中國超大城市人口發展趨勢及對策研究
——以成都為例

孟立聯，孟 榆

(1.四川天府健康產業研究院，四川 成都 610041；2.四川省社會科學院 政治學研究所，四川 成都 610072)

一、研究背景

2014年，國務院印發《關于調整城市規模劃分標準的通知》(國發[2014]51號)，規定城區常住人口1 000萬以上的城市為超大城市[1]。第七次全國人口普查數據顯示，上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個城市進入超大城市行列。7個超大城市處于中國最具經濟實力的地區：京津冀(北京、天津)、長三角(上海)、珠三角(深圳、廣州)和成渝雙城經濟圈(重慶、成都)。2020年，中國超大城市國內生產總值為185015.75億元，約占全國國內生產總值的18.21%。超大城市擁有更多的人口、科技、教育資源和更強的經濟實力，具有重要的國際國內影響力。超大城市既是我國經濟增長的核心及動力源，也是中國特色社會主義成果的重要體現。把握超大城市人口發展趨勢，對于充分發揮超大城市在中國特色社會主義現代化建設中的巨大推動作用具有重要意義。

人口是理解超大城市的一個重要視角，人口的聚集和分化與經濟社會活力的良性互動、互促，對國家經濟社會發展發揮著重要的支撐作用?？傮w看，對超大城市人口發展的研究并不多。筆者以“超大城市人口發展研究”為主題進行檢索，中國知網收錄的文獻(包含博士、碩士學位論文)只有十幾篇。一方面，可能與2014年國務院才批準新增“超大城市”這一城市等級有關；另一方面，國家對城市化發展持謹慎態度，主張嚴格控制特大城市和超大城市人口規模，合理發展大城市，鼓勵發展中等城市，積極發展小城市和小城鎮。例如，在加大戶籍制度改革力度的背景下，國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》(國發〔2016〕8號)及國家發展改革委《2019年新型城鎮化建設重點任務》(發改規劃〔2019〕0617號)，均未放開超大城市落戶條件[2-3]。

從既有文獻來看，研究的重點大多在超大城市的人口增長及調控方面。楊卡認為，超大城市的腹地遼闊、地區收入差異和規模經濟與集聚效益的逐步顯現等因素延遲了核心區人口的有效疏散[4]。沙勇通過因子分析方法對影響北京、上海兩市人口規模增加的因素進行分析，認為宏觀經濟水平、戶籍制度和城市吸引力等對人口規模的增加發揮了重要作用[5]。續伊特從人口集聚、產業集聚、創新集聚的發展現狀入手，對中國超大城市集聚效應的影響機制進行了研究，認為這三者的互相作用導致中國超大城市的人口增長[6]。

成都市面積14 335平方千米，轄12個市轄區、3個縣、代管5個縣級市，是國務院批復確定的中國西部地區重要的中心城市、國家重要的高新技術產業基地、商貿物流中心和綜合交通樞紐。本文以成都為例，使用第七次全國人口普查數據、相關城市統計年鑒，采取比較分析、案例研究方法，分析中國超大城市人口發展的特征、趨勢及存在的問題，以期為相關政策的制定和實施提供參考。

二、超大城市人口發展的特征及趨勢

(一)超大城市人口急劇增長的時代已經過去

根據第七次全國人口普查數據，全國超大城市市域總人口為14 979萬人，約占全國人口的10.38%；超大城市城區常住人口11 055萬人，約占全國人口的7.66%，占全國城鎮人口的12.25%。在中國超大城市中，人口規模最大的是重慶市，最小的是天津市。市域城區人口最多的是上海市，最少的是天津市。由圖1可見，超大城市的城市化率最高的是深圳市，幾乎全部是城鎮人口(99.71%)；城市化率最低的是重慶市，幾乎一半人口為非城區人口(49.02%)。超大城市的這種差異性，主要與中國城市的行政區域屬性有關，也與超大城市的經濟成長階段有關。

圖1 中國超大城市城區人口占市域人口的比重 注：相關數據根據第七次全國人口普查公報整理得來

中國超大城市極具人口與勞動力吸引力。與第六次全國人口普查數據相比，超大城市新增人口2 827.48萬人，占全國新增人口的39.24%，也就是說最近10年全國增長的人口中近四成集中于超大城市。其中，人口增長最多的是深圳市，成都市緊隨其后。2020年，成都市常住人口為2 093.78 萬人，比2010年增加689.24萬人，占全國超大城市人口增長總量的24.38%(見圖2)。

