黨領導農村土地制度改革的歷史邏輯和現實路徑

溫焜

摘要：中國共產黨帶領全國各族人民正邁向全面建設社會主義現代化國家的新征程。農村土地制度立足中國國情，面對現實問題，為推動經濟社會發展作出了巨大貢獻。我國農村土地制度演進主要經歷了從“產權歸一”“兩權分離”到“三權分置”的四次重大改革，農村土地制度改革引發了中國經濟社會的巨大變化。土地制度的演進堅持以人民利益為中心，不斷解放和發展生產力，堅持社會主義制度的本色。農村土地制度的改革將進一步推動鄉村振興，為此要堅持土地集體所有，保證社會主義制度的基礎和根本；要推動土地經營權的創新，通過土地集中流轉和適度規模經營，加快農業農村現代化；土地制度改革和創新必須立足大國小農的國情，考慮廣大農戶的利益讓其與現代農業有效銜接。

關鍵詞：中國共產黨 土地制度 鄉村振興 歷史邏輯

*基金項目：國家社科基金項目（17BJL066）。

新中國成立以來，中國共產黨領導和帶領全國各族人民取得了一個又一個偉大勝利，特別是改革開放以來，中國共產黨推動農村土地制度改革創新，形成了以土地集體所有、家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，為廣大的農民獲得了前所未有的制度紅利，促進了經濟社會各方面發展有序推進。全面推進鄉村振興就需要對我國農村土地制度改革創新進行研究，進一步釋放農村活力，推動農業農村現代化建設。

一百年前中國共產黨成立之初就確立了自己的初心使命，就是為千千萬萬人民群眾謀幸福，中國共產黨的農村土地思想主要來源于馬克思主義理論，立足中國國情，不斷適應生產力的發展進行改革創新。革命斗爭時期農村土地制度確定了廣大農民的主體地位，在土地革命早期，毛澤東等老一輩革命家推動的農村土地制度核心就是土地國有，廣大老百姓分得土地，擁有使用權，但是土地禁止出租買賣。新中國成立以來農村土地制度的演變發展進程，從時間維度與制度變遷過程可劃分為四個階段。

（一）產權歸一的轉折：農民土地所有制（1949-1952年）

中華人民共和國成立之初，百廢待興，急需恢復和發展社會生產，鞏固我們新生的人民政權。1949年9月，黨中央頒布了《中國人民政治協商會議共同綱領》，確定人民當家作主的主體地位。緊接著，《中華人民共和國土地改革法》在1950年6月頒布實施，廢除了封建剝削土地所有制。轟轟烈烈的土地改革讓廣大人民群眾分得了土地，通過制度安排讓中國3億多無地少地農民獲得了7億多畝土地[1]。土地改革廢除了幾千年來的封建土地所有制，建立了農民土地所有制，實現了耕者有其田的美好圖景，實現了人民當家做主，這極大激發廣大農民投身國家建設的熱情。為提高農業勞動生產率，1954年的憲法進一步鞏固了土地農民所有的合法地位。農民土地所有制讓廣大為革命作出巨大貢獻的農民認同和支持新生政權，同時也激發了廣大農民投身農業生產的積極性。有數據表明，1952年農村收入比新中國成立之初增加了48%，糧食生產增加了36%，國家建設的各個方面都取得了明顯的發展[2]。我們國家通過一系列政策性文件，確立并完善了農民土地所有制的地位。農民土地所有制確定了廣大農民成為了土地的主人，千千萬萬的農民獲得了土地的產權，對土地的經營權擁有絕對的支配力。

