規劃管制下土地發展權受限的多情景測度：數量與價值

宋 敏，易路平，張安錄

（1. 中南財經政法大學工商管理學院，湖北 武漢 430073；2. 華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

土地資源作為稀缺的生產要素，是社會經濟活動的重要載體和重要組成部分［1］，也是推動地方經濟發展的關鍵因素［2］。新《土地管理法》提出，國土空間規劃編制要以“提升國土空間開發、保護的質量和效率”為目標。這就需要土地要素配置結構不斷升級，從而在協調產業發展結構［3］、拉動地方經濟增長［4］等方面發揮重要作用。中國社會經濟發展長期處于保護與發展的矛盾中，需要面對土地要素在農業部門和非農部門之間配置的權衡。2019年5月發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出，要以空間規劃體系為基礎，國土空間用途管制為手段，實現國土空間治理體系與治理能力的現代化。通過規劃措施進行國土空間用途管制是對自然資源與生態環境要素進行強制性保護的有效途徑，它在一定程度上有效保障了中國的糧食安全和生態安全，緩解了非農建設用地低效無序擴張的亂象。然而規劃管制將國土空間人為地劃分為“經濟發展優勢區”（主要是優先開發和重點開發的區域）和“生態資源優勢區”（主要是限制開發和禁止開發的區域），它在一定程度上限制了后者非農部門的土地要素供給量，抑制了土地在要素市場的自由流動［5］，制約了其開發利用土地資源發展地方經濟的權利，繼而催生土地利用管制區內、外利益群體“暴損”“暴利”的福利非均衡問題以及“效率”與“公平”的矛盾［6］，導致區域間經濟水平差距逐步擴大［7］。土地發展權交易為解決上述問題提供了有效的解決方案。作為一種面向市場的政策工具，它在減少土地消耗、遏制城市擴張、協調不同管制區域間的利益平衡方面表現出很高的效率［8］。中國雖尚未設立土地發展權，但存在如地票交易、異地代保等土地發展權交易的實踐［9］，相關的理論與實踐探討日益豐富。但是，因規劃管制的分區控制和保護區限制開發引起的土地資源發展權受限問題，尤其是受限數量與價值量的核算問題仍未得到充分研究，而這正是土地發展權交易機制得以運行的核心問題。有鑒于此，文章試圖基于C-D生產函數模型探究規劃管制下土地發展權受限數量與價值量的測算方法，并以湖北省為例進行實證。本研究對于構建土地發展權交易機制，解決國土空間用途管制引起的效率與公平問題具有重要的理論和現實意義。

1 文獻綜述

1.1 土地要素與經濟增長

關于土地要素與經濟增長的關系。已有研究通過實證分別探討了土地要素投入對不同產業［10］、城市經濟增長［11］等的作用，主要基于政治經濟學視角構建具有一般意義的經濟增長分析模型，以研究土地要素投入對經濟系統的影響。作為世界第二大經濟體，中國正處于高速城鎮化及快速經濟轉型中，經濟發展依然依賴土地要素的投入［12］。學者們驗證了中國傳統的“以地謀發展”的經濟發展模式對城鎮化進程和經濟增長的推動作用［13］，發現了城市建設用地規模與經濟增長的正向非線性關系［14］，揭示了不同城市在建設用地與經濟規模增長的協同性方面存在差異［15］。

關于土地要素對經濟增長的貢獻及作用機制。已有研究基于土地的資源、資產二重性，選取“城市建設用地面積”［16］“市轄區建成區土地面積”［17］“建設用地總面積”［18］等變量表征土地要素的投入，運用C-D 生產函數分析土地要素對宏觀經濟增長的貢獻度。另有研究則關注了土地要素參與經濟增長的機制，發現土地要素投入不僅會直接促進地方經濟增長［19］，還會通過增加基礎設施建設［13］、帶動勞動力要素和資本要素流動［20］等方式間接帶動地方經濟增長。進一步地，還發現不同地域［21］的土地要素投入對經濟增長的貢獻有顯著異質性。

