淺談教育專項資金預算績效管理的優化策略
——以基層中小學校為例

●李翠平

一、基層中小學開展項目資金預算績效管理的必要性

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2019—2022年）》，要求“完善教育經費投入和管理機制，健全財政教育投入機制，全面實施績效管理。”中小學教育經費的主要來源是財政撥款，開展預算資金尤其是項目資金預算績效管理工作能促進教育經費的合理利用以及學校各項活動的有效開展。

近年來，中小學項目資金預算績效管理隨著預算績效改革工作的不斷推進，取得了一些成績，績效目標的申報、績效監控及績效評價工作較之前年度改進較大。但由于中小學教育屬于民生工程，外部性較大，其項目資金預算績效管理工作存在較大特殊性，需要綜合考慮教育教學活動及社會效益等各方面因素，結合中小學自身特點制定其預算績效管理模式，利用績效評價結果對中小學教學活動的開展及學校的長遠發展提供支持和幫助。

二、基層中小學項目資金預算績效管理中存在的問題

（一）學校管理者和申請資金的業務部門對項目資金預算績效管理工作的認識不夠

在基層中小學校，學校管理者和申請資金的業務部門對項目資金預算績效工作的認識不夠，認為項目資金預算績效管理屬于財務人員的工作范疇，實際上申請預算資金的業務部門才是績效管理工作的直接參與者，這是基層中小學項目資金預算績效管理工作開展困難的原因之一。盡管這兩年觀念有所改善，但在項目資金預算績效管理的實際工作中“誰花錢、誰報告、誰落實”貫徹不徹底，還存在以財務人員為主編制績效目標和績效評價的現象，影響績效監控效果，預算執行力度存在個別遲緩現象。

此外，由于申請資金的業務部門對項目資金預算績效管理的認識水平和熟悉度不夠，績效指標編制的科學性較差、與教育行業鍥合度較弱，缺乏具體的測算過程，也很難達到項目資金預算執行績效監控和績效評價的目的。

（二）績效目標指標選定不夠科學合理

在整個績效管理的過程中，績效目標申報是最重要的環節，它影響到后期預算項目的績效監控和績效評價，如果績效目標指標限定不準確，后期的績效監控和績效評價可能意義不大。

項目支出績效指標包括產出指標、效益指標和滿意度指標，既有量化指標又有定性指標。產出指標包括數量指標、質量指標、時效指標、成本指標等；效益指標包含社會效益指標、可持續發展影響指標等；滿意度指標包含服務對象滿意度指標等。具體如下圖所示：

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某些量化指標計算過程較復雜需要經過調研、分析才能得到數據，但有些基層中小學校在填報績效目標時并未考慮這些因素，不能更好地體現教育行業的發展需求，影響了績效指標的準確性，從而績效監控和績效評價缺乏意義。例如在填報產出指標的成本指標時，很多中小學校并未了解成本指標的含義，在設置三級指標內容時，將其設置為成本節約率，年度目標值≥XX%，成本指標比較合理的三級指標可以設為成本≤XX萬元（單位）。再例如，在填報產出指標的時效指標時，有些學校將三級指標設置為項目及時率，目標指標值為XX%，更合理的三級指標可以設為及時性，目標指標值為及時，兩者的目標指標值不同，一個是量化指標一個是定性指標。

另外，由于教育行業本身的外部性，也存在很多定性指標如效益指標和滿意度指標難以量化的特點，現階段還未能制定既符合中小學特性又統一的績效標準。

（三）項目資金預算績效監控不實時、缺少全程監控

在實施項目資金預算績效監控的過程中，存在績效監控不及時，缺少全程動態監控。某些地區只做年中監控，不能全程監督項目資金的預算執行情況，在資金使用的各個階段對項目資金的執行及績效目標的完成情況進行考核。以某地區2020年為例，年中7月份財政部門對項目資金預算進行績效監控，但由于疫情原因，2020年7月財政部門并未對基層中小學校撥款項目經費，所有績效指標內容均未開展，這時只開展年中績效監控是不夠的，或者后期可以不定時對項目資金進行績效監控，這樣比較能真實反映各單位項目資金的預算執行情況，以及績效目標的完成情況。

（四）績效評價管理不夠合理準確

在項目資金預算績效評價中，大家往往關注產出指標，因為產出指標更容易獲得、容易量化，但預算績效管理應該是以結果為導向的預算，應該以效益指標為核心，而效益指標相對而言需要耗費更多的時間精力進行復雜的成本核算，難以量化體現。效益指標包含“社會效益指標”和“可持續發展影響指標”，其中“社會效益指標”對于基層中小學校來說應該是項目資金預算的績效管理工作對社會產生的效益，既包含師生也包括家長甚至社會各界。這就很難去量化體現，可能不只需要基層中小學校自身的自評也必須介入第三方機構去對社會效益指標進行第三方評價，需要家長以及社會的調查問卷，調查問卷的真實性以及不確定性很難估量。

項目預算績效目標設定的不合理不準確，也會導致績效評價結果不準確；基層中小學項目資金預算績效管理缺乏統一規范的參考標準是基層中小學校在踐行績效評價過程中的困擾。

（五）評價結果應用不夠充分

預算績效評價的初衷是改進學校工作、降低辦學成本、提高辦學效能，但績效評價結果并未得到有效應用，教育項目資金的效益也很難科學衡量，未及時反饋到下一年的預算編制工作中，形成預算閉環管理，容易出現虎頭蛇尾的現象，評價結果對基層中小學長遠發展缺乏指導意義。