圖2 中國超大城市2010—2020年常住人口增長量 注：相關數據根據第七次全國人口普查公報整理得來

常住人口的持續增長導致成都人口突破2 000萬人，除了戶籍人口的自然增長外，外來人口的遷移和流入是成都市人口增長的主要原因。常住人口登記是全球通行的人口普查辦法，但是我國1990年以后才開始對常住人口進行登記和統計，在此之前，只對戶籍人口進行登記和統計。20世紀80年代開始的經濟體制改革，特別是2001年中國加入世界貿易組織后，全面推進了勞動用工制度的改革，勞動力逐漸成為流動人口的主力軍。根據“七普”的定義，常住人口是指居住在本鄉鎮街道且戶口在本鄉鎮街道的或居住在本鄉鎮街道且離開戶口登記地所在鄉鎮街道半年以上的、戶口在本鄉鎮街道且外出不滿半年或在境外工作學習的人口。簡言之，成都市常住人口除了本地人口，還包括非成都戶籍但在成都居住半年以上的外地人口。2020年成都市戶籍人口為1 500.07萬，人口凈流入(1)凈流入是外來常住人口與戶籍人口的差額，包括已減除在外地居住半年以上的成都市戶籍人口。中的常住人口為539.71萬人，如果扣除外出常住人口，實際外來常住人口應在600萬左右，約占成都市常住人口的28.66%。也就是說，大概每4個成都常住人口中就有1個外來常住人口。

可以預料，未來成都常住人口仍將保持增長的態勢，但增長幅度將顯著降低。一方面，從內生動力來看，成都進入超低生育水平階段。我國生育率下降與發達國家的表現一致，人口自然增長引發的動力將明顯不足。2020年，成都市出生人口17.58萬人，按常住人口計算的出生率為8.79‰，比2019年減少4.06萬人，減少18.76%。隨著三孩政策的全面落實，生育率可能有小幅回升，但回升的幅度不會太大。另一方面，從外生動力來看，人口流入的趨勢減緩，外來常住人口繼續大規模增加的時代已經結束。隨著鄉村振興戰略的深入實施，鄉村不僅吸引大量資本進鄉，同時也將吸引大量農民工回流，農村已不再是城市人口增長的“蓄水池”。2020年，全國農民工、外出農民工、進城農民工都在減少。農民工總量28 560萬人，比上年減少517萬人。其中，外出農民工16 959萬人，比上年減少466萬人；本地農民工1 1601萬人，比上年減少51萬人；在城鎮居住的進城農民工13 101 萬人，比上年減少399萬人[7]。

不僅如此，成都是一個水資源嚴重缺乏的城市，存在一個可持續發展的人口規模上限問題。根據《成都市城市總體規劃(2016—2030年)》，到2035年，成都市域常住人口規?？刂圃? 300萬人以內，中心城區城市人口規?？刂圃? 360萬[8]。按此規劃，成都市未來10年常住人口增長應在200萬左右。行政區與經濟區的適度分離將成為都市圈發展的重要特點，雖然成都市的外來常住人口增長仍然有一定的空間，但受本身資源約束和都市圈發展的推動，成都市域常住人口增長的規模不會太大。顯然，超大城市的未來發展不應追求人口規模的持續快速增長，而應堅持內涵發展，堅持包括人口發展在內的高質量發展，逐步縮小超大城市之間的發展差距。

(二)超大城市人口發展動力由“內”向“外”

成都市常住人口增長可以分為3個階段。第一階段：新中國成立至改革開放之前。這個時期人口增長的主要動力在“內部”，也就是由戶籍人口的自然增長和壽命延長實現的人口規模增長。新中國成立后的相當長時間里，成都市保持了較高的生育水平。據成都市統計局資料，1949年，成都市人口出生率為26.69%，1961年下降到12.95%，1963年補償性生育回升到49.92%，此后出生率在相對高位持續，直到1980年代降低到11.18%。圖3顯示了不同時期成都市常住人口增長的變化。1953年，成都市常住人口為502.18萬人，至2020年,常住人口達到2 093.78萬人，全市常住人口增長了1 591.6萬人，增長了2.17倍。30年間，成都市出生人口成為成都市人口增長的第一動力。此外，壽命延長也是人口基數持續增加的原因。新中國成立時，成都市人口平均預期壽命不超過40歲，2020年達到81.01歲，接近發達國家人口平均預期壽命。