1.2 規劃管制對土地要素投入的影響

土地發展權是土地所有權權能中財產權的一種體現，是變更土地利用性質、提高土地利用強度并獲利的權利［22］。規劃管制措施會約束土地要素在非農部門的投入，從而影響經濟發展，這表現為土地發展權受到抑制。研究發現，規劃管制措施制約了土地要素的流動，從而有可能為規劃管制區內、外的相關利益主體帶來“暴損”（wipeout losses）、“暴利”（windfall gains），引發社會福利非均衡問題［6，23］。在規劃管制的基礎上構建土地發展權交易市場能有效保護開敞空間與農用地，控制城市規模增長［24］。一些學者研究還發現，規劃管制措施不僅限制了規劃管制區內土地的發展權，還會對周圍一定范圍內的土地開發造成一定影響［9］，并在此基礎上對規劃管制區內的居民福利受損以及補償問題［25］進行了探討。

1.3 土地發展權數量和價值的測度與實現

土地發展權受限數量和價值測度是構建土地發展權交易機制的重點和難點。針對土地發展權受限數量的研究，有學者以糧食安全為切入視角，通過測算地區耕地面積的盈余或赤字情況計算地區耕地發展權受限數量［26］；部分學者通過規劃基期與目標年間“新增建設用地占有耕地總量”表征一段時間內地區土地發展權受限數量［27］；進一步地，還有學者通過計算土地發展權“供給區”和“需求區”的最佳開發密度，確定地區的最優土地開發量，從而得到受限且需要轉移的土地發展權數量［28］。對于土地發展權價值的測度，“定義法”［22］“假想市場法”［29］“特征價格法［30］”等是目前常用的土地發展權價格測度方法。但不同方法計算的側重有所不同，故計算出的土地發展權價值差異較大，因此其測度理論和方法仍有待探討。美國的可轉移發展權（Transferable Development Rights，TDR）與可購買發展權（Purchase for Development Rights ，PDR）、荷蘭的空間發展權漂移（Space for Space）、德國的規劃許可機制（Tradable Planning Permits，TPP）［7］等實踐表明，土地發展權可以通過市場交易實現。

1.4 文獻評述

現有研究對土地要素在經濟發展中的作用有一致的認識。基于土地的資源資產二重性，許多學者使用不同變量表征土地要素投入進行實證研究，揭示了土地要素對經濟增長的貢獻和作用機制，由此關注到了規劃管制對土地要素投入的制約及由此產生的土地發展權受限問題。但已有研究尚存在兩方面不足：一是多聚焦于耕地這一地類的發展權受限問題而未能對農業部門整體土地利用方式的發展權受限數量給予足夠的關注，且多種價值測算方法產生了差異明顯的測算結果；二是在當前政府財政支出壓力普遍較大的情況下，通過橫向轉移支付對土地發展權受限區域進行足額補償面臨巨大挑戰，但現有研究對此考慮不足，影響對土地發展權受限地區進行補償的可操作性和實現程度。由此可見，有關土地發展權受限數量與價值的研究仍有待拓展。由于土地資源是推動經濟增長的關鍵要素，而規劃管制會影響不同區域土地資源要素的投入量并進而影響區域經濟發展水平，因此本研究嘗試從土地要素對經濟增長的貢獻角度來測度區域土地發展權的受限數量與價值，同時考慮地區橫向財政轉移支付能力的差異，以不同程度地縮小“生態資源優勢區”與“經濟發展優勢區”的經濟發展水平差距為目標設置多種情景，探討規劃管制下土地發展權受限的數量和價值測度的思路和方法，并以湖北省為例進行實證。

