。這和直接立法中關于減少溫室氣體的制度遙相呼應，從不同的路徑實現了溫室氣體減排的目標。

2 直接立法

2.1 直接立法的功能

直接立法是國家層面對氣候問題做出反應的普遍做法。不單大陸法系國家如此，英美法系的國家也極為踴躍地采用了成文立法的模式來應對氣候變化問題。盡管氣候變化立法一定程度上構成對既定法律的干擾甚至破壞［8］，但直接的氣候變化立法在確定碳排放目標、建立減排工作機制和行政架構、確定政府責任等方面的功能使其具有不可或缺性。英國被譽為是世界上第一個采取成文立法形式應對氣候變化的國家。法國也于2019年通過了《能源和氣候法案》。此外，瑞典（2018）、丹麥（2019）、墨西哥（2012）、新西蘭（2019）、韓國（2010）等國家均通過了氣候變化的單行成文法。根據倫敦政治經濟學院建立的全球氣候變化法律數據庫的統計，截至2021年7月4日，世界上198 個司法管轄區總共通過了2251 項氣候法律和政策。

直接立法的首要功能是整合分歧、形成國家共識。應對氣候變化是一個極富挑戰性的立法領域。任何一個國家在具體制度上如何取舍均存在多種競爭性觀點。鑒于其涉及面廣、爭議大，國家不得不采取成文立法的方式引入新的規則體系，成文法被假定成國家立法機構對在氣候變化應對上的分歧進行了有效整合并取得了共識。2008年頒布《英國氣候變化法》時，盡管對如何應對氣候變化眾說紛紜，但在是否應對氣候變化問題上基本保持一致。2008年英國議會646 名議員之中只有5 名對該法投了反對票，該法也獲得工業界的普遍支持。

直接立法的第二個好處是將新的規則體系嵌入已有的行政管理框架之中。美國政府對于應對氣候變化的反復無常和顧慮重重給全球留下了深刻印象。這足以讓議員們去推動成文立法以便給政府訂立執行框架，政府只能在立法確定的框架內制定經濟、社會政策和目標，從而迫使政府負起應對氣候變化的責任。

直接立法的第三個優點是建立強有力的執行機制，借由法律責任的懲罰機制，保障氣候變化的目標得以實現。比如《巴黎協定》要求各締約國采取減緩措施，保持連續貢獻。國內立法在轉換這一國際法律義務時，采取了有力的制度機制，包括向議會定期匯報、第三方評估、法律責任等制度逐步建立和完善，使得立法目標得以實現，如《英國氣候變化法》《德國氣候變化法》。

此外，直接立法還以主權國家的權威方式向國際社會做出應對氣候變化的承諾，對內對外均具有象征性價值。氣候變化的直接立法以一種簡潔、明確的形式，使國內的企業和公眾明白無誤地知道國家的基本立場和目標，也以最受人尊重的形式，向國際傳達一個國家履行國際義務的決心和行動節奏，帶動國際國內市場主體尋求新的合作和投資機會，使政治行動和市場導向趨向同一個目標。

2.2 直接立法必須解決的關鍵問題

第一、減排目標和碳預算。法律中規定的減排目標具有戰略性。這一內容多在總體性或框架性立法中加以規定。如《歐洲氣候法》（臨時協議）A 確定2050年實現碳中和。該臨時協議規定的階段性目標包括：2030年比1990年減少55%的溫室氣體排放并清除2.25 億t CO2當量，2040年的目標由歐盟委員會最遲在第一次全球評估后6 個月內提出［9］。德國2019年通過的《德國氣候變化法》，目標是2045年實現碳中和。《德國氣候變化法》在第二部分“氣候目標和年度排放預算”中規定了國家氣候目標，并以此分解年度排放預算，碳預算可依氣候目標的調整而調整。2008年《英國氣候變化法》規定了有約束力的2050年碳排放目標，規定國務大臣有責任確保英國2050年的凈碳賬戶比1990年的基線至少低80%。為此，英國引入了碳預算，每個碳預算都對溫室氣體總排放量提供了一個為期五年的法定上限。連續碳預算確定了實現英國長期氣候目標的具有成本效益的途徑。在制定碳預算時，氣候變化委員會考慮了許多因素，包括來自氣候科學和相關國際發展（例如《巴黎協定》）的最新證據以及擬議路徑的成本效益及其影響競爭力、燃料貧困、財政平衡和權力下放的管理。到目前為止，英國法律已經制定了五個碳預算，覆蓋了從2008 至2032年。碳預算是具體的減排規劃，每五年一個周期。英國的碳預算指標比較激進，其要求高于《英國氣候變化法》的要求。比如，碳預算設定的減排目標是到2020年較1990年減排34%，而《英國氣候變化法》的目標為26%。澳大利亞維多利亞洲《氣候變化法》確定的目標為2050年實現溫室氣體零排放［10］。

