省以下生態轉移支付制度環境保護激勵效應

李淑瑞，薛 鋼

（中南財經政法大學財政稅務學院，湖北 武漢 430073）

在依法治國的理念下，“用嚴格的制度保護生態環境”已經成為全社會的共識，完善政府間轉移支付制度，發揮生態轉移支付制度的激勵效應，不僅取決于制度目標的良好設計，而且有利于政府間利益協調。文章以中西部樣本省份對縣（區）重點生態功能區轉移支付（以下簡稱為生態轉移支付）為研究對象，使用計量模型，分析生態轉移支付制度環境目標的作用機制，以期完善生態轉移支付制度目標，提高資金的瞄準效應。

1 文獻綜述

生態轉移支付作為地方生態環保行動者的一種財政激勵措施，國外研究主要關注地方政府信息不對稱與異質性問題，Kosoy 等［1］和Ferraro［2］認為補償對象的異質性將會導致生態補償的標準不能體現公平和效率等問題，而Droste 等［3］認為在分權政府具有保護能力的前提下，生態轉移支付可以激勵分權政府的生態保護行動。

在政府主導、多元參與的環境治理體系中，生態轉移支付制度是探索中國綠色發展的有效工具。不同學科領域的學者從不同的視角研究生態轉移支付制度，就目前國內研究現狀而言，部分學者從宏觀制度設計角度研究，馬駿［4］認為判斷一個國家的理財能力，主要從資金分配、配置效率以及運行效率三個維度分析，制度設計和目標協調是提高激勵效果的關鍵。沈滿洪等［5］強調了政府在生態保護補償中的積極作用，認為上下級政府間財政轉移支付的帶動作用是“新安江”跨界流域補償的創新點。劉炯［6］認為生態轉移支付制度設計的關鍵在于，提高地方政府治理意愿與治理能力，優先明確地方政府生態服務職能，弱化“犧牲環境換取增長”的動機，從而有效實現目標協調；另一部分學者是基于制度激勵與約束視角分析生態保護機制。如盧洪友等［7］認為通過“結構性改革”實現激勵相容，重塑“基本財力指數”；馬國賢［8］考慮將無償補助轉變為績效補助；張文彬等［9］認為可以通過比較激勵誘導和懲罰兩種監管模式，尋找不同條件下最優化方式；而黃錫生等［10］在文中將激勵約束機制定位為生態保護補償的調節功能，并未苛求其具有核心地位。除此之外，還有學者從技術、社會學等角度提出政策建議，以強化生態環保理念和績效考核監督機制。何立環等［11］認為可以利用現代信息技術構建監測分析平臺，從技術角度優化約束機制；任丙強［12］從中央和地方的關系角度分析，認為財政激勵措施抑制了地方環境政策的執行，調動社會力量可以多元合力樹立環保理念，從而提升整體福利。目前多數學者側重于研究制度框架設計、生態補償標準分析等，生態轉移支付實證研究較少，曹鴻杰等［13］從省級行政區層面分析了生態環境保護效果；李國平等［14］和徐鴻翔等［15］以陜西省為樣本分析了生態轉移支付資金分配和效率；劉炯［6］以東部六省的地級市為樣本構建響應函數。

從目前研究來看，雖然重點生態功能區轉移支付資金是直接分配予縣（區）財政部門，但實證研究停留在省級和市級，難以揭示生態轉移支付制度的作用機制，且缺乏對縣域生態環境目標作用機制的驗證。文章在生態補償頂層設計、政策評價等相關研究基礎上，從財政學角度，探索政府間環保治理有效運行機制。一是基于財政學視角，從政府間財政關系入手，探究省以下財力偏向配置問題，通過縣域樣本環保目標激勵機制的檢驗，豐富了縣（區）地方政府行為的有效激勵途徑，提高績效考核的瞄準性。二是基于方法角度，構建了地方政府的節能環保支出和農林水事務支出的影響機制，有利于深入了解“中介”和“調節”變量影響地方生態環境的內在機理，為進一步深入研究經濟高質量發展與生態環境保護目標的協同性，探索縣域地方綠色實踐提供有益啟示。文章的邊際貢獻在于，將生態轉移支付的作用機制從中央對省層面擴大到縣域，運用“中介”與“調節”模型，基于“雙目標”視角分析省以下生態轉移支付制度，通過檢驗縣域生態環保目標激勵機制的作用路徑，矯正地方利益分配格局的差異導致的政府生態環保決策的扭曲。