2 研究思路與方法

已有研究表明，處于快速工業化、城鎮化進程中的經濟體都離不開土地要素的投入［16］。然而圍繞糧食安全、生態安全等目標而制定不同形式的規劃管制，客觀上制約了土地要素在不同部門間的流動，限制了管制區域內土地要素在非農部門的投入，這在一定程度上會阻礙區內經濟發展。即各類規劃管制措施通過分區制定國土空間用途管制規則、安排國土空間開發秩序，人為地將土地資源劃分為“生態資源優勢區”和“經濟發展優勢區”［31］。就當前中國實行的主體功能區規劃而言，位于限制開發區域和禁止開發區域的土地利用以保護為主要導向，區內土地主要提供農產品和生態產品，屬于“生態資源優勢區”；位于優化開發區域和重點開發區域的土地利用以開發為主要導向，區內土地主要提供工業品和服務產品，屬于“經濟發展優勢區”。前者側重保護糧食用地與生態用地，以農業用地為主；后者側重發展二、三產業，以非農用地為主。

相較農業部門而言，非農部門的發展是地區經濟增長的重要引擎。受制于全國主體功能區規劃，被劃歸為“生態資源優勢區”的省份由于設置了大量的限制開發區域和禁止開發區域，其非農部門可投入的土地資源愈發稀缺，掣肘非農產業的發展，從而與處于“經濟發展優勢區”的省份在產業結構乃至經濟發展水平方面逐漸產生差距，土地的發展權受限問題由此產生。造成管制制度失效的主要原因在于市場失靈以及缺乏對發展權受限地區的合理補償［7］。因此，建立土地發展權補償機制是疏解區域間資源保護與土地開發矛盾、調整規劃管制下區域間利益分配關系的重要途徑［9］，而揭示土地發展權的受限數量及其價值則是建立該交易機制的基礎和關鍵步驟。

2.1 區域劃分

以各省份范圍內優化開發區域和重點開發區域面積之和占行政區總面積的比重作為分類指標。運用自然斷點法將30個省份（因數據可得性等原因，研究未涉及港澳臺和西藏）初步劃為兩類：其中占比較高的（0.27～0.81）劃歸“經濟發展優勢區”，占比較低的（0.00～0.27）劃歸“生態資源優勢區”，即土地發展權受限區。然后參考各省份非農部門從業人口數量與經濟產出等客觀指標對上述分區結果進行修正以確定最終分區結果。

2.2 C-D生產函數模型優化

微觀經濟學認為，當兩種商品的邊際收益相等時，即為兩種商品達到最優配置的重要標志。若兩種商品的邊際收益不相等，則存在資源流動的驅動力。若將土地要素在農業部門的邊際收益作為土地從農業部門轉移至非農部門的邊際成本，將其在非農部門的邊際收益作為其邊際收益，則只有當兩者相等時，土地資源才能實現在兩部門間的最優配置，反之就應將土地資源更多地配置到邊際收益更高的生產部門。

C-D 生產函數是探究生產要素與經濟增長關系的經典模型，本研究對已有研究［32］優化了解釋變量的選取。結合湖北省實際，以第一產業產值表征農業部門產出Ya，以二、三產業產值之和表征非農部門產出Yna。鑒于資本要素投入對經濟增長產生促進的作用不僅依賴于當年的固定資產要素投入，前期投入的資本存量在進行折舊處理后也參與了當期經濟活動的運轉，故本研究采用資本存量表征資本要素［16-17］，即參考李穎［33］提出的永續盤存法，計算2009—2018年湖北省農業部門和非農部門資本存量表征農業部門資本要素投入Ka與非農部門資本要素投入Kna。其中，以2009年湖北省資本存量為基期資本存量，折舊率參考相關研究結果［21］，設定為5%。對于農業部門勞動力要素La與非農部門勞動力要素Lna變量，則分別以第一產業從業人數和二、三產業從業人數之和進行表征。農業部門土地要素投入Landa與非農部門土地要素投入Landna變量，分別以農業用地和非農業用地面積數據進行表征。此外，考慮到不同部門土地要素對經濟增長的貢獻應是投入該部門生產活動的全部土地，因此將各部門用于生產活動的所有用途的土地面積納入該部門土地要素投入指標統計，其中農業部門土地要素投入指標用耕地、園地、林地、草地、水域面積、設施農用地、田坎、溝渠面積的加總來表示，非農業部門土地要素投入指標用城鎮村及工礦用地、交通運輸用地面積、水工建筑用地的加總來表示。運用C-D 函數模擬農業和非農業部門的生產過程：

