“雙減”實施的風險預判與防范策略*

郭尚武 陳擁賢 陳 勇 羅 燦

“雙減”是以習近平同志為核心的黨中央立足于中國特色社會主義進入新發展階段，堅持以人民為中心的教育發展理念，為建設高質量教育體系所做出的事關基礎教育改革發展全局的重大戰略決策，這一政策的實施必將推動基礎教育生態重構。全面貫徹落實“雙減”政策，需要樹立底線思維，增強憂患意識，加強風險預判，做好提前防范，進而為“雙減”改革目標的順利實現掃清障礙。

一、“雙減”實施后的教育異象

預判風險，前提是掌握可能誘發風險的信息。只有在全面了解各種風險信號的基礎上，才能夠預測可能發生的風險，從而選擇處理風險的有效手段，提前做好防范。從決策分析的視角來看，潛在風險的預判過程可包括三個階段：信號甄別、邏輯判別與事態估測[1]35。其中信號甄別是風險管理的首要環節。因此，做好風險預判，首要任務是進行信號甄別。一般來說，一些新現的異常事件、新現因素或現象、較快變動的趨勢等可以作為科學預判的信號予以重點考慮[1]35。因此，要對“雙減”實施的風險進行預測，先要對“雙減”實施后的教育現象進行甄別。通過問卷調查，對“雙減”實施后的教育異常現象、變動趨勢進行取證，發現當前基礎教育存在以下幾個異象，需引起重視和關注。

（一）矛盾與焦慮，家長的糾結與左右為難

“雙減”后，孩子們該干什么？“雙減”后，孩子文化成績下降，考不上好的高中與大學怎么辦？“雙減”后要不要請家教老師給孩子進行學科補習？隨著“雙減”政策的實施，廣大學生家長一方面為孩子課業負擔減少而開心，另一方面又擔心孩子學習成績會由此而下降。究其原因，一是高考指揮棒沒有變，擔心學科成績下降影響高考升學；二是家長對于孩子成才的觀念沒有變，仍以學科成績為重、眼前的利益為重，忽視孩子的長遠發展和全面發展；三是家長缺乏輔導和教育孩子的方法，也缺少教育的時間，對校外學科培訓形成了心理依賴。調查顯示，近五成家長舉棋未定，表示目前仍然安排自己的孩子參加周一至周五的校外學科類培訓；25%的家長表示暫時放棄學科類培訓，但如果孩子學業成績一旦下降將重新回到學科培訓的老路上。廣大家長普遍從對孩子學科成績與身心健康的焦慮轉換為對其文化成績升與降的焦慮，左右為難。

（二）放松與空虛，學生的解放與無所適從

隨著“雙減”政策的出臺，各中小學校的考試和課后作業量普遍減少。調查顯示，不少家長反映以前孩子每晚做作業需做到11 點，現在8 點左右基本能完成，以前基本每周都有的考試現在明顯減少了，不少學生從繁重的課業負擔中解脫出來。但與此同時，解放出來的時間學生該干什么，學生普遍缺乏自我意識。調查顯示，32%的受訪學生表示沒有目標，隨性而為，不知道干什么；26%的學生表示以看電視、玩電子設備為主；更多學生表示無處可去。在缺少老師、家長的教育和引導下，不少中小學生在因“雙減”而騰出的時間內無所適從，沒有了方向。

（三）擔憂與迷惘，教師的抵觸與方向迷失

盡管國家為教師“減負”出臺了政策規定，但實際上教師的工作仍超越“教書育人”[2]。“雙減”政策出臺后，表面上看減輕學生作業負擔后教師工作量會減少，但實際上“雙減”是減中有增、增中有提，既要增加課后服務，又要提高課堂教學質量[3]。作為落實“雙減”政策的主力軍，教師工作時長、工作量將明顯增加[4]，工作效能要求更高。多重壓力之下，教師難免會有一些擔憂與抵觸情緒。與此同時，在教育整體評價改革尚未全面實現的背景下，不少教師表示迷失了前進的方向，其中31%的教師觀念沒有及時更新，認為不該減，也不能減，減了會降低教學質量，即便國家明確了減負要求，但仍不愿減少作業和考試量。20%左右的教師表示心理還不適應，認為多年來的教書方式與習慣突然需要作出調整，短時間還沒做好心理準備，到底該如何轉型，目前沒有明確的思路。教師是落實“雙減”的主力軍，如果教師的問題沒有解決好，那么“雙減”實效將大打折扣。

（四）等待與困惑，學校的轉型與資源缺失

長期以來，由于大多數學校以單純追求升學率為目標，義務教育階段學校尤其是初中階段學校，基本形成了以提高學科考試成績、追求升學率為目標的應試教育模式、方法與手段。隨著“雙減”政策的實施，原有的教育生態必將被打破，學校作為“雙減”的主陣地，普遍面臨全面轉型的問題。33%的中小學校表示要為有余力的學生拓展學習空間，但是這些學校開展科普、文體、藝術、勞動、閱讀、興趣小組及社團活動普遍存在資源不足的困難，即便開設了課后服務，其內容仍以學科輔導或自習為主。由于缺乏清晰的轉型思路和創新的勇氣，不少中小學校仍處于觀望、等待狀態，既在觀望同行學校怎么改革，也在等待地方政府加大教育投入力度，加強師資配置，加快場地設施建設。