2 激勵效應研究假設、方法及模型構建

中國生態轉移支付制度主要任務在于推進生態文明建設，引導和激勵地方政府加大生態環境保護投入力度，同時還肩負著提高地方基本公共保障能力的職責，具有生態環保與公共服務均等化雙重目標。截至2020年底，中央第一批試點的17 個省份累計撥付資金，約占總分配資金的3/4，在一定程度上反映了生態轉移支付資金配置的整體思路，為了分析生態轉移支付制度雙目標的協同機制，選取中國首批試點17個省份中4個省份的199個縣域樣本為例，分析省對縣生態轉移支付制度的生態環境效應及作用機制。由于中央對縣的生態轉移支付資金是經過“中央-省-縣”或“中央-省-市-縣”途徑分配資金，地方政府差異化決策影響生態轉移支付資金的使用效率。因此，如何激勵地方政府有效使用財政轉移支付資金進行生態環境保護，對于優化中國生態轉移支付制度具有積極意義。

2.1 激勵效應研究假設

在中央對地方分配資金過程中，中央作為“委托人”對各省“代理人”之間存在信息不對稱，利益不協調等問題；同樣，省級“委托人”對縣級“代理人”之間也易產生代理人偏離委托人意思表示的現象。文章主要關注于生態轉移支付制度與地方環境質量的關系，認為生態轉移支付制度會影響地方政府環保努力程度，而地方環境質量會受到地方政府環保努力程度的影響，則地方政府環保努力程度是“中介變量”。因此，在省對縣資金分配關系中，各省生態轉移支付資金通過影響地方政府環境治理支出行為，進而影響縣域的生態環境質量，即縣域政府節能環保支出行為是“中介變量”。文章提出假設1：中國省對縣生態轉移支付制度的環境效應，是通過地方政府有效供給生態環境公共產品實現的。

基于生態一體化原則，地方政府“農林水事務支出”項目包括農業、林業、水利、南水北調、扶貧等支出，與生態環境緊密相連，一方面，農林水事務支出屬于與地方生態環保緊密相關的預防性民生性支出，不僅中央政策傾向性于生態預防性保護，而且地方政府也傾向于將這部分資金用于長效性環境規劃，進而影響地方生態環境質量；另一方面，農林水事務支出促進地方生態環境基礎性設施建設，通過績效考核指標反饋地方政府努力程度。因此，文章提出假設2：地方農林水事務支出作為生態環保預防性支出，既會影響生態轉移支付制度激勵地方環保努力的程度，也會影響地方環保努力對環境質量的效果。

2.2 激勵效應研究方法

生態轉移支付制度引導和激勵地方生態環境保護行為，資金分配主要目標是提升地方生態環境質量，一方面，地方政府通過節能環保支出作用于地方生態環境治理，地方節能環保支出起到“中介”作用；另一方面，地方農林水支出起到“調節”作用，不僅影響生態轉移支付資金的地方節能環保支出行為，而且影響地方節能環保支出的生態環境質量。如圖1 所示生態轉移支付作用機制圖，制度的激勵機制是否有效，采用逐步檢驗法（Causal Steps Approach）［16］予以驗證。

圖1 生態轉移支付制度環境目標作用機制圖

生態轉移支付通過兩種途徑影響地方生態環境質量，一個是資金補償效應，另一個是制度激勵效應。所謂資金補償效應，即生態轉移支付資金是與節能環保支出、農林水支出是基于不同資金來源的同質影響效果；所謂制度激勵效應，即生態轉移支付制度在資金補償效應的基礎上，是否“促進”地方政府環境治理行為的有效性，這需要實證檢驗。

2.3 激勵效應模型構建

文章從省對縣的層面，檢驗地方生態轉移支付資金對環境質量的作用機制，“中介變量”節能環保支出表示地方環保治理努力程度，“調節變量”農林水事務支出表示與地方生態環境緊密相關的民生性預防支出，通過“中介變量”與“調節變量”，反映省以下生態轉移支付制度對地方環保努力程度及地方環境效果的激勵機制。

2.3.1 環境保護目標的檢驗

按照Baron等［16］提出的“中介作用”檢驗模型，根據公式（1）—（3）依次回歸，判斷是否存在地方政府節能環保行為的“中介作用”。

在公式（1）—（3）中，檢驗中介效應時，c表示Xi，t對Yi，t的總效應；ab表示中介變量Mi，t的中介效應；c′表示直接效應。i和t分別表示縣（區）和時間；λi、vt和μi，t分別表示縣（區）固定效應、時間固定效應和隨機誤差項。

