基于大數據的京津冀協同發展戰略進展與成效分析

●邢玉冠 楊道玲

一、京津冀區域協同發展現狀

京津冀協同發展是習近平總書記親自謀劃、親自決策、親自推動的重大國家戰略。自2014年2月戰略提出以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，在國家京津冀協同發展領導小組的謀劃指導下，京津冀三地出臺并實施了一系列重大改革創新舉措，著力構建優勢互補、互利共贏的協同發展制度體系，在疏解北京非首都功能、區域交通一體化、生態環境保護以及產業轉移升級等重點任務方面進展顯著，京津冀協同發展正逐步邁向縱深，經濟社會呈現持續穩步增長態勢。

（一）北京非首都功能疏解取得成效

一是人口疏解實現重大進展。截至2020年末，北京市常住人口約2189.3萬人，連續四年呈下降態勢。同時，北京市人口布局進一步優化。2020年，城六區常住人口為1098.9萬人，同比下降2.2%；其他十區常住人口為1090.5萬人，同比增長5.9%。二是“大城市病”得到有效緩解。以道路擁堵情況為例，綜合反映交通高峰時間段通勤時長的高德通勤壓力指數顯示，近年來北京通勤壓力顯著下降，2021年1—4月各月較2016年同期降幅最高可達20.1%，最低也超過12%（圖1）。三是嚴把產業準入關。實施嚴格的負面清單管理、實現禁限項目“零準入”，從源頭上嚴控非首都功能增量。工商注冊數據顯示，截至2020年6月，北京全市不予辦理的工商登記業務累計達2.32萬件[1]。“十三五”時期，北京市累計退出一般制造業企業2154家，疏解批發市場和物流中心773個[2]。

圖1 2016年與2020年1—4月北京市通勤壓力指數對比

（二）區域一體化交通網絡逐漸形成

公路方面，“十三五”期間京津冀三地累計打通“斷頭路”“瓶頸路”27條段共1600公里[3]。高德數據顯示，相較于2017年1季度，2021年4月，北京、天津、河北三地高速公路總里程分別增長22.9%、4.3%、22.4%；2021年4月京津冀地區城市間駕車往來熱度排名前十位起止城市均有北京或天津，表明以北京、天津為核心的多城聯動格局正在加快形成（圖2）。鐵路方面，隨著京張高鐵、京沈高鐵的開通，北京與“津石保唐”及周邊城市之間均可實現1至1.5小時的快速聯系，圍繞北京的“1小時區域交通圈”已經形成。2020年12月27日，連接北京和雄安的京雄城際鐵路全線開通運營，從北京西站至雄安新區最快僅需50分鐘[4]，極大地拉近了京津冀城市間的時空距離。航空方面，邢臺機場開工建設，為京津冀世界級機場群又添一新星；京冀交界的大興國際機場建成投運，不僅標志著北京“飛”入航空雙樞紐時代，也將成為雄安新區的“空中門戶”，促進京津冀航空經濟釋放更大活力。

圖2 2021年4月京津冀駕車跨城熱度指數

（三）綠色發展水平明顯提高

一方面，大氣質量大幅改善。2014年以來，三地扎實行動，取得了協同治霾的階段性成果，京津冀地區空氣質量不斷改善，優良天數大幅增加。據生態環境部監測數據，從綜合反映空氣污染程度的空氣質量綜合指數來看，2014年來京津冀的空氣質量綜合指數呈持續下降的態勢，2021年1—6月較2014年同期降幅普遍超40%，降幅最大接近60%（圖3）。另一方面，區域河流水質穩步向好。綜合生態環境部河道及斷面監測數據分析顯示，2021年6月京津冀海河流域Ⅰ~Ⅲ類水質占比高達54.90%，較2014年6月提高15.9個百分點；劣Ⅴ類水質占比則減少到2.10%，較2014年6月份大幅下降近40個百分點，水質污染等級也由重度污染下調至輕度污染（圖4）。