（二）兩權分離的探索：土地集體所有制（1953-1977年）

新中國成立以來為了實現民族的獨立自主，確立一個大國應有的地位，我們國家急需改變落后的工業發展狀況。為此1953年我國實施“一五計劃”，確定實施以重工業為主導的國家發展戰略。工業化需要原始積累，如何獲取農業剩余價值成為工業化發展面臨的現實問題。分散的小農經營使得國家提取農業剩余價值成本過高，這樣就需要對土地制度改革來確保國家工業化目標的實現。1953年，我國著手對農業、手工業和資本主義工商業進行必要的社會主義改造，農業改造就是想將分散的農戶組織起來，成立農業生產合作社，為工業化有效汲取農業剩余。有學者認為，“在本質上，這是一個地租被農民平分完畢的小農經濟與雄心勃勃的工業化目標之間的矛盾沖突”[3]。1955年，在我們黨的《關于農業合作化問題》報告中，毛澤東主席提出，農村存在“新富農”階層，資本主義出現抬頭，貧富分化日益嚴重。這就需要進行社會主義改造來消除這些隱患，我們國家提出了通過互助組發展為初級社，然后發展為高級社這樣的發展路徑來推動農業改造。分散農戶加入合作社，就使得農民所享有的經營、處置、收益等土地產權逐步分離。1956年，我們國家基本完成了對農業的社會主義改造，土地制度發展成為集體土地所有制。緊接著，在1958年開始推進人民公社化運動，這種土地制度的弊端也慢慢顯現，嚴重挫傷了廣大農民的生產積極性，也導致了三年困難時期。1962年，土地制度開始演化成為“三級所有、隊為基礎”模式，通過“人民公社六十條”確立土地集體所有制。土地集體所有制背景下，國家實施統購統銷和人民公社制度，為國家工業化高效率提供農業剩余，這種制度設計呈現國家控制型的產權形態。農村土地集體所有制是農村改革的根本經濟制度，在演化過程中既蘊含著社會主義制度的要求，同時又契合產權制度效率的邏輯。一種為政治邏輯，一種為經濟邏輯，兩者的沖突成為農村土地產權制度演化的隱性矛盾[4]。

（三）兩權分離的確立：家庭承包經營制（1978-2013年）

集體土地所有制是為國家工業化服務，但通過探索發現這項制度導致了運行效率低下、平均主義盛行、激勵機制缺失等弊端。1978年黨的十一屆三中全會確立黨的工作重心轉移到經濟建設上來，改革開放的突破口落在了農村，土地制度的改革刻不容緩。1982年到1986年連續發布中央一號文件，推動了土地制度的變革和發展。1982年在中央一號文件首次肯定了“包產到戶”土地改革路徑，同時修正《憲法》確定農村土地的產權屬性。1983年的中央一號文件，確立了家庭聯產承包責任制概念和實施路徑，這樣土地的所有權、經營權開始實行分離。1984年的一號文件提出了“土地使用權”的概念。2008年，我們黨在《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決議》中明確提出，賦予廣大農民土地承包經營權，對承包土地農民充分享有占有、使用、收益等權利。家庭聯產承包責任制通過經營制度變革來掩蓋產權制度變革，土地由單一的集體所有、統一經營開始演化發展成為集體所有、農戶分散經營的模式，使得土地制度中的所有權和經營權開始分離。

（四）三權分置的演進：土地確權與賦能（2014年開始）

在推進農業現代化過程中，小農戶經營難以發揮規模效益，制約了農業生產的效率。為此，2014年發布的中央一號文件提出了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，確定農村土地承包關系長久不變，實施最嚴格的耕地保護制度，農村土地制度在集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權，分離出來的土地的經營權可以加速土地流轉，同時也可以向金融機構抵押融資。這樣通過放活土地經營權，賦予農民更多權能，提升農業生產的效率。2016年發布的中央一號文件提出土地制度實施“三權分置”，在《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中提出，要把農村土地經營制度再分解，對土地經營權的內涵和權能作了明確界定。為了給廣大農民吃下“定心丸”，2017年黨的十七大提出，保持土地承包關系長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。黨的十九屆五中全會提出，鞏固完善農村基本經營制度，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度，進一步放活經營權。發展多種形式適度規模經營，加快培育家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，健全農業專業化社會化服務體系，實現小農戶和現代農業有機銜接。

從我國農村土地制度演進可以看出，我們黨一切為了人民，改革創新充分立足中國國情，面對現實問題不是一味地追求制度的剛性，在推進社會主義現代化建設過程中不斷推動土地制度的變革與創新，不斷釋放改革的活力。

新中國成立以來我國農村土地制度改革的邏輯主線就是，充分發揮廣大農民的積極性和主動性，根據社會主義現代化發展要求，隨著工業化和城鎮化的推進，讓土地要素與勞動力要素達到優化配置。土地功能和屬性多元化，雖然在不同時期我們國家的改革目標和具體任務有一定的差異，但我們國家土地制度的沿革在各時期具有連續性和一致性。我們的土地制度改革發展始終立足中國的特殊國情，堅持社會主義現代化發展道路，不斷形成中國特色社會主義農村土地制度改革經驗。

