市縣五年發(fā)展規(guī)劃編制實(shí)施分析
——以太原市為例

徐炎澤， 尹成鳳

(1. 山西社會(huì)主義學(xué)院， 山西 太原 030001； 2. 太原糧食技工學(xué)校， 山西 太原 030001)

2020年8月24日， 習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上指出， 用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展， 是我們黨治國理政的一種重要方式。 市縣級(jí)五年規(guī)劃處于我國三級(jí)發(fā)展規(guī)劃體系的末端， 是最貼近群眾、 最有約束力、 最具操作性的規(guī)劃， 同時(shí)， 也是規(guī)劃實(shí)施中較為薄弱的環(huán)節(jié)。 本文擬從歷史分析的角度， 以山西省省會(huì)城市太原為例， 解剖具體個(gè)案， 研究分析市縣五年規(guī)劃的編制和實(shí)施中的具體問題。

1 五年規(guī)劃的由來及研究綜述

我國的五年規(guī)劃(計(jì)劃)借鑒于前蘇聯(lián)。 五年計(jì)劃曾是蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重要標(biāo)志。 恩格斯指出：“通過這個(gè)行動(dòng), 無產(chǎn)階級(jí)使生產(chǎn)資料擺脫了它們迄今具有的資本屬性, 給它們的社會(huì)性以充分發(fā)展的自由。 從此按照預(yù)定計(jì)劃進(jìn)行的社會(huì)生產(chǎn)就成為可能的了。”[1]443列寧指出：“只有實(shí)行巨大的社會(huì)化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度， 同時(shí)把所有的土地、 工廠、 工具的所有權(quán)轉(zhuǎn)交給工人階級(jí)， 才能消滅一切剝削。”[2]226據(jù)此， 蘇聯(lián)(蘇俄)自建立之初就實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)， 1928年-1932年， 蘇聯(lián)編制并實(shí)施了第一個(gè)五年計(jì)劃， 這是人類歷史上第一次按照預(yù)先編制的詳細(xì)計(jì)劃開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 蘇聯(lián)自1928年起至1991年解體共實(shí)行了13個(gè)五年計(jì)劃。 我國是社會(huì)主義國家， 建國初期由于歷史的原因“以俄為師”。 按照蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》， 國民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃按比例發(fā)展曾是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)理論的指導(dǎo)原則， 相應(yīng)的“五年計(jì)劃”也被長期奉為圭皋。 自1953年編制實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃開始， 我國已經(jīng)編制實(shí)施了13個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)， 從“十一五”開始， 規(guī)劃名稱由“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”， 弱化了計(jì)劃指標(biāo)， 強(qiáng)化了發(fā)展戰(zhàn)略， 反映了我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

關(guān)于五年發(fā)展規(guī)劃方面的研究、 專著較多， 如楊偉民《發(fā)展規(guī)劃的理論與實(shí)踐》《新中國發(fā)展規(guī)劃70年》[3]、 王紹光、 鄢一龍《中國民主決策模式——以五年規(guī)劃制定為例》《大國興邦——中國如何制定五年規(guī)劃》[4]、 楊慶育《中國省級(jí)五年規(guī)劃發(fā)展研究》[5]、 楊永恒、 陳升《現(xiàn)代治理視角下的發(fā)展規(guī)劃——理論、 實(shí)踐與前瞻》[6]、 朱躍龍《從“十一五”到“十四五”——北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃回顧與展望》[7]、 綜合開發(fā)研究院《五年規(guī)劃編制的理論與實(shí)踐》[8]、 中國工程咨詢協(xié)會(huì)《發(fā)展規(guī)劃咨詢理論方法和實(shí)踐》[9]等， 從規(guī)劃概念、 歷史、 體系、 體制改革、 基本思路、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 社會(huì)事業(yè)、 實(shí)施保障、 中期評(píng)估、 社會(huì)參與等方面均有相應(yīng)的研究分析， 但一般均為國家層面， 僅有個(gè)別涉及到省級(jí)層面。 本文擬將關(guān)注點(diǎn)聚焦于市縣級(jí)五年規(guī)劃并進(jìn)行具體個(gè)案分析。