圖3 歷次人口普查成都市常住人口數量及人口增長數量

第二階段：成都市域擴容導致的戶籍人口增長。與西方國家的城市概念不同，中國的城市首先是行政區，然后才是經濟中心、科技中心和文化教育中心。因此，研究中國城市人口發展，首先要有區域概念。成都市先后經歷了三次大的行政區劃調整，主要內容是擴面，間或涉及結構調整。第一次是1950年8月，成都縣、華陽縣部分區域被劃入成都市。第二次是1983年溫江地區10個縣(溫江、郫縣、灌縣、彭縣、新都、新津、崇慶、邛崍、蒲江、大邑)并入。第三次是2016年5月代管資陽市的縣級簡陽市。1949年6月，成都城市人口僅為65.69萬人，因為行政區劃調整，50年代初成都市戶籍人口就達到501.32萬人[9]。區域劃分導致人口擴容規模最大的還是1983年，溫江地區幾乎整體并入成都市。

第三階段：外來流動人口成為成都市常住人口的主體之一。始于20世紀80年代的經濟體制改革，打開了城市的大門。首先是城鎮內部開始就業制度改革，個體經濟的合法化標志著就業崗位除了全民所有制、集體所有制外，還有第三個選擇：自我就業。1983年，允許農民從事農產品的長途販運和自銷，第一次給予農民異地經營以合法性。1984年，鼓勵勞動力到臨近小城鎮打工。1988年，允許農民進入城市務工經商。從2000年開始，探索實施統籌城鄉的就業政策，并寫進“第十個五年計劃綱要”。從此，大規模的跨區域流動就業成為常態。成都作為西部地區中心城市，自然吸引大量流動人口進入。從表1可以清晰地看到人口凈流入對成都市人口增長的貢獻。1990年，外來常住人口對成都市常住人口的凈貢獻僅為0.78%，到2010年達到24.42%，2020年進一步提升至28.36%?？梢钥闯?，成都市人口發展的動力已由“內”向“外”。

表1 成都市1990年以來各普查年度戶籍人口與常住人口比較

(三)超大城市的人口地理空間向都市圈方向重塑

無論是京津冀，還是長三角、珠三角，以及成渝雙城經濟圈，超大城市的都市圈發展都是基本趨勢。重慶向西、成都向東，相向而行，成渝雙城經濟圈的未來發展無疑是包含成都平原、盆地中部丘陵地區和川東平行嶺谷地區的都市圈化，并有可能建成比肩大灣區的大盆區(包含成都、重慶在內的四川盆地地區、云南、貴州和廣西的部分地區)。成都市人口地理空間結構的變化，正在印證這一趨勢(見圖4)?！巴苿映筇卮蟪鞘兄行某菂^瘦身健體”“引導秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、涉藏州縣、大小涼山等周邊欠發達地區人口向雙城經濟圈集中”[10]，將進一步加強成渝雙城經濟圈的都市圈化趨勢。

圖4 成都市三圈層人口比重變化注：表中數據根據第七次全國人口普查資料整理得來

首先，傳統的主城區人口聚集力度減弱(見表2)。根據第七次全國人口普查數據，成都傳統的主城區包括青羊、錦江、武侯、金牛和成華區5城區，2020年主城區常住人口為571.28萬人，比2010年“六普”時的474.19萬人增加97.09萬人，增長20.47%，但低于全市常住人口平均增長速度18個百分點。主城區常住人口占全市人口的比重已由2010年的31.37%下降到2020年的27.28%。除成華區外，其他城區無一例外地出現人口占比下降的現象。

表2 2010、2020年成都市主城區常住人口及占比

其次，遠郊區縣市人口向城區集中(見表3)。在地理上，本文仍將成都市東部新區歸于郊區?？傮w上，遠郊區縣市還處于工業化中后期階段，仍然有相當比例的農業從業人口。就業崗位創造能力不足，導致郊區縣市人口逐步向城區轉移。2010年，郊區縣市人口占全市人口的34.55%，超過全市人口的1/3。2020年，郊區縣市人口占全市人口的比重降低到26.36%，略超全市人口的1/4。顯示出郊區縣市人口正在向城區集中。

表3 2010、2020年成都市郊區縣市常住人口及占比

再次，新城區(二圈層)人口集聚趨勢增強(見表4)。由于撤縣建區，傳統的二圈層已全部成為新城區，空間上的二圈層雖然還存在，但與傳統的主城區融為一體的趨勢已不可逆轉。包含中心城區在內的成都市區常住人口達1 541.94萬人，比2010年第六次全國人口普查的989.39萬人增加552.55萬人；占全市常住人口的比重達73.64%，比2010年的65.45%增加8.19個百分點?？鄢齻鹘y的五城區，新城區常住人口達到970.66萬人，比2010 年增加455.46萬人，占全市常住人口的比重達46.36%，比2010年的33.48%增加12.88個百分點。