（一）彰顯一切為了人民的價值導向

新中國確立的主導思想就是一切為了人民，農村土地制度的沿革始終是站在人民立場作出的改革創新。解放戰爭的勝利就是依靠消除封建土地剝削制度，消滅土地私有制，在全國"實行平均地權的土地制度改革”，這種制度安排是在土地革命的經驗基礎上總結提升的，我們建立社會主義國家就是緊密依靠廣大農民，走出了一條農村包圍城市的革命道路。新中國成立后，中國共產黨將土地分給無地少地的廣大農民，農民獲得了土地，成為了國家的主人。老一代革命家薄一波在《建國以來的若干重大歷史問題的回顧》一書中寫道，“我們國家要搞工業化，就需要前期積累，通過集體化有利于工業化提取積累。人民公社制度為我們國家工業化建設作出了巨大貢獻，使得工業化得以順利完成。”為了進一步發揮農民個體農業經營的積極性，農村土地制度發展為家庭聯產承包責任制，這樣進一步釋放了農民的積極性，生產出來的糧食交完國家的、集體的，剩下的都是自己的。隨著城市化和工業化的推進，大量農村勞動力進城務工，同時土地分散難以發揮規模優勢，為了更好地推動農業農村現代化，讓廣大農民獲得更多收入，我們國家的土地制度實行三權分置的制度構架，這種制度創新賦予了農民更多權利，有利于土地流轉實現規模經營。特別是習近平總書記提出五大發展理念，創新、協調、綠色、開放、共享這五大發展理念根本落腳點在于讓廣大人民群眾共享改革發展成果。人民就是江山，江山就是人民。通過土地制度的改革創新，進一步調動廣大人民的積極性、主動性、創造性。黨中央始終強調，要穩定農村土地承包關系，確保農村土地承包關系長時間穩定。這樣就給廣大農民吃了“定心丸”，讓農民土地生產經營有了確定的預期。我們國家通過柔性制度供給保護了廣大農民利益，這種高效的政策補位極大推動農村集體產權制度發揮效益，為進一步激發農民的土地資源價值創造了制度條件。

（二）堅持解放和發展生產力的根本任務

新中國成立以來，農村土地制度沿革的歷史進程符合不同時期農村社會生產力發展的需求，是符合生產關系適應生產力發展的歷史規律，同時也充分體現了制度效率提升推動改革的路徑選擇。新中國成立伊始，百廢待興，通過均分田地，充分調動了廣大農民的生產積極性，投入到社會主義建設中來。為了提升勞動生產率，加快工業化進程，通過農村合作社形成了農村土地集體所有的制度安排。后來發現，借助行政命令將農民組織起來合作經營，違背了農民組織合作的初衷，這種制度設計無法適應農村生產力進一步發展的要求。要充分解放和發展生產力，就需要通過市場化手段來推動農村土地制度的變革。1978年，改革開放總設計師鄧小平將解放和發展生產力作為社會主義現代化建設的第一要務。同時，提出了社會主義現代化建設的目標和路徑就是消滅剝削，消除兩極分化，實現共同富裕。人民公社導致吃大鍋飯，制約了廣大農民的勞動積極性，體制約束需要被打破。黨的十三大要求，既要促進效率提高又要體現社會公平。這樣的指導思想有利于改革開放后農村社會經濟的良性發展，我們黨推動土地制度改革創新不僅順應了廣大農民的意愿，同時也是為了解放和發展生產力，推動農村繁榮發展。縱觀我們黨推動農村土地改革的歷史可以看出，“耕者有其田”的農村土地所有制是激發廣大農民投入革命和社會主義建設當中的熱情，人民公社的集中生產有效推動工業化，包產到戶的積極推行是為了推動改革開放，從而進一步解放發展生產力。為了適應城市化需要，農村土地制度提出穩定承包經營權，同時鼓勵經營權流轉，這是農業農村現代化的現實需要。我們國家土地制度的改革發展的基點就是根據現實需要，不斷解放和發展生產力，有力推動中國特色社會主義現代化建設。