2 市縣五年規(guī)劃的編制情況分析——以太原市為例

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代， 五年計(jì)劃的編制和實(shí)施對(duì)太原市國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了舉重輕重的作用， 國家“一五”計(jì)劃重點(diǎn)建設(shè)的156個(gè)項(xiàng)目太原就有11項(xiàng)。 按照全國一盤棋的要求， 從1953年-1980年， 太原市先后編制實(shí)施了“一五計(jì)劃”到“五五計(jì)劃”5個(gè)五年計(jì)劃。 當(dāng)時(shí)的國民收入、 社會(huì)總產(chǎn)值換算成現(xiàn)在的國民生產(chǎn)總值， 由“一五”前的2.33億元增加到“五五”前三年(1978年)的18.38億元， 按可比價(jià)格計(jì)算， 26年增長了23倍， 年均增長8.3%。 下面， 我們著重分析改革開放以來， 太原市編制和實(shí)施的八個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)。

2.1 “六五”計(jì)劃

“六五”計(jì)劃首次增加了“社會(huì)發(fā)展”的內(nèi)容， 相應(yīng)的計(jì)劃名稱也變更為“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃”。 “六五”計(jì)劃提出， 將太原市建設(shè)成“具有能源重化工基地特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化城市”。 此外， 受國內(nèi)形勢(shì)重大變革和國民經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)“調(diào)整、 改革、 整頓、 提高”方針政策影響， 太原市“六五”計(jì)劃也和國家、 省一樣， 1980年， 先由市計(jì)劃委員會(huì)下達(dá)草案控制數(shù)字， 1983年， 才由市政府批準(zhǔn)下達(dá)正式計(jì)劃。 計(jì)劃本身文字部分較為精煉， 計(jì)劃指標(biāo)部分分為綜合、 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、 工業(yè)生產(chǎn)、 交通運(yùn)輸、 基本建設(shè)、 商業(yè)、 對(duì)外貿(mào)易收購、 財(cái)政信貸、 能源節(jié)約、 科技攻關(guān)、 科技推廣、 城市建設(shè)、 教育、 衛(wèi)生、 文化、 體育事業(yè)、 勞動(dòng)工資、 人口等17大類， 近10 000項(xiàng)， 均以附表形成呈現(xiàn)。

“六五”時(shí)期， 太原市經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長， 地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長10.3%， 1985年， 生產(chǎn)總值達(dá)到44.21億元。 其中， 第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長4.1%； 第二產(chǎn)業(yè)增加值年均增長9.8%； 第三產(chǎn)業(yè)增加值年均增長13.3%。 1985年， 農(nóng)民人均純收入達(dá)526元， 職工平均工資達(dá)1 183元。

1984年末， 黨的十二屆三中全會(huì)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》[10]提出要改革計(jì)劃體制， 實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。 國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委關(guān)于改進(jìn)計(jì)劃體制的若干暫行規(guī)定指出： “國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃逐步以五年計(jì)劃為主要形式， 簡化年度計(jì)劃， 制訂長遠(yuǎn)規(guī)劃。”[10]太原市計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌也由此正式開始。