則農業部門與非農部門的土地要素經濟邊際收益MRa、MRna可表示為：

由于農業用地不僅能在市場上實現經濟收益，還具有生態效益，因此農業部門的土地要素生態邊際收益MRe參考謝高地等［34］的研究成果，表示為：

其中，Di與Si分別表示第i類農業用地的單位面積生態系統服務價值當量與第i類農業用地面積。則農業部門土地要素的邊際收益MRA為農業部門土地要素的經濟邊際收益與生態邊際收益的加總，即：

2.3 經濟差距測算

受規劃管制的影響，土地發展權受限會直接減少地區非農部門土地要素的投入，從而影響地區經濟增長，故測算地區間經濟差距是計算土地發展權數量的關鍵。采用湖北省統計年鑒數據，通過二、三產業生產總值指數，將2008—2018年湖北省非農部門GDP 換算為2018年可比價格。計算得到2009—2018年間，湖北省非農部門GDP 占全省GDP 總量的90.64%～92.08%，而同時期全國這一數據為90.4%～93%，故用非農部門的經濟發展水平表示地區的經濟發展狀況具有一定的可行性。相較于非農部門GDP，非農部門人均GDP 更能真實地表征地區當年的經濟發展情況。為了消除人口的數量差異造成的各省非農部門產出的不可比性，文章通過比較一定時期內某“生態資源優勢區”代表性省份的非農部門年人均GDP的值W*與“經濟發展優勢區”各省非農部門年人均GDP的均值Wecono，得到兩者的經濟發展差距ΔW。

其中：

式中：t0、t1分別為研究期間的起、止年份；I表示“經濟發展優勢區”內的各個省份，n表示“經濟發展優勢區”省份總個數；當I為某“生態資源優勢區”代表性省份時，即為W*。

2.4 設置經濟差距縮小的不同情景

考慮到“經濟發展優勢區”各省份的財政收入水平與支出能力的限制，現階段可能無法對“生態資源優勢區”省份的土地發展權價值實現完全補償。因此，為兼顧土地發展權補償的合理性與跨區橫向補償的可行性，依次設置ΔQ縮小m%的不同情景。

2.5 計算土地發展權受限數量及價值

基于毛振強等［35］提出的土地要素對經濟增長的貢獻率，以非農部門年人均GDP表征經濟增長情況，可求得在其他生產要素投入不變的條件下，不同的經濟增長情景應追加投入的土地要素數量△Q，即為“生態資源優勢區”代表性省份土地發展權的受限數量。

以非農部門年人均GDP 表征Yna，則由公式（2）可得到土地要素投入對該部門年人均GDP的彈性ρ。

進而由當期農地價格Pa與非農用地價格Pna可得出該省份土地發展權受限的價值量V。

3 實證研究

3.1 研究區概況與數據來源

湖北省位于長江中游，全省國土總面積18.59×104km2，既是中國實施中部崛起戰略的重要省份，又是重要商品糧棉油生產基地。《湖北省主體功能區規劃（2010—2020）》是該省國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃，也是實現該省經濟布局、人口分布和資源環境三位一體空間均衡的必要前提和有力保障。2020年是該規劃主要目標的預期實現年，歷經十年的規劃管制，土地用途管制成效已然形成。該省主體功能區以限制開發區域與禁止開發區域為主，占全省國土面積的78.42%，且經預測算可知湖北省歸屬“生態資源優勢區”，為土地發展權受限區域。故文章選取湖北省作為“生態資源優勢區”的代表性省份展開研究。

湖北省主體功能區規劃將全省國土空間劃分為重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，其中各主體功能區的戰略定位及規劃面積指標見表1。

