海南自由貿易港（區）財稅制度優化探究

林茂年 劉純超 周 瀅

（海南職業技術學院 海南海口 570216）

2020年6月，《海南自由貿易港（區）建設總體方案》發布，對構建海南自由貿易港（區）政策體系中的相關內容做出明確要求，并提出具體實行方案。其中，對財稅制度的創新優化也做出明確的分工和要求。財稅制度的建設是促進自由貿易港（區）高層次發展和提高國際競爭力的重要驅動力，針對自由貿易港的建設需求制定特殊的財稅制度，為此提高國際競爭力，是國際自由貿易港的通行慣例。充分探究國際各大自由貿易港的建設和發展，不難發現，科學合理的財稅政策在自由貿易港的建設發展中發揮了重要作用。因此，構建與我國經濟發展水平相匹配，可以有效實行自由貿易港（區）財稅制度，對我國建設具有新時代中國特色的海南自由貿易港（區）起到關鍵性作用。充分借鑒全球各大自由貿易港（區）成熟的財稅政策、制度實行經驗，是海南自由貿易港（區）財稅政策、制度逐漸向國際化靠攏，進而促進海南自由貿易港（區）與國際接軌，更加深入實現全面性改革開放，提高我國經濟發展在國際中的核心競爭力有著重要的意義。

一、海南自由貿易港（區）建設的財稅優惠政策支持

自2018年，黨中央決定全面支持海南島建設自由貿易試驗區以來，先后出臺了一系列利于海南島改革發展和海南自由貿易港（區）建設的利好政策。其中包括：第一，海南的改革和發展的相關指導意見的提出，明確了海南的戰略發展定位，打開海南發展的新格局。第二，《海南自由貿易港（區）建設總體方案》的出臺，為海南自由貿易港（區）的建設樹立明確的目標，其中制定出針對海南自由貿易港（區）的建設和發展的一系列財稅優惠政策，體現出海南自由貿易港（區）內財稅優惠政策的特點。其一，逐步放開原則是海南自由貿易港（區）建設中相關財稅優惠政策實施時應遵循的重要原則。其二，實質性運營是對自由貿易港（區）的企業實施財稅優惠政策的重要依據。其三，對鼓勵類產業進行明確劃分，對其進行相關的財稅優惠政策支持，同時有計劃地擴大產業范圍，逐漸加大財稅優惠政策的覆蓋面。其四，實行人才清單管理，對高端緊缺人才進行所得稅減免優惠，降低自由貿易港（區）內的人才流失。其五，關注普通民眾的幸福感，針對旅客的購物額度及島內常住居民的所得稅做出相關調整。第三，海南省政府針對島內的四大園區出臺了針對性優惠政策，進行量身定策，進而推進四大園區的高質量發展。

二、海南自由貿易港（區）現行財稅政策體系存在的問題

建設具有新時代中國特色的自由貿易港（區）是我國新時代全面深入改革開放的重大舉措。打造全球最大、最具有中國特色的開放性貿易平臺，提高我國經濟的國際核心競爭力，構建人類命運共同體成為海南自由貿易港（區）建設發展的主要目標。隨著國家財政對海南自由貿易港（區）的財稅制度不斷創新優化，充分體現出國家財政對海南自由貿易港（區）建設的大力支持。財稅制度的優化創新是保證海南自由貿易港（區）長遠發展的基礎支撐，當前，海南自由貿易港（區）現行的財稅政策體系仍存在許多問題。

（一）海南省的經濟基礎薄弱，當前的財政能力無法支撐全域自由貿易港（區）建設的長期發展

海南自由貿易港（區）的建設與我國其他21個自由貿易區相比，建設規模大、范圍廣，所需的資金投入更大，高端人才的供給需求更多。但當前海南的經濟發展水平和財政水平不足以支撐覆蓋海南全島的自由貿易港的建設。就GDP來說，2020年海南省的GDP總量為5532.39億元，在全國排名中排在倒數第四位，是排在第一位的廣東省GDP總量1015968億元的1/20。從財政收入來看，海南省自身的財政狀況十分有限，2021年整體財政收入為816億元，在全國排名中排在倒數第五位，是廣東省的1/13。在產業結構方面，盡管近幾年來旅游服務業有效拉動了海南省的整體經濟增長，但是，目前海南省產業結構依舊以農業為主，經濟產業結構發展受到嚴重制約。因此，受到海南省的經濟發展水平和島嶼經濟特質影響，在全面開展覆蓋全省各個區域的自由貿易港（區）的建設過程中，需要國家加大支持力度，不僅是大量資金的投入和緊缺人才的輸入，還需要在制度上的全面支持，其中財稅制度的改革和創新，是保證海南自由貿易港（區）建設相關的公共基礎設施的重要支柱。