2.2 “七五”計(jì)劃

“七五”計(jì)劃提出， 要把太原市建設(shè)成為“開放性的、 社會(huì)化的、 多功能的社會(huì)主義現(xiàn)代化城市”。 “七五”計(jì)劃具有以下特點(diǎn)： 第一， 國民經(jīng)濟(jì)核算指標(biāo)復(fù)雜， 在保留以往指標(biāo)的同時(shí)， 增加了“國民生產(chǎn)總值” 這一指標(biāo)作為統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要綜合指標(biāo)。 故“計(jì)劃”本身僅反映經(jīng)濟(jì)總量的指標(biāo)就有“社會(huì)總產(chǎn)值”“工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值”“國民收入”“國民生產(chǎn)總值” 4項(xiàng)。 第二， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色鮮明， 提出了一整套完整的目標(biāo)體系， 僅主要指標(biāo)就有5大類109項(xiàng)， 計(jì)劃本身設(shè)專編包括農(nóng)業(yè)、 消費(fèi)工業(yè)品、 能源、 原材料工業(yè)、 機(jī)械電子工業(yè)、 建筑業(yè)、 交通運(yùn)輸和郵電通信、 商品流通、 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易9大行業(yè)領(lǐng)域在內(nèi)的“主要經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展計(jì)劃”， 指標(biāo)數(shù)字在整個(gè)計(jì)劃中約500處。 第三， 堅(jiān)持全國一盤棋思想， 在原則上要堅(jiān)持“建設(shè)的安排要服從國家的整體戰(zhàn)略部署”， “根據(jù)太原市的資源條件， 繼續(xù)發(fā)揮能源、 重工業(yè)優(yōu)勢(shì)， 生產(chǎn)數(shù)量更多、 質(zhì)量更好的能源和原材料， 滿足全國的需求”。 第四， 加強(qiáng)對(duì)政策措施的研究和制定， 提出堅(jiān)持把以改革為動(dòng)力、 把改革放在首位， 加強(qiáng)和改善宏觀控制， 注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)手段， 注重提高效益和產(chǎn)品質(zhì)量， 建設(shè)要以改擴(kuò)建和技術(shù)改造為主， 發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系。

“七五”末， 太原市社會(huì)總產(chǎn)值達(dá)127.6億元， 總增長48.7%， 年均增長8.3%； 地方財(cái)政收入達(dá)9.21億元， 總增長80.9%， 年均增長12.6%； 社會(huì)商品零售總額達(dá)37.89億元， 總增長近100%， 年均增長14.9%； 職工平均工資達(dá)2 351元， 城鎮(zhèn)居民人均收入1 415元， 農(nóng)民人均純收入763元。 1988年， 提前兩年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值比1980年翻番目標(biāo)。 但也存在供需失衡、 物價(jià)上漲等問題， 1987年10月、 1988年4月和7月出現(xiàn)了3次集中搶購日用工業(yè)品風(fēng)潮。

2.3 “八五”計(jì)劃

“八五”計(jì)劃提出， 要把太原市建設(shè)成為“經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、 開放度較高、 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本合理、 科技教育發(fā)達(dá)、 生態(tài)環(huán)境較好、 服務(wù)功能齊全、 人們生活富裕的全國先進(jìn)市”。 與“七五”計(jì)劃相比， “八五”計(jì)劃不再專設(shè)“主要經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展計(jì)劃”篇章， 改為“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)發(fā)展”， 指令性指標(biāo)數(shù)字明顯減少， 引導(dǎo)性、 描述性語言逐漸增加。 發(fā)展目標(biāo)的制定貫徹了“持續(xù)、 穩(wěn)定、 協(xié)調(diào)”的方針， 提出的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)較為穩(wěn)妥， 各項(xiàng)綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)年均增長幅度約為6%， 國民生產(chǎn)總值按不變價(jià)格計(jì)算增長5.6% 以上。 “八五”計(jì)劃首次提出服務(wù)“基地”建設(shè)與振興太原的統(tǒng)一， 要在服從全國總體布局的前提下， 積極爭取宏觀政策的支持， 加速地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 計(jì)劃還提出要努力改變太原市人均收入在全國同類城市中偏低的狀況。

“八五”是太原市經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的5年。 1993年， 太原市提前2年全面完成了“八五”計(jì)劃， 1995年， 提前5年實(shí)現(xiàn)了國民生產(chǎn)總值翻番。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起， 總產(chǎn)值達(dá)到171.31億元， 新增“三資”企業(yè)721家， 累計(jì)合同引進(jìn)外資5.11億美元。 新建了新機(jī)場候機(jī)樓、 改擴(kuò)建了太原火車站， 實(shí)現(xiàn)了村村通機(jī)車、 鄉(xiāng)鄉(xiāng)通公路、 鎮(zhèn)鎮(zhèn)通油路。 國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和省級(jí)經(jīng)濟(jì)及開發(fā)區(qū)正式成立。 太原市榮獲“全國科教興市先進(jìn)城市”稱號(hào)。 但也出現(xiàn)了部分國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難等問題。