表1 湖北省主體功能區概況

采用2009—2018年湖北省時間序列數據進行分析。為保證數據的可比性與連續性土地要素投入數據源自自然資源部“土地調查成果共享應用服務平臺”和湖北省自然資源廳官網；選取“湖北省征地片區綜合地價”的最高值表征湖北省當期農業部門土地要素價格的最高值。因為征地片區綜合地價是基于區域內農用地的質量等級，綜合考量地類、產值、區位、經濟水平、居民最低生活保障等因素對片區內不同級別農用地平均價格進行的評估，其定價標準綜合反映了片區內農用地經濟、社會價值。考慮到數據的可獲得性，當期農地價格參考2009、2014、2019年湖北省人民政府官網公布的湖北省征地區片綜合地價標準，取歷年全省最高值的均值。選取“湖北省綜合地價水平值”表征湖北省非農部門土地要素價格。綜合地價水平值是指某一時點城市商服用地、住宅用地、工礦倉儲用地等建設用地地價的平均值，當期非農用地價格參考湖北省自然資源廳公開的2012—2019年全省綜合地價水平值的均值。其余數據均源自《湖北省統計年鑒（2010—2020年）》和各省統計年鑒。主要變量的描述性統計見表2。

表2 變量描述性統計

3.2 結果與分析

3.2.1 生產要素彈性

本研究以湖北省2009—2018年省域經濟產出、資本要素、勞動力要素、土地要素數據為樣本，利用Stata/SE15.0 作為計量分析軟件，對各生產要素與經濟增長之間的關系進行回歸分析。將式（1）、（2）兩邊同時取自然對數后，進行普通最小二乘法回歸分析，估算出農業部門和非農部門的資本、勞動力、土地等生產要素對經濟增長的彈性系數，見表3。

表3 生產要素對經濟增長彈性估計結果

傳統的C-D 生產函數一般假設資本和勞動力的替代彈性為1，即假設生產過程是規模報酬不變的，且并沒有將土地作為一般生產要素納入生產過程進行考慮。但作為中部崛起戰略的重要支點，湖北省土地要素對經濟增長的作用不容忽視。2009—2018年，湖北省科技進步顯著，總體生產效率得到了一定提升，全省經濟增長并非處于規模報酬不變的階段，故在計算過程中并沒有設立規模報酬不變這一假設前提。由表3可知，農業部門和非農部門絕大部分待估參數通過了T 值檢驗，在10%、5%和1%的置信水平上顯著，回歸擬合較好，說明生產要素的投入對農業部門和非農部門的經濟增長均有顯著影響。農業部門土地要素投入對經濟增長的彈性為負，說明在只考慮經濟收益的條件下，勞動力要素和資本要素投入不變，僅增加土地要素投入量對農業部門經濟增長促進作用非常有限；非農部門土地要素投入對經濟增長的彈性為正且最大，驗證了現階段在非農部門生產過程中“土地要素是經濟增長的重要驅動力”的客觀事實。通過觀察待估參數結果可知，農業部門各生產要素對經濟增長的彈性之和小于0（α+β+γ＜0），只有勞動力要素對經濟增長的彈性為正且大于1。這表明，現階段湖北省農業部門生產效率，尤其是農地資源的生產效率處于一個高點，并且存在農地閑置和撂荒的現象，由此降低了農地資源的利用效率。土地要素投入存在邊際報酬遞減的問題，這與近年來湖北省存在農業部門勞動力人數逐年轉移，人力資源嚴重短缺導致農村土地撂荒的事實相符。在只考慮經濟收益的情景下，湖北省農業部門經濟增長對土地要素的投入并不十分依賴，即僅增加土地要素的投入難以有效促進農業部門的經濟增長，更應著眼于提高農業技術、增加勞動力要素投入、減少農地撂荒現象從而提高土地利用效率。非農部門各生產要素對經濟增長的彈性之和大于1（χ+δ+ε＞1），表明在湖北省的社會經濟運行過程中，非農部門生產活動總體處于規模報酬遞增階段，即研究期間非農產業經濟增長仍然依賴生產要素，尤其是資本和土地要素的投入，擴大生產規模、提高非農部門從業人口綜合素質，增加包括土地在內的生產要素的投入量有利于非農經濟增長。進一步觀察發現，γ＜α+β、ε＞χ+δ，表明研究期間農業部門土地要素的投入較易被勞動力要素和資本要素投入替代；非農部門的土地要素投入難以被勞動力要素和資本要素投入替代，這再次表明農業部門的經濟增長對土地要素投入依賴性較弱，而非農部門經濟增長對土地要素的投入依賴性較強。因此，限制開發區域與禁止開發區域（“生態經濟優勢區”）由于受到規劃管制的約束，限制了土地要素在非農部門的投入，會在一定程度上阻礙當地經濟的增長。