圖3 2014年以來京津冀地區空氣質量綜合指數

圖4 2014年以來海河流域水質類別統計

（四）產業轉型升級穩步推進

一是產業聯動發展態勢日益顯現。近年來，京津冀三地以搭建產業合作平臺為抓手，加快構建“4+N”產業合作格局，穩步推動北京相關產業向津冀兩地轉移。自2016年以來，北京方面通過股權投資、擔保融資等多種形式，已為600余家津冀企業提供投融資服務[5]。據北京市經信局數據顯示，在北京市認定的中小企業公共服務示范平臺和小型微型企業創業創新示范基地中，共有10家企業在河北、天津建設及運營20個園區，總面積達400多萬平方米，入駐企業超過550家，同時對接300家北京企業落地產業園[6]。二是區域創新發展勢頭良好。在創新投入方面，京津冀三地總體R&D經費投入強度不斷提高，從2014年的3.08%上升到2019年的3.85%（圖5）。在創新產出方面，京津冀三地授權專利數量持續走高，2020年授權專利數量達到了38.0萬件，相比2014年增長高達187.9%（圖6）。在創新成果轉化方面，北京輸出津冀技術合同累計超過2萬項，成交額達1410億元[7]。

圖5 京津冀三地R&D投入強度（%）

圖6 京津冀三地企業專利數量（件）

二、京津冀協同發展仍存在的突出問題

（一）京津冀三地發展差距依然懸殊

當前，京津冀三地經濟社會發展仍然存在巨大差距。在經濟發展方面，2020年，河北省人均GDP僅相當于北京的29.4%、天津的47.8%（圖7）。此外，京津冀地區經濟發展動力轉換接續矛盾日益突顯，經濟下行壓力高于全國其他地區。其中，2017年以來，天津市連續三年GDP增速均落后于全國平均水平，2020年增速僅為0.2%，位列全國倒數第2名，僅高于受疫情沖擊最大的湖北。在教育、醫療等民生資源方面，高德地圖POI數據顯示，截至2021年4月，北京每萬人擁有各類學校1.01所，分別是天津、河北的1.9倍和3.0倍；北京每萬人擁有的醫療機構則達5.46個，分別是天津、河北的1.45倍和1.51倍（圖8）。在產業結構方面，第三產業發展地區間差異明顯。2020年，北京、天津、河北第三產業增加值分別為30278.6億元、9069.5億元、18729.6億元，占地區生產總值比重分別為83.9%、64.4%、51.7%，河北第三產業比重雖然有所上升，但仍較大幅度落后于京津兩地。

圖7 2014—2020年京津冀人均國內生產總值

圖8 京津冀三地每萬人醫療、教育機構數量（個）

（二）京津冀城市群能級仍然偏低

人口熱力數據分析顯示，在京津冀、珠三角、長三角三大城市群中，京津冀地區連片發展水平最低，城市群發育程度有待提升[8]。高德地圖發布的《2019年春節出行報告》顯示，以反映城市對外來人口吸引程度的春節空城率來看，2019年排名前10的城市中，珠三角地區有4個，長三角地區有3個，京津冀城市群中僅北京上榜[9]。2020年長三角、珠三角、京津冀城市群人才凈流入占比分別為6.4%、3.8%、-0.7%[10]。京津冀與長三角、珠三角相比，城市群對外來人口吸引力較低，城市活力相對不足。同時，京津冀城市群內部競爭力和人口吸引力差距大，河北處于劣勢。從人流聯系度來看，百度遷徙數據顯示，天津、河北日流入北京人口約占全國流入北京人口的50%，其中河北日流入北京約占44.5%，包括廊坊19.65%，保定8.75%，張家口3.84%。京津冀城市群內，除北京外，其他各城間聯系較為松散，北京對河北其他城市輻射帶動力不足。這表明行政區劃、體制機制壁壘仍然存在，阻礙了生產要素的快速流動和有效配置，進一步影響了其他基礎設施和公共服務資源的均等化分配，各城聯動發展能力尚待加強[11]。