2.4 “九五”計(jì)劃

“九五”計(jì)劃是20世紀(jì)末， 最后一個(gè)五年計(jì)劃， 按照國家統(tǒng)一安排， “八五”計(jì)劃后增加了對(duì)2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的展望， 相應(yīng)的名稱也變更為“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第九個(gè)五年計(jì)劃與2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”。 內(nèi)容也增加了“未來十五年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境分析”和“2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)”。 “九五”計(jì)劃提出， 要把太原市建設(shè)成為“以能源重化工為基地的高科技、 大流通、 多功能、 開放型的現(xiàn)代化城市”， 并為太原市描繪了一幅宏偉藍(lán)圖——到2000年， 國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到560億元， 年均增長 12.5%， 而實(shí)現(xiàn)宏偉藍(lán)圖的主要路徑是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

“九五”時(shí)期， 盡管太原市改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)取得了重大成就， 但受亞洲金融危機(jī)和國內(nèi)外需求不足的影響， 工業(yè)增加值年均增速僅為8.7%， 比“八五”時(shí)期回落4.7個(gè)百分點(diǎn)， 2000年， 太原市生產(chǎn)總值完成396.3億元， 年均增速雖然高達(dá)9.7%， 但低于預(yù)期目標(biāo)2.8個(gè)百分點(diǎn)， 主要指標(biāo)與先進(jìn)城市的差距未能縮小。

2.5 “十五”計(jì)劃

“十五”計(jì)劃是21世紀(jì)第一個(gè)五年計(jì)劃， 也是最后一個(gè)以“計(jì)劃”命名的中長期發(fā)展規(guī)劃。 “十五”計(jì)劃提出， 要把太原市建設(shè)成為“經(jīng)濟(jì)更加繁榮、 社會(huì)更加文明、 環(huán)境更加優(yōu)美的現(xiàn)代化城市”， 提出要全面實(shí)施優(yōu)化結(jié)構(gòu)、 城市功能提升、 科教興市、 環(huán)境創(chuàng)新“四大戰(zhàn)略”， 努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量效益、 城市承載能力和綜合服務(wù)功能、 城鄉(xiāng)人民生活質(zhì)量水平“三個(gè)提高”。 “十五”計(jì)劃首次提出構(gòu)建高層次、 綜合型的城市職能體系， 調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域布局， 形成中心商務(wù)(迎澤、 杏花嶺區(qū)的建成區(qū)、 萬柏林區(qū)東部小店區(qū)北部)、 工業(yè)經(jīng)濟(jì)(尖草坪、 萬柏林區(qū)的傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)和古交市)、 城市農(nóng)業(yè)(清徐縣、 陽曲縣和小店區(qū)南部)、 生態(tài)經(jīng)濟(jì)(婁煩縣和東西部山區(qū))、 旅游經(jīng)濟(jì)(晉源區(qū))、 高新技術(shù)開發(fā)6個(gè)分工合理、 各具特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)。

“十五”時(shí)期是太原市實(shí)施“五年計(jì)劃”以來， 經(jīng)濟(jì)增長最快的5年， 2005年， 地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到899億元， 比2000年翻了一番， 按可比價(jià)格計(jì)算年均增長14.2%。 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極積極進(jìn)展， 三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為2.2∶48.1∶49.7， 服務(wù)業(yè)比重接近50%。 長風(fēng)大街、 西北環(huán)連接線、 東山熱源廠、 汾河公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著， 汾河城區(qū)段蓄水美化工程榮獲聯(lián)合國“迪拜國際改善居住環(huán)境范例獎(jiǎng)”， 城市綜合承載能力獲得明顯提升。