表4 2010、2020年成都市新城區常住人口及占比

成都市人口地理空間的這種顯著變化符合城市發展的一般規律，也與成都市空間戰略安排是一致的。成(成都)德(德陽)眉(眉山)資(資陽)同城化戰略的實施和成都市本身的向東向南發展，顯著提升了高新區、天府新區、龍泉驛區和新都區的戰略位置，加快了相關區域產業基礎的高級化，形成了強大的人口磁場效應。隨著天府新區、東部新區的快速大力開發和成渝雙城經濟圈戰略的深入推進，成都都市圈的人口地理空間正在向外加速擴展?？梢灶A料的是，傳統的中心城區人口聚集能力將進一步減弱，向北之新都、青白江，向東之龍泉驛、東部新區，向南之高新區、天府新區將成為成都市都市圈發展的重點區域。

三、超大城市人口發展過程中存在的問題

(一)家庭結構的小型化和人口老齡化

曾經嚴格的計劃生育政策使中國超大城市戶籍人口減少，也使超大城市的人口結構發生重大變化。根據“七普”數據，成都市共有家庭戶7 419 822戶，家庭戶人口為1 844.53萬人，平均每個家庭戶的人口為 2.49 人，比1990年平均每個家庭戶減少1人(見圖5)。與此同時，成都市1人戶(獨居家庭)、兩人戶(空巢老人和非老人的丁克家庭)的比例上升，3人及以上多人戶比例下降(見表5)，家庭結構日益小型化。

圖5 成都市家庭戶人口變化

表5 2010、2020年成都市家庭戶構成占比變化 %

成都家庭戶結構的這種變化，顯然難以應對“一老一小”的家庭照護難題。常住人口面臨子女照護難題，這也從另一個側面解釋了成都市0～14歲人口占比不高的原因。家庭照護功能削弱，社會支持不足，導致生育動力不強。2020年，全市0～14歲常住人口占總常住人口的13.28%，分別比全國、全省平均水平低2.8個百分點、4.67個百分點(見表6)。

表6 2020年成都市常住人口年齡結構及占比

不僅如此，根據第七次全國人口普查數據，成都市已接近深度老齡化社會。除城區因為吸引外來常住人口較多而人口老齡化不太嚴重之外，其他區域特別是郊區縣市已進入中度人口老齡化階段，其中，東部新區65歲及以上老年人口達21.56%，簡陽市為21.44%。大邑、彭州、邛崍、都江堰和浦江65歲及以上老年人口分別達到19.73%、19.48%、19.39%、18.82%、18.59%，接近中度人口老齡化水平。人口老齡化帶來的勞動力不足等一系列問題以及嚴重的社會養老、醫療保障、福利等方面的壓力，亟需政府采取有力措施解決。

(二)教育結構與經濟發展不適配

2010年至2020年，成都市人口受教育水平得到顯著提升，全市15歲及以上人口的平均受教育年限提高至10.85年，文盲率降低到1.7%。但是，這種教育水平與經濟發展還存在差距，不能適應未來超大城市經濟發展的需要。

“六普”以來，成都市大專及以上文化程度的人口增加最多，達到每10萬人增加9 872人。初中文化程度的人口則在減少，每10萬人減少6 971人，但是擁有初中文化程度的人口仍然最多，每10萬人中有35 295人。高中文化程度的人口數變化不大，每10萬人僅增加47人(見圖6)，說明初中畢業后未進一步接受教育的人口比例較高。推行十二年制義務教育，大力發展高等職業教育，提高人口受教育程度應是下一階段教育改革與發展的重中之重。

圖6 成都市人口受教育水平變化 注：相關數據根據第七次全國人口普查資料整理得來

(三)人口的流動性增強、穩定性減弱

成都市常住人口中，人戶分離的有1 072.24萬人，占全市常住人口的51.21%。換句話說，全市一半多的人口都處于人戶分離狀態。這種較大規模、較高比例的人戶分離現象，意味著常住人口的穩定性不強。成都市人戶分離人口主要在市區外，根據“七普”數據，全市市轄區人戶分離人口226.28萬人，約占全市人戶分離人口的21.1%。也就是說3/4的人戶分離人口均在市轄區之外，大約有846.96萬人，其中，跨省流入的有149.36萬人，省內其他地區居住在成都市的有696.6萬人。雖然人戶分離的原因很多，比如擁有兩套以上房產可能產生人戶分離現象，但如此大規模的人戶分離意味著人口的不穩定性較高，將帶來外來流動人口的公共服務資源分配、社會治理等方面的問題，亟待提高城市治理能力和完善人口治理體系。