三、基層中小學項目資金預算績效管理的優化策略

（一）加強學校管理者和申請資金的業務部門對項目資金預算績效管理工作的認識

對學校管理者、申請資金的業務部門負責人和財務人員通過下發文件、組織研討和績效業務培訓方式，加強對項目資金預算績效管理工作的認識。爭取學校管理者對預算績效管理工作的支持，獲取申請資金的業務部門對此工作的認同，轉變預算績效管理理念，意識到項目資金預算績效管理工作的重要性。充分重視項目資金的預算績效管理，從組織架構設計、申請項目資金的部門職責等方面提升學校預算績效管理的專業性，在預算資金績效目標申報、績效監控、績效評價、績效評價結果應用等方面建立科學高效的管理流程，明確職責劃分。

（二）合理設定項目資金預算績效目標指標

基層中小學校在設定績效目標時，應該根據中小學校的特點，有針對性地對項目資金預算績效目標進行設定，尤其是教學部門應該適當論證，確保績效目標的切實可行。采用量化和定性指標相結合的方式，參考上級部門的政策文件對該類項目的要求予以設置。

量化指標的計算過程較復雜需要經過調研、分析才能得到數據，因此在設置量化指標時，應結合以前年度項目資金的預算執行情況，對該項目想要達到目標進行量化。不僅便于后期的績效考核，也能幫助基礎中小學校管理者和申請資金的業務部門核定下一年預算，增強預算資金的科學性合理性。比如設置保障經費方面，就可以從保障師生人數、購置辦公用品數量、繳納水電通信費用次數、購置辦公用品驗收合格率、繳納水電通信費用資金準確率等多角度設置績效目標指標，全面考核保障經費的數量和質量。

由于很多定性指標如效益指標和滿意度指標難以量化，基層中小學校更應該探索定性績效目標指標的設定，可以借鑒其他預算績效管理開展比較完善地區的經驗，探索適合自身特點的定性目標指標。如“社會效益”指標和“滿意度指標”對于基層中小學校，可考慮教育普及程度及社會對教學活動的滿意度、師生滿意度。定性指標的設定應考慮后期績效評價的難易程度。在完善的績效評價指標下，基層中小學校的項目預算績效管理工作才能正常開展。

（三）加強項目資金預算績效監控管理

在實施項目資金預算績效監控的過程中，某些地區只有年中績效監控，存在績效監控不及時，缺少全程動態監控的現象。近年來，隨著政府會計制度改革再加上財政逐步建立預算管理一體化平臺，內含：項目庫管理、預算編制管理、預算績效管理、國庫支付管理、會計核算、工資、資產、政府采購，在項目預算績效管理工作中可實現及時取數、及時分析的目的，這樣關聯會極大程度減少信息獲取的成本，在以后的項目預算績效管理中可實現及時、實時預算執行監控及績效目標完成情況監控。

（四）完善項目資金預算績效管理評價體系

構建科學合理的項目資金預算績效評價體系，是項目資金預算績效管理的重點和難點。基層中小學校項目資金預算績效評價必須與學校的教育教學活動開展緊密相關，加強項目預算績效評價的作用主要在于提升教育教學水平、提升學校的辦學能力，并且根據項目預算績效評價提供下一年項目預算支持、降低教學成本、優化教育資源配置，實現教育資源的合理利用。

項目資金預算績效管理評價是考核前期設置績效目標的完成情況，必須圍繞績效目標開展績效評價，包括數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、社會效益指標以及服務對象滿意度指標等。其中定性指標“社會效益”指標和“服務對象滿意度”指標難以量化體現，因此可以政府購買服務采購第三方機構用社會調查和問卷調查的方式進行績效考核，如實反映績效評價結果。項目預算績效評價應該注重項目預算資金的使用效益，保證定性指標評價的同時也注重量化指標的評價。

（五）加強項目預算績效評價結果應用

有效的預算績效評價能為教育教學工作及以后年度預算編制提供重要參考，由于現階段，大多數基層中小學校在預算績效管理工作中編制績效目標，進行績效監控，完成績效評價，并未綜合考慮到預算績效評價對今后工作以及學校長遠發展方面帶來的價值。績效評價結果如果得不到有效應用，教育專項資金的效益就難以科學有效的衡量，失去了績效評價結果的指導意義。在績效評價結果應用中，應加強對預算績效管理工作的整改，以上一年度評價結果為依據編制本年度預算，提升教育資源利用率。對績效評價和信息反饋等加以優化，構建完善的項目預算績效管理工作體系，不僅對基層中小學校起到積極作用，同時也給基層中小學校帶來了新的挑戰，為學校高質量發展提供了財力保障。

四、結束語

加強基層中小學項目預算績效管理：合理設置教育專項資金預算績效目標指標、加強預算績效監控管理、完善預算績效管理評價體系、加強預算績效評價結果應用，不僅是基層中小學校當前要做的重要工作，更需要財政審計部門以及社會對其監督管理，推動教育專項資金的科學使用，提升基層中小學校的辦學能力，為學校的長遠發展奠定基礎。