2005年， 國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》[11]， 將“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”。 太原也從2006年開始編制實(shí)施“十一五”規(guī)劃。

2.6 “十一五”規(guī)劃

“十一五”規(guī)劃是太原市第一個(gè)以“規(guī)劃”為名的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“五年規(guī)劃”綱要。 與以前的“五年計(jì)劃”相比， 指令性指標(biāo)、 目標(biāo)任務(wù)明顯減少， 政策性、 指導(dǎo)性表述明顯增加， 成為規(guī)劃綱要文本的主要內(nèi)容。 規(guī)劃提出， 要把太原建設(shè)成為“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、 文化繁榮、 生態(tài)環(huán)境良好、 社會(huì)文明和諧、 人民安居樂業(yè)的新型工業(yè)基地、 文化名城和現(xiàn)代化都市， 跨入全國先進(jìn)省會(huì)城市行列”。 城市布局方面， 規(guī)劃提出“南移西進(jìn)、 北展東擴(kuò)”總體思路， 建設(shè)兩個(gè)市級(jí)商業(yè)中心(重點(diǎn)建設(shè)長風(fēng)街城南中心、 提升柳巷商業(yè)中心品位)， 著力加快小店新城、 晉源新區(qū)、 上蘭新區(qū)建設(shè)。

“十一五”規(guī)劃提出的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)是地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長12%， 規(guī)劃實(shí)施前兩年， 目標(biāo)任務(wù)得以較好地實(shí)現(xiàn)。 其中， 2006年， 生產(chǎn)總值增長 12.1%； 2007年， 生產(chǎn)總值增長16.8%； 2008年下半年， 國際金融危機(jī)影響開始顯現(xiàn)， 經(jīng)濟(jì)下行壓力增大， 生產(chǎn)總值增長8.5%； 2009年， 生產(chǎn)總值僅增長2.6%， 為“六五”以來最低增速； 2010年， 調(diào)整回升， 生產(chǎn)總值增速達(dá)11.3%； “十一五”期間， 生產(chǎn)總值平均增速為10.2%， 未能完成“十一五”規(guī)劃12%的目標(biāo)任務(wù)。 “十一五”時(shí)期， 太原市特別注重綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)建設(shè)， 2008年， 《太原市綠色轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例》頒布實(shí)施， 2010年， 太原市榮獲“國家園林城市”稱號(hào)。

按照《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》有關(guān)規(guī)定， 2009年， 對(duì)“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行了中期評(píng)估， 并對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整， 這是太原市首次對(duì)“五年規(guī)劃”實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。

2.7 “十二五”規(guī)劃

“十二五”規(guī)劃提出， 要把太原市建設(shè)成為“一流的省會(huì)城市、 具有國際影響力的區(qū)域性現(xiàn)代化大都市”， 提出“三個(gè)一流”目標(biāo)——“一流的新型產(chǎn)業(yè)基地、 一流的自主創(chuàng)新基地、 一流的現(xiàn)代宜居都市”。 規(guī)劃提出， 地區(qū)生產(chǎn)總值、 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、 農(nóng)民人均純收入年均增長13%(地區(qū)生產(chǎn)總值增速中期評(píng)估后調(diào)整為9%)， 實(shí)際增速分別為8.4%、 11%， 12%， 未能完成規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)。 受全國全省經(jīng)濟(jì)下行、 化解產(chǎn)能過剩結(jié)構(gòu)調(diào)整影響， 2014年， 太原市地區(qū)生產(chǎn)總值僅增長3.3%。

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面， 太原市按照規(guī)劃所提出的“三個(gè)一流產(chǎn)業(yè)集群”(世界一流的裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、 世界一流的不銹鋼鋁鎂合金新材料產(chǎn)業(yè)集群、 全國一流的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群)和“四個(gè)中心”(環(huán)渤海和黃河中游現(xiàn)代物流中心、 華夏文明看山西旅游中心、 國際性專業(yè)會(huì)展中心、 區(qū)域性金融中心)目標(biāo)， 著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由 2010年的1.7∶44.1∶54.2調(diào)整為2015年的1.4∶37.3∶61.3， 服務(wù)業(yè)比重突破60%。 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面， 規(guī)劃所提出的“三環(huán)十線七放射、 兩縱四橫兩樞紐”基本建設(shè)完成。 中環(huán)快速路、 大西鐵路客運(yùn)專線(太原-西安段)、 太中銀鐵路建成通車， 為太原都市圈建設(shè)創(chuàng)造了良好的交通條件。