第二，設置相對獨立的專家委員會。委員會定期評估氣候政策并提出建議是較為普遍的制度安排。獨立專家機構可以通過引入長期視角、提高氣候目標的可信度和確保更多基于證據的決策來加強氣候治理。為確保有效，獨立的咨詢機構必須具有適當的地位。這意味著其擁有明確的法定授權、強有力的領導、充足的資源和足夠的權力來追究政府的責任。獨立機構可以支持有關減排（減緩）和氣候適應力（適應）的政策實施。隨著全球獨立氣候變化委員會數量的增加，相關國際協調機制正在形成之中。英國的實踐證明，一個強大、獨立的委員會對于實現英國的氣候變化目標至關重要。首先，獨立委員會的分析得到了各方利益相關者的使用和信任。在議會中，反對黨政治家特別經常使用獨立委員會的分析，并為更大的雄心提供理由。其次，獨立委員會在目標（法定碳目標）、過程（對議會辯論的影響）和實質（例如影響關于能源、基礎設施、住房和水的新法律）方面對氣候政策的實施方式產生了重大影響。獨立委員會形成政策建議的基礎是嚴謹的分析和廣泛的利益相關者參與（包括議會）的結合。如果政府不更仔細地遵循獨立委員會的政策建議，它就會面臨司法審查的風險［11］。同屬英聯邦的澳大利亞于2011年立法［12］成立了氣候變化管理局（Climate Change Authority），還設立了土地部門碳和生物多樣性委員會（Land Sector Carbon and Biodiversity Board），就與土地部門有關的氣候變化措施向環境部長、氣候變化部長和農業部長提出建議。2001年6月24 日通過的《歐洲氣候法》規定建立獨立的歐洲氣候科學顧問委員會，以提供獨立的科學建議。委員會在歐洲環境署的行政架構之內，但同時獨立行事。委員會由一個科學委員會和一個管理委員會組成，每年召開兩次會議，理事會成員任期五年。該法還規定到2023年9月及以后每5年，委員會將評估歐盟及其成員國的氣候排放軌跡。獨立的科學委員會被寄予厚望。

第三，執行機制。由于氣候問題的復雜性，應對氣候變化主要仰賴國家自上而下地推動。由此，確定政府應對氣候變化職責就成為實現氣候變化法的一項主要內容。總體而言，政府的職責主要體現在以下幾方面：其一，確定年度溫室氣體排放目標、排放預算，承擔確保遵守年度排放預算的責任。在立法已確定減排總目標的背景下，其實現需要政府對總目標進行年度分解，確定年度減排指標，并在必需時對既定目標加以調整。排放目標的實現與排放預算的確定密不可分，由政府負責確定年度溫室氣體排放預算。制定年度排放預算包括預算的確定和調整以及相關的行動計劃。氣候變化法律允許監管機構進一步制定具體的計劃，給監管者更多的靈活性，使其能夠根據專業判斷設置高效的政策，是一條可行之路［13］。美國環保署于2014年發布的清潔電力計劃為每個州分配了單獨的減排目標。這些目標若全部達到，則美國電力行業到2030年將比2005年減排32%。如果某個州未能達到，環保署則可根據《清潔空氣法》第111（d）款的規定檢查其使用的技術和措施［14］。其二，制定氣候行動方案。目標和預算的達成與落實需要具體、科學合理的行動方案，因此，制定氣候行動方案應成為政府的一項重要職責；其三，進行碳排放交易初始分配和交易市場監管。政府需要根據國家經濟社會發展和環境保護的需求，根據碳排放源的分布情況，基于公平合理的原則，對碳排放指標進行初始分配，并為保障交易市場的有序運行依法對其監管。

強有力的執行機制是氣候變化法成敗的關鍵。以在減排方面備受詬病的美國為例，其至今未有氣候變化聯邦層面的直接立法，監管機構的行政職責也不夠清晰。聯邦能源管理委員會（Federal Energy Regulatory Commission，FERC）的職責是“為消費者提供經濟高效、安全、可靠和可靠的能源。通過適當的監管和市場手段以及協同努力，幫助消費者以合理的成本獲得經濟高效、安全、可靠的能源服務”［15］。環保署（EPA）只能在將CO2視為污染物質時援引《清潔空氣法》進行執法，無法就能源問題直接進行規制和執法。