3.1.2 土地邊際收益

基于表3 的估計結果以及對農業部門土地要素生態邊際效益的估算，由式（3）—（6）得到湖北省歷年農地與非農用地的邊際收益，見表4。

表4結果表明，湖北省農業部門與非農業部門土地要素投入的邊際收益均為正值且都逐年遞增，前者的邊際收益年際間變化不大，而后者的邊際收益快速遞增。非農部門土地的邊際收益是農業部門土地邊際收益的17.03～44.14 倍，并隨著年份變動差異逐年增大。這很好解釋了在高昂機會成本的驅動下，土地要素由農業部門向非農部門轉移的客觀現實，同時也反映出因規劃管制的存在，土地發展權受到限制且其價值難以顯化并得到補償的問題。

表4 湖北省土地要素投入的邊際收益 /（108元/hm2）

3.1.3 區域劃分結果

基于Arcgis10.2 的自然斷點分級功能，共有14 個省份被初步劃歸到“經濟發展優勢區”，考慮到遼寧、河北、山東、河南是勞動力大省，但非農部門年人均GDP 較低；廣西、貴州的非農產業發展相對落后，最后將北京、天津、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、重慶等8 個省市劃歸為“經濟增長優勢區”，其余22 個省份劃歸為“生態資源優勢區”，則2009—2018年間湖北省及“經濟發展優勢區”非農部門年人均GDP見表5。

表5 2009—2018年非農部門年人均GDP /（元/（a·人））

3.1.4 土地發展權受限數量及價值

以10%為間隔設置不同的發展情景，由式（10）測算出湖北省非農部門在不受規劃限制的經濟發展情形下為達到“經濟發展優勢區”同等經濟發展目標在理論上應當更多投入的土地要素的數量，即可得到湖北省土地發展權受限數量△Q，見表6。

表6 2009—2018年不同經濟發展情景下湖北省土地發展權受限數量 /104 hm2

當期農地價格Pa參考2009、2014、2019年湖北省人民政府頒布的湖北省征地區片綜合地價標準，取歷年最高值的均值為514.97萬元/hm2；當期非農用地價格Pna參考湖北自然資源廳公布的2012—2019全省綜合地價水平值的均值，為1406.84萬元/hm2。則由式（11）可得到2009—2018年，處于生態資源優勢區的湖北省在不同的發展情景下的土地發展權受限價值量V（見表7）。

表7 2009—2018年不同經濟發展情景下湖北省土地發展權受限價值量 /108元

結果表明，在湖北省與“經濟發展優勢區”的經濟水平差距縮小10%～100%的不同發展情景下，2009—2018年間湖北省土地發展權受限的數量最低為0.53×104hm2，最高為5.35×104hm2。因此，該時期湖北省土地發展權受限價值量最低為477.01×108元，相當于同時期“經濟發展優勢區”8個省份GDP總量的0.02%。若完全消除差距，即使湖北省的經濟發展水平完全達到“經濟發展優勢區”的同等水平，則湖北省土地發展權受限價值量為4770.12×108元，相當于同時期“經濟發展優勢區”各省份GDP總量的0.19%。由于農業部門土地要素單價取值為研究期內全省最高值的均值，存在高估的可能；而非農部門土地要素單價取值為研究期內全省綜合地價水平值的均值，而非價值更高的商服用地地價水平值的均值，存在低估的可能。根據式（11），受限的土地發展權單價是由后者減去前者得到的，故計算得到的土地發展權受限價值可能存在一定的低估。