2.8 “十三五”規(guī)劃

“十三五”規(guī)劃以“創(chuàng)新、 協(xié)調(diào)、 綠色、 開放、 共享”新發(fā)展理念為指引提出， 今后五年， 太原市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)是“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到新優(yōu)化、 民生改善達(dá)到新水平、 城市功能實(shí)現(xiàn)新提升、 文化建設(shè)取得新進(jìn)步、 生態(tài)環(huán)境得到新改善、 改革開放實(shí)現(xiàn)新突破、 民主法治取得新進(jìn)展”。

2016年-2019年， 太原市地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長7.7%， 常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到85%， 戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%， 均達(dá)到并超過規(guī)劃預(yù)期。 2020年， 新冠疫情爆發(fā)， 全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展均受到了較大的影響， 太原市較好地完成了防疫工作， 但受疫情影響仍然較大， 當(dāng)年， 地區(qū)生產(chǎn)總值僅增加2.6%， 受此影響， “十三五”生產(chǎn)總值年均增長 6.6%， 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、 農(nóng)村居民人均可支配收入均未達(dá)到規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)。 2020年底， 太原市軌道交通2號(hào)線正式通車運(yùn)營， 太原市正式進(jìn)入地鐵時(shí)代。 陽曲縣、 婁煩縣脫貧摘帽。

2018年， 中共中央出臺(tái)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》[12]， 進(jìn)一步明確了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要的地位和作用， 并對(duì)統(tǒng)一規(guī)劃體系、 加強(qiáng)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)、 規(guī)范規(guī)劃編制程序、 健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制作出了具體規(guī)定。

3 太原市“十一五”到“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系演進(jìn)分析

受歷史條件影響， “計(jì)劃”與“規(guī)劃”的管理模式也不盡相同， 為了使研究更有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義， 本文選取太原市“十一五”到“十三五”最近的3個(gè)五年規(guī)劃的指標(biāo)體系構(gòu)成進(jìn)行比較研究， 進(jìn)而分析太原市五年規(guī)劃的演進(jìn)特征。

3.1 “十一五”到“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系變化

3.1.1 板塊變化分析

太原市“十二五”規(guī)劃指標(biāo)由四個(gè)板塊構(gòu)成(經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整、 人力資源和自主創(chuàng)新、 公共服務(wù)和人民生活、 生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù))， 較“十一五”規(guī)劃指標(biāo)(結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 民生改善與社會(huì)發(fā)展、 生態(tài)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展)增加了“人力資源和自主創(chuàng)新”板塊。 其中， “十二五”規(guī)劃中的“經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整” “公共服務(wù)和人民生活” “生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”板塊與“十一五”規(guī)劃中的“結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展” “民生改善與社會(huì)發(fā)展” “生態(tài)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展”板塊類似， 但具體指標(biāo)有所刪減和調(diào)整， 具體內(nèi)容如表1 所示。

表1 太原市“十二五”規(guī)劃指標(biāo)相對(duì)“十一五”規(guī)劃的變化情況

3.1.2 具體指標(biāo)變化分析

太原市“十一五”規(guī)劃指標(biāo)體系共有66個(gè)具體指標(biāo)。 其中， 調(diào)整指標(biāo)有12個(gè)， 占比18.2%； 保留指標(biāo)有32個(gè)， 占比48.5%； 刪除指標(biāo)22個(gè)， 占比33.3%。 在“十二五”規(guī)劃中， 新增指標(biāo)19個(gè)， 占全部(56個(gè))指標(biāo)的33.9%。