公式（1）主要檢驗生態轉移支付對地方環境質量的影響。Yi，t是被解釋變量地方生態環境質量；借鑒王兵等［17］和Zhou［18］的觀點，由于SO2過度排放是區域環境無效率的主要來源，SO2排放量是衡量單位產出環境成本的主要指標，排放數量與區域經濟決定因素之間存在緊密聯系，為決策者提供減少排放的有用信息，同時考慮省級與縣數據來源的統一性和可得性，Yi，t統一使用考核指標中的SO2排放量。核心解釋變量Xi，t表示人均生態轉移支付額。公式（2）和（3）中的Mi，t代表縣域節能環保支出（enexpi，t）與農林水支出（agexpi，t），分別表示地方政府對生態環境保護治理支出及預防性支出。

公式（2）和（3）依次檢驗系數a和b的顯著性。如果a和b均顯著，表示人均生態轉移支付（pefti，t）對地方生態環境質量（EIi，t）的影響至少有一部分是通過中介變量Mi，t（enexpi，t）實現的；接著，再檢驗公式（3）中的c′，若c′不顯著則Mi，t為完全中介，若c′顯著Mi，t為部分中介；如果a和b至少有一個不顯著，則需要做sobel檢驗，以驗證顯著性。

2.3.2 農林水事務支出的作用

為了驗證地方政府農林水支出在生態轉移支付制度環境保護目標中的作用，建立“調節”模型如下：

其中，如果Xi，t與Yi，t之間的關系受到Ri，t的影響，則Ri，t是調節變量，β3衡量調節效應的大小。

進一步檢驗地方生態轉移支付（pefti，t）與節能環保支出（enexpi，t）之間、地方節能環保支出（enexpi，t）與環境質量（EIi，t）之間的關系，是否受到地方農林水支出（agexpi，t）的影響，agexpi，t是否顯示“調節”作用，根據步驟依次具體化模型（4）中的變量如下：

其中：公式（5）中的β13用于檢驗地方農林水支出是否具有全局調節效應，如果模型中β13不顯著，則不存在全局調節效應，然后按照公式（6）—（7）分步驟檢驗。公式（6）中的β23用于檢驗地方農林水支出在解釋變量（pefti，t）和中介變量（enexpi，t）之間的調節效應，當β23顯著說明地方農林水支出會影響生態轉移支付與地方節能環保支出之間的關系。公式（7）用于檢驗環境保護作用機制中的解釋變量（pefti，t）和被解釋變量（EIi，t）之間、中介變量（enexpi，t）和被解釋變量（EIi，t）之間的調節效應。當公式（6）中的β23與公式（7）的β33均顯著，表示農林水支出（agexpi，t）會影響pefti，t和enexpi，t之間關系；當公式（6）中的β23與 公 式（7）的β35均 顯 著，表 示agexpi，t會 影 響enexpi，t與EIi，t之間關系。

3 樣本選擇

3.1 樣本選擇及數據來源

截至2020年底，中央對地方生態轉移支付“首批試點”的17個省份，所分配資金占總資金額的74.37%，代表了中央資金配置的重點與方向。生態轉移支付資金實際分配縣域名單，是在國家《主體功能區規劃》中重點生態功能區縣名目基礎上，結合省級重點生態功能區、省級禁止開發區等重點生態區域，各省根據生態環境狀況設置本省縣域資金分配名單，因此，生態轉移支付縣（市、區）享受數目在不斷調整，2016年《生態功能區規劃》國家重點生態功能縣（區）做了較大調整，從436 個增加到676 個縣級行政區。

為了分析省以下生態轉移支付環境效應及作用機制，選取首批試點的西部（甘肅、貴州）、中部（河南、湖北）四個省份縣（區）為研究對象，樣本省份實際享受資金分配的縣（區）數目，見表1。考慮數據的穩定性及可得性，采用數據區間2010—2018年進行實證分析，選取2010年生態轉移支付資金撥付的甘肅省的74 個縣（區），貴州省的78 個縣（區），河南14 個（區），湖北37 個縣（區）為研究對象，共199 個縣（區），所選擇縣域涵蓋大部分生態功能區類型，具有一定的樣本代表性。

表1 2008-2018年四省樣本中生態轉移支付的縣（市、區）數目

核心數據主要來源于財政部門的調研，其余數據包括，一是縣域生態質量數據，來源于生態環境監測中心監測數據。二是其他統計年鑒，有中國縣（市）社會經濟統計年鑒、各縣（市）國民經濟與社會發展統計公報等。運用stata14 軟件緩解異方差帶來的影響，分別對百分比以外的數據進行對數化處理；為了清楚反映變量的交互效應，對主要變量進行中心化處理。

