完善預算績效標準的若干問題辨析

●馬蔡琛 白 鉑

馬蔡琛，南開大學經濟學院教授、博士生導師。入選南開大學百名青年學科帶頭人，主要研究領域為公共預算與財稅管理。近二十年來，先后在天津財經大學、天津市財政局預算處、中國社會科學院財經戰略研究院、南開大學等單位工作。擔任中國財政學會理事、中國財政學會績效管理專業委員會常務委員、中國國際經濟關系學會常務理事、中國國際稅收研究會理事、全國政府預算研究會理事、全國高校財政學教學研究會理事。

近年來，主持完成了國家社科基金重大項目《我國預算績效指標框架與指標庫建設研究》、國家社科基金一般項目《我國預算制度的演化與改進研究》、國家社科基金青年項目《改革和完善財政預算管理制度研究》等多項國家級和省部級課題。在《財貿經濟》《財政研究》《稅務研究》等期刊發表論文近200篇，多篇被《新華文摘》和人大復印資料全文轉載，出版《山坳上的中國政府預算改革》《變革世界中的政府預算管理》《政府預算》（第1版、第2版）、《社會性別預算：理論與實踐》《中國社會性別預算改革：方法案例及應用》《變革世界中的當代中國稅制改革》專著和教材多部，獲得多項省部級獎勵。

標準是衡量經濟活動與社會發展的標尺，是實現高質量發展的技術支撐?！秶覙藴驶l展綱要》指出，標準是國家基礎性制度的重要方面。在預算績效管理領域中，標準的設置也是健全預算績效管理的重要技術性建設手段。2018年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出，要不斷健全預算績效標準體系，提高績效評價結果的準確性與客觀性。財政部關于此《意見》的通知中強調要組織建立分行業、分領域、分層次的績效指標體系，夯實績效管理基礎。2021年，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》指出，要推進財政支出標準化，加快推進績效指標等的標準化與規范化。

績效標準設置的優劣對于評價結果合理性、有效性以及公平性有直接影響，過高或過低地設置績效標準都有可能導致評價結果出現“結果偏差”。此外，績效標準貫穿于預算績效管理的各個環節，將財政支出的目標與投入產出情況、成果的有效性緊密聯系在一起，好的預算績效標準體系能夠有效幫助政府高效率配置資源，降低政府運行成本。最后，預算績效標準問題是預算績效管理體系建設的基礎性技術支撐，是深化預算管理改革的重要突破口。

近年來，隨著各省市發布“關于建立省級預算績效指標和標準體系”的有關通知，各地區開啟了對建立預算績效指標和標準體系的實踐探索?；诖耍疚膹目冃藴实母拍顑群霭l，歸納其與預算支出標準的聯系與區別，并從現狀出發對完善預算績效標準建設提出相關建議。

一、預算績效標準與預算支出標準的異同辨析

預算績效標準與支出標準作為績效管理重要的兩種技術要素，無論從理論角度還是從實踐角度都存在一定程度的相似。在對績效評價標準進行探討前，需要立足于二者設置的出發點、作用以及實踐應用等方面進行界定與比較。

（一）績效標準與支出標準的相似性

二者的相似性可以分為以下兩方面進行討論。首先，從理論角度來講，現代漢語將“標準”界定為衡量事物的準則，績效標準與支出標準設置的出發點均是作為一種標尺或者基準?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》將績效標準界定為衡量績效目標完成程度的尺度，又將其稱為績效評價標準。各部門可以依據已經設置的績效標準進行評分，以此評價該部門對于設定職能績效目標的實現程度，并通過評分的橫向與縱向對比，對所安排財政資金的執行情況進行綜合性評價。而預算支出標準是審核部門預算支出的依據和測算標準，它既是預算編制的基準，也是部門預算執行過程中的標準導向，在預算管理全過程中具有進一步推進預算精細化管理的作用。

其次，在實踐中，績效標準作為績效評價的技術支撐，標準體系的科學性直接影響到評價結果的權威性，進而影響評價結果的反饋應用，不利于政府部門的科學決策與資源配置?？紤]到績效評價結果的激勵與問責作用，合理設置績效標準能夠對財政資金使用的合規性、效率性、社會效益、經濟效益等進行客觀評價，幫助提高資源使用效率以及公共服務水平。支出標準既是預算編制的依據，也是預算執行的標準，各單位需按照規定的支出標準與范圍辦理各項支出，運用支出標準體系對預算進行控制，提高預算剛性約束，符合“厲行節約，勤儉建國”的方針。因此，健全完善預算績效標準與支出標準體系建設，影響著整個預算績效管理的質量，是當前我國深化預算管理改革、全面推進預算績效管理工作的必然要求。

（二）績效標準與支出標準的區別

當然，二者也有一定區別，績效評價有兩個主要功能——說明已使用資金的情況和提供信息以改善公共組織的績效。實現組織目標、提高政府績效是績效標準設置的出發點所在。在國際實踐中，不僅會對績效評價結果進行橫縱向比較，還常采用標桿管理辦法以促進績效改進，例如，英國國家醫療服務體系部署了多維績效評估框架，包括復雜的信息標準數據庫和正式報告，從而實現循證醫療保健以及提高醫療質量；此外還引入了全面的信息系統來改進臨床治理機制，從而實現標桿管理，并有意識地將臨床醫生納入綜合問責的管理角色。這不僅為政府部門提供了客觀、公平認清自身績效水平的技術工具，同時使得績效目標更加明確、具體、可量化。