4 結論與政策啟示

本研究基于要素投入與經濟增長關系的視角，提出了處于規劃管制下的“生態資源優勢區”省份在不同經濟發展情景下土地發展權受限數量及價值量的測度方法，并選取湖北省作為“生態資源優勢區”的代表性省份進行實證，主要結論如下。

土地要素投入對湖北省經濟增長具有重要影響。現階段土地要素投入對湖北省農業部門經濟增長的作用不明顯，但非農部門土地要素投入對經濟增長具有重要貢獻。對于非農部門這一地區經濟增長的重要引擎而言，土地要素投入對經濟增長的彈性為5.994，增加非農部門土地要素投入有利于推動地方經濟增長。

高額的機會成本是土地資源由農業部門向非農部門轉移的重要潛在驅動力。現階段湖北省非農部門土地的邊際收益是農業部門土地邊際收益的17.03～44.14倍，高昂的機會成本對土地要素由農業部門向非農業部門轉移形成巨大的潛在推力。但受制于規劃管制措施，處在“生態資源優勢區”省份的土地要素實際上難以配置到邊際效益更高的非農部門，這導致了土地發展權受限的問題，引發經濟發展與生態保護的矛盾。

規劃管制背景下，對受限的土地發展權進行經濟補償具有必要性和可行性。橫向轉移支付能夠實現生態保護事權與支出責任的匹配，是提升生態服務、提供地區生態服務能力和積極性的有效方式，而補償量處于橫向轉移支付可承受范圍內是構建和實施生態補償橫向轉移支付的前提條件［36-38］。在兼顧土地發展權合理補償與地方政府財政支出能力的條件下，本研究通過設置2009—2018年湖北省與“經濟發展優勢區”經濟發展水平差距縮小10%～100%的不同情境，發現：湖北省應當受到補償的土地發展權受限量處于0.53×104hm2～5.35×104hm2之間，對應的價值量占同時期“經濟發展優勢區”總GDP 的比重較低（0.02%～0.19%）。因此，通過橫向財政轉移支付的方式使受益地地方政府對土地發展權受限省份進行經濟補償具有一定的可行性。

由此可得到如下政策啟示：①開展土地發展權受限補償的制度建設是處理土地發展權利益爭奪的內在訴求。分區是體現用途管制空間性的基礎，無論主體功能區規劃、土地用途管制還是國土空間用途管制，都不可避免會引發部分區域土地發展權受限的問題，因此建立規劃管制的利益協調機制，完善配套制度是確保管制制度有效實施的必然選擇。②從土地產權確認和利益分配機制改革兩方面量化和落實土地發展權，消除規劃管制導致的土地權益分配失衡。一方面，通過土地發展權制度設計界定和落實土地發展權的歸屬，從產權安排上處置土地資源初始配置的不均衡；另一方面，在明確土地發展權受限數量及價值量的基礎上，通過財政橫向轉移支付或產權交易機制等方式補償土地發展權受限地區，從交易結果上消除土地資源配置結果的不公平。③以實現完全補償為目標，使土地發展權補償水平隨地方政府財政支出能力的提升而提高。在當前各地財政支出能力有限的情況下，可以底線補償情景為起點弱化經濟發展與生態環境保護的矛盾，并隨社會經濟發展水平、地方政府財政支出能力的提升逐漸加大支出規模，實現土地發展權受限完全補償的情景，使生態資源優勢區土地資源生態服務的供給能力與積極性得到完全激勵，從而使生態服務提供的數量達到社會最優水平。