3.2 樣本描述性統計變量

主要變量的描述性統計見表2。雖然縣域的城鎮化率呈兩極分化狀態，但整體縣域城鎮化水平較低。

表2 省對下生態轉移支付激勵效應主要變量描述性統計

4 實證分析

各省生態轉移支付制度核心任務應該是改善地方生態環境，省以下生態轉移支付制度是如何影響生態環境？一方面，通過實證識別生態轉移支付制度的影響路徑；另一方面，通過實證予以論證具體的作用機制。

4.1 節能環保支出作用機制檢驗

根據公式（1）—（3）依次檢驗，地方政府環保努力的中介效應見表3。首先，檢驗生態轉移支付對地方生態環境質量的影響，（1）列peft的系數-0.107 顯著；接著，做第二步回歸，（2）列peft系數0.573和（3）列的enexp的系數-0.056 均是顯著的，地方節能環保支出（enexp）的中介效應顯著。因此，節能環保支出的中介效應占總效應的比重為0.573×（-0.056）/（-0.107）=29.99%，表明變量存在部分中介效應，生態轉移支付至少部分是通過節能環保支出影響地方環境質量。（3）列agexp 的系數-0.041 不顯著，由于預防性支出政策效果的時滯性和長效性，地方農林水支出對環境質量的作用并不明顯，需要進一步考慮農林水支出對地方環境質量的“調節作用”。

表3（1）列是生態轉移支付對生態環境的影響，peft系數顯著為負。說明省對下生態轉移支付與地方SO2排放負相關，即增加資金分配可以降低縣域SO2排放量，說明省對下生態轉移支付資金分配有利于提高地方環境質量。（2）和（3）列說明生態轉移支付資金在一定程度上促進了地方節能環保支出和農林水支出，隨著地方經濟發展水平的提高，促進了地方生態環境的治理與改善。由于地方政府擁有環境信息優勢，省以下地方政府直接分配資金會提高資金使用效率，促進地方環境質量改善。

表3 地方政府環保行為的中介效應依次檢驗結果

人均GDP 與SO2排放量顯著負相關，說明縣級行政區正逐步擺脫粗放型經濟增長方式，處于環境庫茲涅茨曲線（EKC）倒U 型曲線拐點之后的發展階段。產業結構與環境質量變化量呈顯著正相關，這與大多學者的研究結論都是一致的，說明縣域經濟發展如果過多依賴第二產業，是不利于地方生態環境質量的提升。財政自給率與SO2排放量顯著正相關，說明提高地方財政自給率是以犧牲生態環境質量為代價的；財政自給率與enexp 和agexp顯著負相關，說明地方財政能力提升后會降低節能環保支出與農林水支出，忽視對環境保護資金的投入。人口密度與SO2排放量顯著負相關，說明人口從農村流入縣城，人口密度的增加會激勵民眾對生態產品的需求，有助于促進各縣對生態環境質量的重視程度，將縣域生態環境質量作為吸引農村人口的考慮指標，刺激地方政府增加節能環保支出與農林水支出。城鎮化率與SO2排放量顯著正相關，說明提高城鎮化率會加重轄區生態環境污染，經濟發展的迫切要求導致生態產品供給的區域成本差異，進而影響城鎮的生態環保成本。

4.2 農林水事務支出的作用機制檢驗

為進一步分析生態轉移支付在地方環境治理過程中的作用機制，引入地方農林水支出作為調節變量，檢驗生態轉移支付制度的作用路徑。

如表4 所示，首先，分析（1）列解釋變量peft與被解釋變量SO2排放量之間的處理效應，生態轉移支付（peft）和農林水支出（agexp）的交互項peft×agexp 并不顯著，則說明模型不存在全局調節效應。接著，見表4（2）列分析解釋變量peft與中介變量節能環保支出enexp 之間的調節效應，由于peft×agexp 系數顯著，說明調節變量地方農林水支出（agexp）會影響解釋變量生態轉移支付（peft）和中介變量節能環保支出（enexp）之間的關系。當生態轉移支付激勵地方環保努力，資金的激勵效應就會隨著地方農林水支出的增加而增加。最后，分析agexp 在peft與EI、enexp 與EI之間的調節效應。（2）列和（3）列的peft×agexp 系數均顯著，說明agexp 作為調節變量會影響解釋變量peft和中介變量enexp 之間的關系；（2）列peft×agexp系數與（3）列enexp×agexp 的系數均顯著，說明調節變量agexp 會影響中介變量enexp 和被解釋變量EI之間的關系，地方農林水事務支出在一定程度上提高了節能環保支出改善生態環境質量的效率。