（三）體現中國特色社會主義制度的核心地位

馬克思主義政治經濟學對土地制度進行了系統的論述，揭示了資本主義土地私有制必然被社會主義土地公有制所替代。廣大小農戶是落后生產力的代表，必然要被社會化大生產所替代。在社會主義向高級階段發展的過程中，需要經歷土地國有化階段，當社會主義發展到高級階段之后，土地所有權將屬于全人類。馬克思在《巴枯寧國家制度和無政府狀態》一書摘要中，提出了土地制度的發展路徑是從農民土地私有制向集體所有制的過渡的過程，讓農民自己通過經濟的道路來實現土地向集體所有制過渡。改革開放后，我國農村土地制度從不允許農民包產到戶、不允許農民分田單干，慢慢發展為默認包產到戶，接著我們黨和政府肯定包產到戶，積極倡導并實施土地包產到戶。這個過程是農民自發地通過實踐來推動農村土地制度發展，這也印證了馬克思關于農村土地制度演變發展路徑，也證明了土地集體所有制過渡方式的科學性。

馬克思主義思想的實踐認知在于指導俄國革命取得成功，俄國革命的成功誕生了列寧主義。列寧主義的土地思想分為三個階段，即通過廢除贖金收回割地，然后推進土地國有化，最后實現合作社。在列寧領導的俄國革命初期，提出了廢除贖金、收回割地的口號。1899年列寧在《我們黨的綱領草案》中提出，要將舊政府和地主從農民身上掠奪去的土地贖金歸還農民[5]。列寧在《修改工人政黨的土地綱領》中提出，要通過政治手段沒收地主土地，從而實現土地國有。1917年全俄蘇維埃第二次代表大會通過了《土地法令》，確立了土地國有化的制度。俄國革命取得成功后，為了推動社會主義建設，列寧土地制度演化為農業合作化思想，通過合作社聯合千百萬農戶，充分體現從國家資本主義過渡到社會主義的巨大優越性。

中國共產黨保持自己馬克思主義政黨的本色，在推動土地制度改革創新過程中，堅持以馬克思主義作為行動綱領，立足中國國情，在社會主義現代化建設過程中以問題為導向，確保農村土地制度充分體現我們中國特色社會主義制度的優越性。

中國共產黨領導全國各族人民從站起來到富起來再到強起來，土地制度起到了基礎性的作用。新中國成立以來，我國農村經濟社會發展日新月異，農民生活不斷改善。在不同的時代背景下，中國共產黨審時度勢，立足現實，不斷改革和發展農村土地政策，來適應生產力發展的需要，解決了占世界22%的人口的溫飽問題，創造了世界奇跡。過去的歷史成就充分證明，中國共產黨推動的農村土地制度改革和創新是符合歷史趨勢和現實需要的，是成功的制度設計和安排。在全面建設社會主義現代化強國的道路上，我們要實現農業農村現代化，全面推進鄉村振興，就需要進一步推動農村土地制度的改革創新，促進制度非均衡向均衡狀態趨近。

（一）堅持農村土地集體所有

我們國家是中國共產黨領導的社會主義國家，要保持社會主義國家的鮮明底色，確保農村土地屬于全體人民，人民是國家的主人。我們國家立國之初就推行土地集體所有，社會主義現代化建設的實踐反復證明，農村土地集體所有能夠維護農民享有土地的各項權益，保障糧食安全，堅持農村土地屬于全體人民是社會主義制度的應有之義。家庭承包責任制改革之初，是農民自下而上發起的，通過局部試行然后向全國推廣。中國共產黨充分運用人民的智慧和力量，推動農村土地制度改革。全面推動鄉村振興，激發鄉村發展動能，需要堅持和完善農村土地集體所有制這個基礎。習近平總書記指出，農村土地集體所有是農村經濟社會發展的魂，無論改革如何推進都不能把集體所有制改垮。我們推進的是具有中國特色的社會主義現代化建設，在這個大道上，基礎性的農村土地集體所有這個屬性不能丟，丟了就動搖了我們社會主義制度的基礎，也會失去廣大人民的支持和擁護。我們黨和政府立足農村土地制度的頂層設計，不斷加強黨組織在農村土地制度改革中的模范先鋒作用，減少土地制度改革的滯后成本，讓政府在農村土地誘致性制度變革中發揮更多的科學指導作用，讓農村土地集體所有制在實踐發展中不斷調整、發展、完善。

（二）發展多種形式適度規模經營提升農業現代化水平

發展農業規模經營是農業現代化的必要之路。要推動土地規模化與農業社會化服務規模化兩者聯動發展，就需要發揮農業適度規模經營產生的規模效應。第三次農業普查數據表面，截至2017年，全國耕地面積為20.2億畝，小農戶約2億戶，戶均耕地僅10.1畝。小農戶分散經營農業生產的現狀短時間難以改變。推動農業適度規模經營，一方面，通過土地的連片規模經營提升農業產出效益；另外一方面，要構建農業社會化服務體系，通過農業生產環節專業化分工來提升農業產出效率。