3.2 “十二五”到“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系變化

3.2.1 板塊變化分析

太原市“十三五”規(guī)劃指標(biāo)由五個(gè)板塊(經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、 民生福祉、 生態(tài)文明及廉潔安全)構(gòu)成， 較“十二五”規(guī)劃指標(biāo)(經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整、 人力資源和自主創(chuàng)新、 公共服務(wù)和人民生活、 生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù))增加一個(gè)“廉潔安全”板塊。 其中， “十三五”規(guī)劃中的“民生福祉”板塊與“十二五”規(guī)劃的“公共服務(wù)和人民生活”板塊類似； “十三五”規(guī)劃中的“生態(tài)文明”與“十二五”規(guī)劃中的“生態(tài)環(huán)境和環(huán)境保護(hù)”相同， 但具體指標(biāo)有所調(diào)整； “十三五”規(guī)劃中的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展” “創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”與“十二五”規(guī)劃中的“經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整” “人力資源和自主創(chuàng)新”相同， 但具體指標(biāo)有所刪減和調(diào)整， 具體內(nèi)容如表2 所示。

表2 太原市“十三五”時(shí)期規(guī)劃指標(biāo)相對(duì)“十二五”時(shí)期的變化情況

3.2.2 具體指標(biāo)變化分析

太原市“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系共有56個(gè)具體指標(biāo)。 其中， 調(diào)整指標(biāo)有5個(gè)， 占比8.9%； 保留指標(biāo)有19個(gè)， 占比33.9%； 刪除指標(biāo)30個(gè)， 占比54%。 在“十三五”規(guī)劃中， 新增指標(biāo)9個(gè)， 占全部(30個(gè))指標(biāo)的30%。

4 市縣五年規(guī)劃編制實(shí)施的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

縱觀改革開放40年來太原市五年計(jì)劃(規(guī)劃)的編制與實(shí)施， 呈現(xiàn)的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)有：

4.1 堅(jiān)持黨對(duì)規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“五年規(guī)劃”編制和實(shí)施的基本準(zhǔn)則

無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“一五”到“五五”計(jì)劃， 還是改革開放后的5個(gè)“五年計(jì)劃”、 三個(gè)“五年規(guī)劃”， 均按照市委的方針政策編制。 特別是“七五”以來， 太原市委與全國一樣， 均由單位全會(huì)通過五年規(guī)劃(計(jì)劃)建議、 政府(計(jì)劃部門、 發(fā)展改革部門)編制規(guī)劃綱要草案、 提請(qǐng)市人大審查批準(zhǔn)后發(fā)布實(shí)施， 成為準(zhǔn)規(guī)范的五年規(guī)劃編制程例。 堅(jiān)決貫徹黨的基本路線和方針政策， 是我們編制和實(shí)施好“五年規(guī)劃(計(jì)劃)”的根本遵循。

4.2 從國民經(jīng)濟(jì)五年“計(jì)劃”到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年“規(guī)劃”， 發(fā)展目標(biāo)由指令性向指導(dǎo)性過度

行業(yè)發(fā)展的指令性計(jì)劃逐步減少， 從數(shù)量型向結(jié)構(gòu)型轉(zhuǎn)變。 涉及指標(biāo)數(shù)字由“六五”的近萬個(gè)， 減少“十三五”的不足100個(gè)， 主要指標(biāo)由“七五”計(jì)劃的近500項(xiàng)， 減少到“十三五”的30項(xiàng)(分為5大類， 其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展僅5項(xiàng))。 對(duì)規(guī)劃指標(biāo)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下， 計(jì)劃指標(biāo)是指令性的， 必須認(rèn)真貫徹、 嚴(yán)格執(zhí)行。 從“六五”開始， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其指標(biāo)逐漸褪色， 指標(biāo)的指導(dǎo)性、 預(yù)測性逐漸增強(qiáng)。 進(jìn)入新時(shí)代， 在新發(fā)展理念的指引下， 治理能力和水平逐步提升， 規(guī)劃編制的思想觀念和規(guī)劃實(shí)施的路徑逐步深化拓展， 也使我們逐漸認(rèn)識(shí)到， 在市場經(jīng)濟(jì)條件下， 也有一些指標(biāo)是必須嚴(yán)格實(shí)施和執(zhí)行的。 比如節(jié)能減排指標(biāo)， 空間規(guī)劃約束指標(biāo)、 生態(tài)環(huán)境指標(biāo)等。 規(guī)劃中的約束性指標(biāo)是為整體發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的。