（三）生態環境有待進一步改善

近年，京津冀生態環境雖有了明顯改善，但在空氣質量、區域環境協同治理等方面仍存在難點問題。當前京津冀地區大氣污染物排放總量仍超過環境容量。環境監測數據顯示，2021年2月，全國空氣污染最嚴重的25個城市中，包含京津冀地區的7個城市。京津冀地區水資源較為匱乏，2019年北京市、天津市、河北省的人均淡水資源量分別為114.2立方米、51.9立方米、149.9立方米[12]，低于國際極度缺水標準。此外，區域環境治理與生態建設協同亟待深化[13]。京津冀區域性生態治理仍處于各自為政的態勢，還沒有形成一套科學、長效的聯防聯控機制。區域內相關政策法規尚不完善，在明確主體責任、劃定作用邊界、確定出資比例等關鍵性問題上存在爭議，治理手段“一刀切”等現象仍有發生。區域治理水平參差不齊，尤其是水污染排放標準限值、環境稅稅額標準等方面，三地仍存在一些差異。

（四）協同發展體制機制不完善

京津冀在協同發展進程中還存在著行政體制、利益分配、政策法規和政務信息共享方面的體制機制問題。相較于長三角地區，京津冀地區以央企國企為主，區域資源配置行政色彩相對濃厚、市場機制作用發揮不充分，過多行政干預帶來各種隱性壁壘的約束[14]。在利益分配方面，區域內各行政主體都從自身地方利益出發，三地發展缺少利益共享機制，京津冀區域利益協調機制尚未健全[15]。三地還未就一些領域的政策法規達成一致意見，如科技平臺在開展跨區域合作中，會受到財務、稅收政策不同等方面的束縛。在區域政務信息共享方面也存在不足，易導致出現“信息孤島”和“重復建設”現象。

三、促進京津冀協同發展的政策建議

繼續積極、穩妥、有序疏解北京非首都功能。繼續有序疏解非首都功能，聚焦央企、大院大所等，明確重點任務清單，研究推出配套政策，形成有效的激勵引導機制。加快非首都功能疏解向要素輻射帶動升級，推動創新鏈、產業鏈、供應鏈“三鏈聯動”，打造京津冀產業協同新高地。

繼續深入推進協同體制機制構建。進一步強化體制機制改革，弱化行政區劃，樹立區域市場概念，打破思維定勢，以京津冀地區為整體劃分主體功能區，構建基于功能分區的政績考核體系[16]。創新跨行政區的投融資機制，推動人才、技術、資本、數據等資源要素突破區域限制，高效集聚與釋放。創新區域間的利益分享機制，由參與各方按協議約定分配。

提升京津冀科技產業融合發展能力。完善京津冀區域內的科技研發、成果轉化和產業化鏈條，實現創新鏈與產業鏈的深度融合[17]。建立以企業為主體、市場為導向的產學研合作技術創新體系，充分發揮北京產學研的輻射帶動作用。探索建立京津冀科技成果轉移轉化共同體，推動三地創新資源、科技成果和信息咨詢的共享，提升培育發展新興產業的能力。

加快完善京津冀生態環境協同治理機制。突破單一的區域治理模式，強化區域生態環境治理機構建設，構建并完善京津冀跨地區生態環境應急預警機制，完善京津冀跨地區聯防聯控治理模式。統一城市大氣、水污染防治政策，設立區域生態環境合作發展基金，完善京津冀區域生態補償機制，制定合理的補償標準[18]。

逐步推動實現京津冀公共服務全域共享。遵循產業要素跨區域流動的規律，建立功能互補、標準耦合、區域聯動的京津冀一體化公共服務體系[19]。構建城市群政府間的服務協調平臺，加快建立義務教育、醫療衛生、勞動就業、社會保障等基本公共服務跨區域流轉銜接制度，以提升公共服務質量來降低生產要素跨區域流通成本和適配成本[20]。