要發揮農業產業化經營組織的優勢，讓農業生產經營活動過程中的產、供、銷等環節進行專業化分工。農業產業化經營組織可通過生產迂回化，借助中間投入品，以發揮其在農業生產經營活動中的帶動效應。要開展多種類型的農業社會化服務，提速農業生產經營的現代化水平。通過互換并地、土地托管以及聯耕聯種等方式，在農業生產環節實現專業化，來提升農業生產經營活動的規模化水平。和西方發達國家的大農場制相比，我國現有的土地制度和大國小農的基本國情決定了，要實現土地的規模效應就需要創新農業社會化服務。通過互換并地將農民分散、細碎的土地調整到一起，形成一塊或一片，這樣一定程度上的土地集中連片耕種就能夠運用先進的機械設備進行耕作，擴大土地規模經營。大力推進高標準農田整治力度，整合各方面資金，對農田土地進行統一綜合整治，這樣可以提升地力。通過完善水、電、路等農田基礎配套設施，來提升農業生產經營的效率和水平，解決農民地塊分散的問題，促進農民流轉土地或以土地入股成立新型農業經營主體。通過提升土地托管服務水平，將土地委托給農業社會化服務組織進行耕作管理，針對小農戶的不同特點推行種植到收割的全程托管，或者是某一個或幾個生產環節的半托管，打破田埂界限，通過選用統一的生產品種，統一進行田間農業生產，從而實現農業生產經營活動的規模化。

（三）推動小農戶與現代農業有機銜接

馬克思主義對鄉村發展提出，隨著工業化和城市化的推進，社會生產力不斷提高，城鄉關系將從分離對立狀態走向融合[6]。要以馬克思主義理論來指導鄉村振興戰略的實施。中國最大的國情就是小農戶大量并長期存在，要推動農業現代化就需要關注小農戶這個廣大群體。要進一步加大小農戶自身能力建設，通過系統性“普惠性”支農政策覆蓋來支持農業農村發展，構建“龍頭企業+合作社+農戶”的農業利益聯結機制，積極協調農業、環保等有關部門，通過協同推進來促進小農戶與現代農業有機銜接。

要加大農業的政策扶持力度。農業補貼是全世界通行的做法，要加大財政支農助農政策扶持力度，通過設立專項資金，來支持和推動小農戶與現代農業發展有機銜接，特別是要積極支持新型農業經營主體發展，通過財政項目資金的設立，政策上積極引導，促進新型農業經營主體帶動小農戶發展。比如對同一產業農戶集中度高的區域，要積極探索財政支持共建環保設施，通過共享機制降低農戶生產成本。同時，要創新農業保險政策，設計更多政策性的農業保險產品面對廣大農民，政府通過提高補貼力度，打出保險對農業保障的“組合拳”，提升小農戶面對自然災害和市場價格波動的抗風險能力。

要不斷提升小農戶的素質和能力。通過系統性政策扶持來推動小農戶不斷發展進步，把小農戶培育成為新型農業經營主體，將推動其與現代農業發展有機銜接。應對不同小農戶進行分類對待，那些進取型小農戶的農業生產經驗豐富、大有潛力，應該大力扶持其改變傳統農業生產方式，提升農業生產的科技水平，通過土地流轉擴大生產實現規模效應。政府通過鄉鎮農技相關人員對這些農戶進行生產指導，提升農戶的生產效率。要發揮好農民專業合作社的橋梁紐帶作用，發揮好農民專業合作社農業科技推廣的優勢，把小農戶團結起來，有效連接大市場。合作社可以通過統一購買農資降低生產成本，降低銷售農產品的市場風險。

全面推動鄉村振興是一篇大文章，要立足農村土地制度的基礎，不斷完善農業農村相關法律政策體系，發揮好市場的決定性作用，更好地發揮政府作用，通過市場和政府“兩只手”協調配合，推動農村土地資源有序流動和流轉，實現適度規模經營。同時，加大政府公共服務供給，通過耕地保護、提供科技信息服務和教育培訓等措施，推動全面建設社會主義現代化國家行穩致遠。

參考文獻：

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[6]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京人：民出版社， 2012：131.

（作者單位：江西省委黨校）

責任編輯：欣文

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