（二）現有的財稅政策覆蓋面有限，海南自由貿易港（區）的長期發展缺乏穩定的財稅制度支持

隨著逐漸推進海南自由貿易港（區）建設的進程，國家財政政策上也有了財稅政策支持，其中主要體現在：第一，加大財政資金方面的支持力度。自2018年提出建設海南自由貿易港（區）起，連續幾年專門針對海南自由貿易港（區）的公共基礎設施建設和經濟結構轉型等多方面安排了綜合性財政補助，促進海南省經濟實現轉型發展，進而全面提升海南自由貿易港（區）基本公共設施建設的進度，為推動海南省全面深化改革開放提供助力。同時，國家財政還在海南生態功能區建設和促進海南全省均衡發展等方面加大支持力度。第二，在稅收方面實施優惠減免政策。縱觀全球自由貿易港的建設，特殊的財稅制度是國際自由貿易港中的通行慣例。因此，國家財政結合我國經濟發展現狀加大力度進行稅制改革創新，為海南自由貿易港（區）的建設提供實質性的支持。但是從目前財稅政策改革實施上來看，財稅政策的改革缺乏創新，大都是在已有的經驗基礎上進行相關支持，支持項目零散缺乏科學安排。同時尚未構建出行之有效的，與海南自由貿易港（區）發展相匹配的，科學完善的財稅制度。與其他國家發展穩定的自由貿易港的財稅制度相比，需加大力度實行創新改革，進而為我國海南自由貿易港（區）的建設提供更加堅實的基礎保障。

三、借鑒參考國際上發展穩定的自由貿易港的財稅制度改革經驗，制定具有中國特色的自由貿易港財稅制度改革方案

自1547年全球第一個自由貿易港在意大利熱那亞灣誕生起，至今為止，全球的自由貿易港已達到千余個，其中荷蘭鹿特丹自由貿易港口、中國香港自由貿易港、阿聯酋迪拜自由貿易區等在全球自由貿易港（區）發展中具有獨特的代表意義。在自由貿易港近500年的沉淀和發展中，功能不斷完善，產業發展不斷升級，在經濟貿易全球化推進的過程中，逐漸成為最高水平的全球化開放形態，其覆蓋區域廣、產業層次多樣化、包含內容復雜，隨著不斷的發展和積累經驗，自由貿易港（區）的長期穩定對國家經濟發展，甚至全球經濟發展有著重要意義。因此，海南自由貿易港（區）建設應該參照國際經驗，在財稅制度改革方面，取其精華，再充分結合我國的經濟發展狀況，開辟一條具有中國特色的自由貿易港之路。

（一）全球主要自由貿易港財稅制度與政策

自由貿易港（區）特殊的財稅制度，是自由貿易港（區）建設和發展的優勢所在，目前全球自由貿易港的財稅政策大體體現在以下兩方面。

1.財政支出政策

在財政支出政策中，財政投資政策是其中最主要的部分。在自由貿易港的發展建設過程中，對財政投資政策有效推行發揮著重要作用。其中，財政投資重點關注的領域集中，體現在公益性和基礎性產業方面。例如，韓國釜山自由貿易港的建設，韓國政府加大力度投資港區內的基礎設施建設，包括機場、道路等大型基礎設施。此外，國家財政除了進行直接性投資外，也會采取財政補貼政策。當前，自由貿易港內的高新技術產業、戰略性新興產業等是財政補貼的重點對象，以此促進自由貿易港內產業結構優化和升級。例如，新加坡政府對研發企業進行資金補貼支持，進而鼓勵自由貿易港內工業新技能的穩定發展。

2.稅收優惠政策

對關稅、企業所得稅、增值稅上的優惠減免政策是自由貿易港（區）所采取的最普遍稅制改革手段。

針對關稅的優惠政策。首先，對于進入自由貿易港（區）的部分進口商品，在未進入國內市場進行銷售前，都可以享受免征關稅的財稅優惠政策。例如，新加坡自由貿易港的稅收制度中明確指出，全球90%的商品可以自由進入新加坡自由貿易港內，并且實行減免關稅等相關的財稅政策支持，其中酒類、煙草、石油、車輛除外。其次，對于自由貿易港內企業進口的與企業經營相關的生產設備、零件、原材料等物品，進入自由貿易港后，實行免征關稅的優惠政策。此外，個別國家的自由貿易港還規定，對于入關后又進行出口的商品將實行退稅政策。

針對增值稅的制定優惠政策。在自由貿易港內，為了降低企業的稅收壓力，往往會對進口環節的增值稅實行免征優惠政策。即使對在自由貿易港內加工生產企業的產品征收增值稅，也會降低稅率或是零稅率進行征收。例如，德國漢堡自由貿易港的財稅政策是，貨物可以在自由貿易港內進行加工、交易，不需要繳納增值稅。

對企業所得稅制定的優惠政策。在自由貿易港內，對企業所得稅一般按照15%的稅率或是零稅率進行征收，降低企業稅負。例如，韓國釜山、仁川等自由貿易區，根據企業的投資額度給予企業不同的所得稅征收優惠政策，比如“三免兩減半”“五免兩減半”的政策。

除了增值稅、關稅、企業所得稅之外，各國的自由貿易港對其他的稅種也制定了相應的優惠政策。例如，阿聯酋迪拜自由貿易港財稅政策中，對港內企業工作人員的個人所得稅實行免收的優惠政策。