表4 農林水支出在生態轉移支付環境保護目標中的功能檢驗

4.3 異質性檢驗

為進一步分析激勵機制是否受資金規模差異的影響，在上述分析的基礎上，通過比較各省縣域人均生態轉移支付平均值與該縣域人均撥付資金的大小，以資金規模較高組和較低組（D=1 為高生態轉移支付組）進行異質性分析，結果見表5。

表5 省以下生態轉移支付環境目標作用機制異質性分析

（1）列D×peft系數顯著，說明資金規模的差異會影響生態轉移支付對環境質量的作用機制。（2）列D×peft×agexp的系數并不顯著，說明地方農林水支出并不起到全局調節作用，接下來應該分析調節中介效應。D×peft×agexp的（3）列和（4）列系數均顯著，說明在高生態轉移支付組中調節變量agexp 影響解釋變量peft和中介變量enexp 之間的關系更為明顯，其中（3）列的D×peft×agexp系數-0.097 顯著為負，說明高轉移支付組人均生態轉移支付peft對地方節能環保支出enexp 的影響效果，會隨著地方農林水支出agexp 的增加而降低。這是因為受到資金總量約束限制，將資金用于與生態環境相關的農林水事務支出，必然會影響地方節能環保支出量。（3）列D×peft×agexp 系數與（4）列D×enexp×agexp 系數均統計上顯著，說明高轉移支付組的調節變量agexp顯著影響中介變量enexp 和被解釋變量EI之間的關系。其中，D×enexp×agexp 系數-0.012 顯著表明，地方農林水支出在一定程度上促進了地方節能環保支出改善生態環境質量的效果，當地方政府與中央的環保可持續性目標契合，必然激勵地方生態環境質量提高。

通過異質性檢驗，說明無論省對下生態轉移支付規模大小，其環境效應至少部分是通過地方節能環保治理予以實現的；在高轉移支付組，地方農林水支出的調節作用更明顯，不僅促進了生態轉移支付對地方環保努力程度的激勵效應，也在一定程度上影響了地方環境治理行為的環境效應，規模異質性分析進一步肯定了生態轉移支付制度環境效應作用機制的結論。

5 結 論

生態轉移支付制度作為發展中國家的重要生態補償工具，旨在為政府委托人提供激勵機制，引導政府環境保護行為。文章選取生態轉移支付試點省份的199 個縣為研究對象，考察了省對下生態轉移支付對地方生態環境的影響及其作用機制，基本結論為：在樣本期內，生態轉移支付促進了地方生態環境質量的提升，環境保護支出起到“部分中介效應”，農林水事務支出分別在“生態轉移支付激勵地方節能環保支出”和“節能環保支出促進地方生態環境質量”關系中起到“調節作用”。因此，生態轉移支付制度在地方財政資金補償效應的基礎上，促進了地方政府環境治理行為的有效性，對縣域環境保護起到激勵效應。

研究結論蘊含的政策含義包括：①環境分權治理模式在地方環境保護實踐過程中仍具有現實意義，有效平衡中央集權和環境分權的雙軌運行機制，才能夠更全面揭示生態轉移支付制度激勵效應機理。相對于中央政府而言，地方政府具有環境治理信息優勢，省對縣生態轉移支付制度能夠有效促進了生態環境質量的改善，環境保護激勵效應較為明顯，地方環境治理目標更能體現轄區生態需求。②中央和地方生態轉移支付資金分配存在差異，中央的政策導向應以預防性、長效性為主，為縣域地方環境治理的可持續性鋪墊道路。根據財政部資金分配辦法，中央對省資金分配主要是基于均衡性原則行使資金補償功能，根據各省財政收支差異狀況，結合各省（市）人口、地域等資源稟賦的成本差異予以核算，中央分配給財力較弱省份的資金所占比重較大，以保障地方公共產品供給能力，促進區域協調發展。③生態轉移支付制度主要是通過省以下地方政府環保努力凸顯環境效應，地方政府多元化探索實踐，可以有效提升地方環境質量。因此，“自下而上參與式決策”可以作為環境治理的有益補充，將環境保護、經濟高質量發展作為地方官員政績考核重要指標，在指標體系中加入綠化指數、居民幸福指數等要素，促進居民和政府之間，以及地方政府與中央政府之間的信息互動與反饋，優化“自上而下”傳統單向政策傳導模式，通過目標信息的有效傳遞，緩解治理效果的扭曲與偏差，實現多維目標協同。