《預算法實施條例》將預算支出標準定義為對預算事項合理分類并分別規定的支出預算編制標準，可以分類為基本支出標準和項目支出標準。健全完善國家層面的基礎標準與地方標準相結合的基本公共服務保障標準體系，規范預算支出管理，加強預算約束，是我國實現全面、公開、透明預算制度的基礎支撐。因此，績效標準側重于以目標為導向的激勵，支出標準側重于以控制為導向的約束。

二者的層級設置也有較大差別。在國際實踐中，雖然沒有明確的績效標準概念與層級設置，但主要是運用“基準值”與“目標值”兩個維度來進行績效評價。美國國家地震減災計劃（NEHRP）的績效評價運用七種數據元素集描述每個績效測量指標，其中包含了基準值以及要達到的目標值。我國雖然沒有統一規定績效標準設置層級，但各省份發布的“績效標準與指標體系”中也基本包含了本年度或項目實施周期內的基準值與目標值。例如，廣東省2019年“促進就業創業發展專項資金”項目中，當年度“就業崗位帶動人數”的目標值為20000人，整個實施周期的目標值為60000人。相比于績效標準，支出標準的層級設置在國際實踐中更加多樣化。例如，美國則采用分項排列預算（lineitem budget）的方式，將政府所需的各項支出歸屬到政府的各個單位，將人頭性經費與業務性經費分開設置標準。英國主要是按照部門、功能、經濟和地區四種方法對預算支出標準進行分類，此外，英國政府還設置了部門支出限額與年度管理支出，以此從總量上控制預算支出。在我國，支出標準體系從支出類別角度可以分為基本支出標準和項目支出標準，項目支出標準又分為財政部標準和部門內部標準。

二、我國預算績效標準應用發展的現狀

目前我國并沒有統一的關于績效標準的規定性文件，各省份陸續對績效評價標準的設置進行實踐探索。2019年，財政部編制了涉及16個行業領域的《分行業分領域績效指標和標準體系》。自此，廣東省、河北省、陜西省、山西省等地區建立了涵蓋不同行業、不同資金用途的績效標準體系，實現了“全省統一架構、統一數據”，陜西省還積極引入大數據技術，為全省全面實施預算績效管理提供了重要基礎支撐和技術保障。各地區雖然在探索中形成了關于績效標準體系設置的實踐成果，但標準體系的建設仍有待進一步改善。

（一）缺少對分行業、分領域績效標準體系的統一規范指導

首先，各省市建立分行業、分領域績效標準體系進度不同。僅有部分省份實現了省級分行業、分領域績效標準體系統一化，并印發《分行業分領域績效指標和標準體系》。大部分省份仍缺少省級一般規定，且部分地區僅從績效指標體系角度達到預算管理一體化的要求，仍缺少實現“可量可比”的績效標準值等要素。其次，各省出臺績效指標及標準體系的透明度、框架設置以及可量化性也存在較大差別。從頂層設計角度來看，大部分省份都將績效指標分類與政府收支分類科目進行了良好對應，少部分省份還兼顧了部門職能以及資金使用方向等因素，但仍存在不同地區、不同評價主體設定指標相差較大的問題，具有較強主觀性。各地之間績效標準的設置層級也各有不同，譬如，江蘇省的績效標準有計劃標準、歷史標準、行業標準、國際標準和其他標準五種，而廣東省主要從設置績效標準值、績效歷史值等方面量化指標。最后，盡管部分省份已然發布省級統一的分行業、分領域核心績效指標與標準體系，但在基層實際工作過程中，仍難以保障覆蓋預算績效管理的各方面。對于缺少統一指標與標準體系的省份，預算部門每年編制申報過程中的工作量與所需人員專業度，更是基層預算單位不得不面對的挑戰。

（二）績效標準設置的科學性有待進一步提高

國家層面對于推動績效指標與標準體系的目標設定包含“細化量化、可比可測”，然而從公開獲得的若干績效指標與標準體系中可以發現，各地績效標準設置在這兩方面都有進一步完善的空間。