4.3 堅(jiān)持發(fā)展和改革并舉， 重心由產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長向總體空間布局轉(zhuǎn)變

“六五”“七五”規(guī)劃按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類設(shè)置章節(jié)。 “八五”計(jì)劃指導(dǎo)思想第一條就是“堅(jiān)持改革開放， 以改革為動(dòng)力， 以開放促發(fā)展”， 并設(shè)“經(jīng)濟(jì)體制改革”專章。 “九五”計(jì)劃提出“經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變”。 “十五”開設(shè)設(shè)置章節(jié)描述城市發(fā)展布局。 “十一五”規(guī)劃提出“以人為本， 又快又好協(xié)調(diào)發(fā)展”“優(yōu)化城市和城鎮(zhèn)布局， 加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程”。 “十二五”規(guī)劃提出加快太原都市圈“一核一區(qū)三群”建設(shè)。 “十三五”規(guī)劃提出“調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)， 明確功能區(qū)布局”。 規(guī)劃也從經(jīng)濟(jì)建設(shè)單純的時(shí)間上的線性安排發(fā)展到城市發(fā)展藍(lán)圖式的平面布局， 演進(jìn)到整體空間上的全方位立體統(tǒng)籌。 即， 規(guī)劃不僅安排做事的時(shí)間順序， 也安排做事的空間位置。

4.4 逐步加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)測評(píng)估， 著力使規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處

“十五”以前， 規(guī)劃實(shí)施情況主要看年度計(jì)劃執(zhí)行情況及其反饋， 不進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施情況中期和期末評(píng)估， 僅在新一輪五年規(guī)劃的開始之際對(duì)上一輪五年規(guī)劃指標(biāo)完成情況進(jìn)行比較分析， 作為本輪五年規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)。 “十一五”以來， 加強(qiáng)了評(píng)估監(jiān)測， 《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》對(duì)五年規(guī)劃中期評(píng)估做出了明確的規(guī)定。 太原市也依法進(jìn)行了規(guī)劃中期評(píng)估， 從評(píng)估結(jié)果看， 規(guī)劃實(shí)施前期兩到三年， 規(guī)劃指標(biāo)完成情況好于預(yù)期的占多數(shù)， 規(guī)劃實(shí)施后期兩到三年， 受國際國內(nèi)大環(huán)境影響， 規(guī)劃指標(biāo)完成情況偶爾出現(xiàn)大的波動(dòng)， 給五年平均完成情況造成負(fù)面影響。 值的注意的是， 從“十三五”開始， 太原市和全國大部分地區(qū)一樣對(duì)規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行了分解， 出臺(tái)了《建立健全太原市“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施機(jī)制的意見》。 規(guī)劃中期評(píng)估和期末評(píng)估有力地促進(jìn)了規(guī)劃的實(shí)施和執(zhí)行。

5 結(jié) 語

《統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》同時(shí)對(duì)規(guī)劃編制的具體程序步驟提出了要求， 如明確規(guī)劃編制的基本遵循、 深化重大問題研究論證、 建立健全規(guī)劃編制的公眾參與制度、 實(shí)行編制規(guī)劃的專家論證制度等， 這些程序步驟和方式方法均很好地體現(xiàn)了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。 發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施在現(xiàn)實(shí)中是政府治理能力提升的難點(diǎn)， 特別是市縣規(guī)劃， 往往存在“規(guī)劃規(guī)劃， 墻上掛掛”等難以實(shí)施和落地的情況， 值得我們進(jìn)一步研究并加以改進(jìn)。