3 間接立法

3.1 間接立法的功能

氣候變化應對牽涉到廣泛的經濟和社會監管領域，規劃、能源、交通、財政、金融、企業、保險等法律均不同程度與氣候變化相關。所有這些領域，既可能支持氣候目標的實現，也可能阻礙乃至破壞目標的達成。間接氣候法的出現是因為氣候問題是一個普遍的、多中心的社會問題，與許多受具體監管的部門問題交織在一起。

間接立法的存在說明了氣候立法的離散性和碎片化。應對氣候變化的問題實際上被分割為若干問題，每一個碎片都是氣候變化法律拼圖上的重要部分。立法專家和學術研究人員不會依靠一個集中的氣候變化政府機構或一部直接的氣候變化應對法律去解決全部問題。

間接立法在深層次上制約著直接立法的成效。直接立法作為一套新的規范體系，不可能對既定國家的法治秩序進行重組，而是不得不嵌入其中，而這可能使直接立法的實施受到掣肘。有時候，通過運用已有制度進行治理，不僅降低立法成本，也會提高立法效率。比如在環境影響評價制度中，增加溫室氣體減排的評價。同理，如果能源法僅以保障能源安全和公平為目的，不安排減碳、清潔能源等內容，則明顯會影響到氣候變化直接立法的效果。反之，若能源立法在內容設計上考慮到減排的問題，則會對氣候目標的實現發揮正向的推動作用。這說明氣候變化間接立法對直接立法的實施效果有密切關聯。氣候變化間接立法在應對氣候變化的法律體系中不可或缺。

3.2 需調適的關鍵間接立法

首先，能源立法。能源立法的首要目的是確保能源供應，次要目的是提高能源供應效率。但能源立法在實現上述目的的同時，在應對氣候變化問題上也可以發揮重要作用。歐盟注意到能源立法在應對氣候變化方面的作用。其在《歐洲議會和理事會2018年12月11日關于能源聯盟治理和氣候行動的法規（EU）2018/1999》中明確規定該法規為能源聯盟和氣候行動（治理機制）的可靠、包容、具有成本效益、透明和可預測的治理規定了必要的立法基礎。能源聯盟應涵蓋能源安全、內部能源市場、能源效率、脫碳以及研究、創新和競爭力，并明確治理機制的主要目標應該是能夠實現能源聯盟的目標，特別是2030年氣候和能源框架在溫室氣體減排、可再生能源和能源效率領域的目標［16］。歐盟在能源立法中的實踐經驗應為中國能源立法的完善提供借鑒。鑒于全球升溫主要歸因于化石燃料的使用，而中國化石燃料占比超過80%，因此，通過優化能源結構以降低碳排放成為當務之急。2020年4月，國家能源局發布了《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，雖然在其第1 條立法目的中并沒明確提及應對氣候變化，但在第19 條明確規定國家加強能源行業減緩和適應氣候變化能力建設，減少溫室氣體排放。能源立法中還有《煤炭法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國節約能源法》《可再生能源法》等。這些立法的目的確立和制度設計并沒直接應對氣候變化，但這些立法都可以通過對現行規定的修改和完善發揮應對氣候變化的作用，如《可再生能源法》是為了促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，保護環境，實現經濟社會的可持續發展，但該法對可再生能源的開發利用的激勵無疑有助于應對氣候變化能力的提升。

其次，環境與資源保護法及規劃法。國家林草局已經制定了一系列規范性文件來應對氣候變化，包括《林業應對氣候變化“十三五”行動要點》《林業適應氣候變化行動方案（2016—2020年）》等。目前正在籌備計算全國的碳匯數量。聯合國“降低因森林砍伐和退化所產生的排放”（REDD）計劃旨在減少發展中國家因森林砍伐和退化所產生的排放。REDD+對該計劃進行了升級，增加了對森林保護、可持續管理和提高森林碳儲量作用的強調。中國是世界上森林資源最豐富的國家之一，通過植樹造林和重新造林的努力，中國也擁有世界上最大的人工林儲備。目前，中國大部分森林都是年輕的和/或中年的，因此，中國有能力通過可持續的森林管理，提高森林碳儲量。雖然REDD+并不代表全球氣候變化的全面解決方案，但它可以幫助穩定不斷上升的氣溫［17］。發展中國家有五種措施符合REDD+的行為類型：①減少森林砍伐造成的排放；②減少森林退化造成的排放；③森林碳儲量的保護；④森林的可持續管理；⑤增加森林碳儲量［18］。實際上，已有研究表明中國植樹造林的碳吸收作用被低估了［19］。因此，中國關于森林的氣候變化應對立法應將國內規范與國際規范相銜接，以便更加全面地運用制度空間。2021年2月中共中央、國務院印發了《國家綜合立體交通網規劃綱要》，確定的工作原則之一是“創新智慧、安全綠色”，以便“加快推進綠色低碳發展，交通領域CO2排放盡早達峰”［20］。這一規劃的實施，還需要諸多規劃和法律制度的配套。