1、績效標準設置的可量化性有待進一步完善。首先，績效標準值的基本元素表述不夠明確，大部分地區也并未明確列出預期目標值、設定依據、數據來源等。例如，部分定性指標的績效標準為“健全研究結果激勵機制”“符合政策導向”等較為模糊且主觀的評判標準；部分績效標準的設定與歷史數據相關，例如“比去年有所提升”“有效提升”，但對于預期提升多少，“有效”如何界定并未給出明確信息。國際上績效標準的劃定依據主要分為兩種，分別是根據歷史數據以及根據上級部門或專家經驗，但在基層實踐中，由于經驗的缺失以及信息系統的不完善，同類指標的歷史數據、地方標準等難以高效獲取，容易出現預算部門在設定績效標準值時主觀性較大的現象。其所設定的績效標準依據展現并不完整，也難以辨別與確認績效標準的取值是否合理，直接影響績效標準值的科學性與權威性。其次，“精確性和嚴謹性需要成本”，獲取較好地反映有效性的績效標準值存在困難，數量指標、時效指標等的績效標準值是較好獲取并量化的，然而一些反映社會效益、滿意度等相關指標的績效標準值，不僅很難量化，其獲取的成本也相對高昂。特別是，當它需要獲取用戶滿意度時，用戶調查可能是獲取這些重要結果的數據的唯一可行方法。平衡好準確性與可量化性是一個復雜的問題。

2、績效標準的可比性難以得到良好發揮。首先，各地績效指標與標準體系內容并不統一，這種差異主要體現在各省份之間。即便是相同的績效指標，其標準的量綱、測算依據也并不相同，很難進行橫向比較。同時，由于各地區預算績效管理與測度均處于起步階段，部門對于歷史數據的保留并不全面，這不僅導致下一年度績效標準值的設定存在困難，也直接導致了難以進行橫縱向的比較。其次，即便是相同的行業或領域，各地區的發展水平也參差不齊，很難進行績效評價結果的橫向比較。對于并不發達的地區來說，進行同一行業相同標準的績效評價，并不能得出合理、有效的結論。

三、完善預算績效標準建設的幾點建議

（一）應加強對分行業、分領域績效標準體系的規范與指導

更深層次地對績效標準體系進行規范管理，有必要從頂層設計出發，對各地區發布的“分行業、分領域績效指標與標準體系”進行統一規定。首先，要解決各地區績效標準體系框架不完善不統一的問題，明確要求發布的績效指標與標準體系盡可能完善，一個完整的績效評價指標與標準框架需要設置標準值與目標值等核心元素；標注績效標準值來源屬于行業標準、歷史數據或是來源于規劃目標；盡可能減少定性類標準比例，并對較難量化的績效標準適時加以剔除或細化處理，確?？冃ЫY果的可量化性與有效性。此外，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求分行業、分領域的核心績效指標和標準體系要實現“動態調整”，地方部門應確保落實運行績效指標與標準的“動態進出”，保障績效指標與標準庫的靈活、準確、有效。最后，應對項目實施部門的相關人員進行填報培訓與指導，防止上報資料時錯填、漏填重要信息，對績效標準的規范設置進行詳細說明，保障數據、信息的合規性、適當性、參與性、準確性。地方財政部門與地方人大對項目實施部門所提交的績效標準，應進行嚴格審核與確認。

（二）有效利用大數據技術，構建績效指標與標準體系大數據平臺

進入21世紀，在快速發展的新興技術和全球趨勢的推動下，我們也看到了更多新技術、新方法。大數據分析（BDA）可以同時處理結構化數據，如人口統計數據，以及非結構化數據，如流量?；谛屡d數據庫技術、軟件開發技術等，建立分行業、分領域的績效指標與標準體系大數據平臺，為實現信息共享與數據可比提供了可能。陜西省就通過建立“財政云”績效管理一體化系統，實現了績效標準、績效評價、績效監督之間的聯通，實現了省內績效評價結果的共享運用。

有效利用大數據與互聯網技術，構建分行業、分領域的績效指標與標準體系云平臺。第一，實現各地區共性績效指標與標準體系的統一，同時解決不同地區不同指標類型具有不同的績效標準框架的問題，使得績效評價結果更具橫向可比性。第二，大數據平臺不僅記錄存儲各地區歷史數據、國際標準、同一行業其他地區的數據信息等，還能對歷年績效完成情況的平均值等進行計算，為科學、合理的績效標準的設定提供了全面的數據來源，為進一步實現績效評價結果的縱向可比提供全口徑的數據基礎。第三，運用大數據技術建立預算績效指標與標準平臺，是從技術角度突破了實踐中的困境與限制。隨著技術的完善與信息的積累，“動態調整”“降低績效標準數據獲取成本”“刪除僵尸指標”等都將成為可能。目前我國“云平臺”建設尚處于起步階段，分行業、分領域的績效指標與標準體系云平臺的設計與建設也相對比較簡單，但大數據與互聯網技術的發展是一個循序漸進的過程，我國績效指標與標準體系云平臺也將不斷健全與完善，為全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系提供技術平臺。

（三）構建分行業、分領域績效指標與標準體系應注重區域間公平

廣義上標準的分類有很多，例如國際標準、國家標準、行業標準等。現行績效指標與標準體系主要統一在省級層面，其主要按照“行業”“資金用途”分類。但在不同區域之間進行比較時，運用行業標準進行橫縱向比較并不總是能夠較好地反映真實的項目實施狀況。因此，不僅要從分行業、分領域角度建立健全共性以及個性化績效指標與標準體系，也要合理地從地方角度引進績效指標與標準體系，即“屬地”原則。將“分地區”“分行業”“分領域”等績效指標與標準體系良好融合，并實施標桿管理，提高績效評價結果的公平性與有效性?！?/p>