四、推動超大城市高質量發展的人口對策與建議

超大城市是中國城市群的中心節點城市，也是都市圈建設的主要依托城市。習近平總書記在浦東開發開放30周年慶祝大會上指出：“要堅持廣大人民群眾在城市建設和發展中的主體地位，探索具有中國特色、體現時代特征、彰顯我國社會主義制度優勢的超大城市發展之路?！盵11]充分發揮超大城市在中國特色社會主義現代化建設中的引擎作用，應當把握超大城市發展趨勢，探索具有中國特色社會主義制度優勢的超大城市發展之路。

(一)堅持人口總量調控與結構優化并舉，促進人口長期均衡發展，是超大城市人口發展的重要目標。推進超大城市人口長期均衡發展，不應簡單地以控制人口總量為目標。多年來，雖然始終堅持嚴格控制超大城市人口聚集，但人們還是涌向超大城市。究其原因，主要是超大城市更加具有活力和機會，能夠創造足夠多的就業崗位。同時，采取措施嚴格控制超大城市特別是傳統城區人口增長也產生了一些新的人口問題，比如超大城市傳統城區中小學入學人數的逐步萎縮、技能型人才的供給嚴重不足等。因此，要堅持總量調控與結構優化并舉的方針，著力改善人口年齡結構、分布結構及職住平衡度。要增強人口政策的包容性，增加人口遷徙政策的開放度、包容度，按照“技能互補”、職住平衡、生態相容的原則，在有效調控人口總量的同時，增強人口發展的活力。消除不同年齡、性別和職業之間的歧視性規定，努力實現權利公平，使全體居民獲得更好的教育、更高水平的醫療衛生和養老服務、更豐富的文化體育服務、更可靠的社會保障。堅持以業調人，在對區域進行合理功能定位的同時，通過產業規模、產業結構和產業布局調整，形成“政府調控產業，市場選擇崗位，個人決定去留”的人口間接調控機制。推進城鄉人口自由流動，以人口城鄉間自由流動對沖人口紅利總量下降的負面影響，尤其需要改善農村適齡人群在城市接受教育的條件和機會，促進人力資本積累。

(二)堅持以人民為中心的發展理念，把全生命周期理念貫穿在城市規劃、建設和管理的全過程，建設全齡友好城市。超大城市不僅是老年友好城市、生育友好城市，而且應是以人民為中心的全方位全過程促進人的全面發展的城市。要從“人民對美好生活的希望就是我們黨的目標”出發，糾正人口是資源、是工具的片面認識，著力人口總量、結構與資源的有效配置，為促進人的全面發展創造條件。大力實施有利于超大城市人口長期均衡發展的舉措，如積極發展城市軌道交通。改變超大城市以傳統的主城區為核心的放射型軌道交通體系，構建主城區與新城區之間、各新城區之間和新城區與重要交通樞紐之間的快速交通體系，加快建設城際軌道交通網絡。堅持公共政策與人口分布、人口流向相一致，如城市住房土地供應應與人口流動方向相一致，與人口分布相協調。堅持公共服務按常住人口進行資源配置，在人口持續流入的區域，要通過供給側結構性改革，加強基礎設施建設，加強公共服務的保障。堅持戶籍人口與外來常住人口權利均衡，逐步取消公共服務與戶籍掛鉤，消除戶籍壁壘與戶籍權利差距，確保基本公共服務的均等化。

(三)落實人與人、人與自然和諧共生的理念，促進超大城市宜居宜業，“構建和諧優美生態環境，把城市建設成為人與人、人與自然和諧共生的美麗家園”[11]。超大城市的所謂“城市病”，從根本上說與傳統城區開發強度過高、人口密度過大有關，需要降低傳統城區的開發強度與人口密度。在生態文明的視野下，接受環境承載力約束，嚴格劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。堅持推動超大城市的都市圈化，堅持多中心、組團式發展，按照產城一體、產城相融的原則，有效銜接城市功能規劃、產業規劃和公共資源分布規劃、住房保障規劃等有利于推進職住平衡的規劃，推進城市公共服務供給側結構性改革。按照都市圈建設的要求，著力超大城市的功能分區，對傳統城區進行合理功能定位，在疏解城市不同區域非核心功能、主要功能的同時，促進都市圈內大中小城市和小城鎮協調發展，引導人口空間合理分布，提升以人為核心的新型城鎮化質量。

(四)統籌超大城市人口安全與人口發展。牢固樹立和貫徹落實總體國家安全觀，堅持政府主導與社會參與相結合，加強公共安全各領域和重大活動城市安全風險管理，增強抵御自然災害、處置突發事件和危機管理的能力，降低城市脆弱度，形成全天候、系統性、現代化的城市運行安全保障體系。當前尤其需要統籌城市疫情防控和經濟社會發展。