再次，經濟法、農業法。前已述及應對氣候變化法和經濟法、農業法之間的關聯。就中國經濟法和農業法而言，應尋求與影響氣候變化的關聯點，通過金融、稅收、農業生產方式的轉變等路徑，為應對氣候變化提供支持。以《中華人民共和國循環經濟促進法》（以下簡稱《循環經濟促進法》）和《中華人民共和國清潔生產促進法》為代表的經濟法存在大量涉及CO2排放的條款。中國《循環經濟促進法》明確規定發展碳循環經濟。其中的很多政策措施，都有利于碳循環經濟的發展，如：廢物交換利用、能量梯級利用、生物質能源、木材節約和代用技術的開發利用等等。碳循環經濟是應對氣候變化的一條充滿挑戰的路徑。循環經濟初始的“3R”（3R 是減量化（reduce）、再利用（reuse）、再循環（recycle）的簡稱）原則之上增加的“去除”（remove），其就減碳而言，最常用的是碳捕獲、增加碳匯等。而開征碳稅也是一個在環境保護稅之后的新選項。財稅金融手段也是推動碳減排的重要手段。如通過稅收優惠鼓勵低碳能源的使用和低碳經濟的發展，通過綠色金融，鼓勵和引導投資向低碳經濟領域的投入。原銀監會和中國人民銀行從2006年即開始推動綠色金融，逐步建立綠色金融體系，綠色金融的政策性工具已經與氣候變化應對成功地進行了一些銜接，為發展中國家提供了制度典范［21］?！掇r業法》第57 條規定了要“合理開發和利用水能、沼氣、太陽能、風能等可再生能源和清潔能源”。該條規定需要進一步細化，使其具有更強的可操作性。國家層面可制定農業碳匯規劃。這方面，黑龍江省正在探索［22］。

最后，民商事立法。雖然減少排放給市場主體增課了一個公法義務，使市場主體，如公司在適應過程中出現了債權人保護、預期違約等問題，但就應對氣候變化公益保護這個關乎人類未來命運和發展的課題而言，氣候變化的公法機制適當切入私法自治領域的必要性已然存在，民商事立法對此予以回應成為必須。如，對于預期違約問題，有關立法可研究制定將因應對氣候變化的緣由而免于承擔違約責任的法律規范?！吨腥A人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）對于因氣候原因引發的災害風險沒有涉及，實踐中更無相關險種的設計。未來《保險法》修改時應設立相應的保險。

4 結 論

氣候變化問題的全球性、多中心和跨部門的復雜性特質，決定了氣候變化監管法律的復雜性、綜合性、系統性和動態性。這意味著中國應對氣候變化立法單依直接立法的路徑無力應對氣候變化，更遑論以單一專法應對氣候變化。因此，應對氣候變化的立法應以系統性思維加以考量。具體而言，中國應對氣候變化立法應采用雙階體系構造，即直接立法加間接立法的體系構造。直接立法包括直接以應對氣候變化為目的法律，不一定直接在其標題或條款中貼上氣候變化的標簽。其可以以框架法的形式，也可以以專項法的形式存在。間接立法包括間接影響氣候變化的法律，如《循環經濟促進法》《森林法》等。直接立法和間接立法分別從不同的角度和領域發揮應對氣候變化的功能，共同構成應對氣候變化的法律體系。與此相應，兩種立法的有關法律制度應密切配合，彼此呼應，構成一個完整的應對氣候變化的法律制度體系。此外，在立法時，一方面應注意和相關國際條約的銜接，以便履行中國承擔的應對氣候變化的承諾和義務。另一方面應注意有關國際條約給中國在應對氣候變化監管立法所留下的法律空間。以“共同但有區別責任原則和各自能力原則”為依據，深刻理解和把握《巴黎公約》中硬性義務、軟性義務和無義務之間無明顯區別的特點給中國帶來的承擔減排責任的彈性法律空間，本著氣候正義、氣候公平的理念，根據中國的實際厘定氣候變化立法的內容設計。作為發展中國家，我們的碳減排目標之設定應具有一定的彈性，發達國家也應為發展中國家的減排提供一定的技術和資金幫助。同時，中國還應建立和健全自下而上的應對氣候變化行動模式，充分發揮利益相關方在應對氣候變化問題上的作用。中國應對氣候變化的法律體系塑造目標旨在履行減排國際義務和實現碳減排的目標。整個體系的構造需要充分挖掘已有立法的制度空間，注意到氣候變化應對在法律上橫向的跨部門特征及縱向多層次的特點，逐步完善中國氣候變化雙階立法體系。