（二）全球自由貿易港建設財稅政策支持的啟示

自由貿易港（區）財稅制度和優惠政策在自由貿易港（區）的建設中有著非比尋常的重要作用，因此，國際上具有代表性的自由貿易港（區）的財稅制度優惠政策，為我國海南自由貿易港（區）的財稅制度優化創新帶來重要啟示。

第一，在自由貿易港建設的早期，國家財政投資政策實施的重點是港區內大規模基礎設施的建設。

結合國際上各國的自由貿易港財稅制度改革的成功經驗，加大力度推進港區內基礎設施的建立、生態環境的保護、社會事業發展等。

第二，建立具有國際競爭力的財稅制度，優化稅收征管體制。在自由貿易港（區）實行符合其發展的特殊性財稅制度，可以有效實現產業、人才的聚集，進而優化自由貿易港內的產業升級，提升國際競爭力。參考國際上自由貿易港（區）的財稅制度改革，充分結合海南省經濟發展水平現狀，創新優化針對海南自由貿易港（區）可實行的財稅政策，例如重點圍繞稅率低、稅種少、零關稅等。

第三，構建完善的財稅制度體系，推進稅收法治。在自由貿易港（區）財稅制度的制定過程中，應該重視完善的財稅體制體系的構建，精細化整合、統一性規范相關的財稅優惠政策。同時，將其賦予法律效力，推進財稅制度的法治化管理，使其更加完善。此外，對自由貿易港（區）發展制定專項且全面的法制管理至關重要。例如，美國設有《對外貿易區法》。

四、海南自由貿易港（區）財稅制度優化改革的建議

在《海南自由貿易港（區）建設總體方案》中明確指出，“零關稅、低稅率、簡稅制、強法制、分階段”是海南自由貿易港（區）財稅制度制定的基本原則。以下將對“零關稅”“低稅率”“簡稅制”進行簡述。

（一）通過“零關稅”促進貨物自由流動

零關稅是指，進入海南自由貿易港（區）的部分進口商品在未進入國內市場進行銷售前，都可以享受零關稅財稅優惠政策。2020年7月3日，首批享受這一財稅優惠政策的1785頭澳洲活牛抵達海南的澄邁馬村港，使海南島內居民吃上質優價廉的進口牛肉，為實現海南島內居民的“幸福感”邁出重要的一步。在積極促進貨物自由流通方面，對“零關稅”提出以下幾點建議：第一，進一步擴大進口消費品免稅范圍。隨著海南自由貿易港（區）建設的推進，更多相關的財稅優惠政策逐漸實行，其中包括提高進口消費品的免稅額度，但是目前對這一政策的實行前提是“離島免稅”，在這樣的前提下，島內的常住居民便得不到這一優惠政策帶來的實惠。因此，建議將來實現對島內居民在購買進口消費品給予免稅，進而促進貨物自由流通。第二，由于目前我國行郵稅的限額過低，導致離島免稅鼓勵消費機制無法發揮出相應作用，因此提高行郵稅限額與離島免稅限額，促進港內貨物流通。第三，確保自由貿易港內完整的稅收鏈，確保國內外產品享受同樣的財稅優惠待遇。

（二）逐步擴大“低稅率”對自貿港投資經營的吸引力

降低海南自由貿易港（區）實質運營的企業所得稅和高端緊缺人才的個人所得稅的稅率，有效吸引了投資企業和高端緊缺人才的聚集，進而推動對海南自由貿易港（區）的企業投資經營。其中值得關注的有兩點：其一，重點扶持鼓勵類產業在自由貿易港內的發展，為其在海南自由貿易港內的投資注冊提供更大的稅收優惠政策。其二，降低高端緊缺人才的認定標準。受到海南省早期的經濟發展制約，人才儲備薄弱，因此在海南自由貿易港（區）早期建設時，在一定程度上降低高端人才的認定標準的同時，充分挖掘現有的儲備人才。

（三）大膽踐行“簡稅制”，實現自由貿易港（區）財稅制度的創新改革

在2025年，海南將全島封關，并且全面實行財稅制度改革，大膽實踐“簡稅制”，也就是將海南自由貿易港（區）的5種稅種簡并成銷售稅，其中包括增值稅在內，并全面推行到貨物和零售服務環節。由于銷售稅是稅收制度的重大創新，因此，在實行的過程中充分考慮以下幾點：第一，有效協調銷售稅和內地稅制及出口退稅之間的平衡，構建完整的稅制銜接鏈條，確保銷售稅的實行不會對出口退稅和增值稅抵扣造成影響。第二，建議在銷售稅創新改革的基礎上發揮區域性稅種的特殊功能，如流轉稅的探究使用。第三，由于房地產作為海南自由貿易港（區）主要支柱產業之一，發展財產保有稅成為海南地區的主導稅種，可以有效補充海南地方財政收入。

五、結語

海南自由貿易港（區）作為我國首個自由貿易港，對相關財稅制度政策的制定也在不斷摸索中。相關部門應參考國際自由貿易港相關的制度體系，結合我國新時代經濟發展現狀，制定出具有中國特色的自由貿易財稅制度，為我國海南自由貿易港（區）的建設奠定堅實的基礎。