（五）觀望與僥幸，校外培訓的退潮與隱形變異

對于學科類培訓機構而言，“雙減”的實施給他們帶來了更多不確定性市場風險，一時間“關停”“跑路”等聲音不絕于耳，校外學科培訓的熱潮明顯減退。與此同時，廣大學生家長對學科類培訓的需求并未因“雙減”的實施而減少。在市場需求的強力推動下，48%的受訪者表示校外學科類培訓機構普遍存在觀望與僥幸心理。一方面，因路徑選擇而觀望，到底是選擇營利性還是選擇非營利性，一時難以確定；另一方面，在觀望國家政策的執行程度，看有沒有擦邊球可打。此外，有的培訓機構把公開的學科培訓變成“地下培訓”，明著被關停，實際上“改頭換面”繼續營業。同時，還有一部分家長表示，即便學科類培訓被全面禁止，但為了自己的孩子能考上一所好的高中，將來能考上一所好的大學，仍會采取家教等方式進行學科培訓。

二、“雙減”實施后的風險預判

預判風險是防范風險的前提，把握風險走向是謀求戰略主動的關鍵[5]。推進“雙減”的實施應提前做好風險預判，這樣才能防患于未然，確保“雙減”改革順利推進。基于上述調查與分析，運用潛在風險預判的理論與方法，從資源供給風險、市場環境風險、政策執行風險、技術創新風險四個維度對“雙減”實施后的風險進行預判，發現存在教育質量下降、教育不公加劇、“雙減”成效不明、不穩定因素增加等風險。

（一）資源供給風險：教育有效供給不足，可能導致教育質量下降

公共資源是居民進行生產、生活的基本條件，當公共資源供給不足時，人們對公共資源的爭奪就可能會導致人與人之間的不信任程度加劇[6]。充足有效的教育資源供給是教育健康快速發展的重要基礎與保證。如果教育資源有效供給不足必將影響教育的改革發展，也必將導致人們對教育改革發展的不信任程度加劇。從上述教育“異象”觀察，分析其背后原因，主要存在兩個方面的資源供給風險。其一是教育內部資源配置不足。受教育投入不足的影響，多年來教育資源配置跟不上教育自身發展的需求，從而影響和阻礙了教育自身的發展。比較明顯的是中西部省份教育投入相對于沿海發達地區省份明顯要少，因而其教育發展程度也存在一定差距。由于“雙減”的實施對教育資源配置提出了新的要求，在教育本身資源配置不足的情況下，“雙減”政策必然面臨難以有效實施的風險。目前，各中小學校的教育資源配置（包括教師、儀器設備、活動場地等）、教學模式（包括規章制度、育人方式、教學范式、作業設計等）以及評價體系等均是在“雙減”政策實施前的教育生態基礎上形成的。“雙減”政策實施后，中小學校一旦全面開設科普、文體、藝術、勞動、閱讀、興趣小組及社團活動，現有的教育資源配置、教師能力素養以及教育評價體系顯然無法滿足多樣化服務的需求。尤其是作為落實“雙減”的主力軍——教師自身也存在擔憂與抵觸情緒，既擔憂自身能力跟不上“雙減”的需求，又擔心工作時長、工作量大幅增加。在資源供給不足的情況下，不少中小學校處于等待與困惑狀態，轉型步伐需進一步加快。由于教育轉型存在較長的周期，隨著“雙減”政策的出臺，不僅原本靠繁重的課業負擔贏得的學科教學質量面臨下降的風險，還可能因為轉型期教育資源配置不能及時跟進而導致教育整體質量下降。其二是教育外部公共服務資源不足。“雙減”后學生之所以無處可去，一個重要的原因是缺少學生活動場地。目前能為中小學生提供服務的資源主要為各級政府主辦的少年宮、圖書館、博物館、科技館等場所，僅靠這些顯然不能滿足“雙減”后學生的多樣化需求。社會公共教育服務資源如不能及時補充和得到有效利用，學生“雙減”后的空余時間將無處可去，這也將影響學生的健康成長與全面發展。

（二）市場環境風險：學科培訓隱形變異，可能導致教育不公加劇

環境風險是指由于外部環境變化打亂了原有的生態而產生的新風險。引起環境風險的因素主要有三類：一是國家宏觀政策變化，使生產遭受意外的風險；二是生產經營活動與外部環境的要求相違背而受到制裁；三是社會文化的改變使生產經營活動受阻而導致經營困難。從宏觀政策看，“雙減”的實施本身就是國家宏觀政策的變化，國家政策明令禁止雙休日、節假日開展校外學科培訓，而校外學科培訓機構為了自身利益，可能通過變換形式違規開展學科培訓。從生產經營活動與外部環境的關系來看，兩者關系的背離將導致新風險的產生。學科培訓機構的生產經營活動就是開展學科培訓，由于高考指揮棒沒有根本性調整，廣大家長對于學科培訓的需求依然巨大。受市場需求的強烈推動以及資本逐利本能的影響，校外學科培訓機構往往在短時間內不會因為外部政策環境的變化而做出相應調整。顯然，校外學科培訓機構的生產經營活動與外部政策環境相違背，強行經營必然遭受政策的制裁。出于規避市場風險的考慮，經營者往往會選擇其他路徑以逃離政府監管的范疇，或者選擇政策監管的真空開展學科培訓，從而導致學科培訓隱形變異。比如，對于社會上的人員從事有償家教，政府部門不僅沒有具體可行的管理辦法，而且缺乏約束的法理依據。只要家長的學科培訓需求長期存在，就可能因此而催生一批專職家庭教師。富有的家庭可以長期高薪聘請社會人員對自己的孩子進行“一對一”的學科培訓，而經濟基礎較差的家庭則無能為力。由于“一對一”家教相對于校外培訓機構的學科培訓成本更高，“一對一”的教育方式相對于培訓機構成班制的培訓效果更好，這樣可能進一步加劇教育的分化與不公，甚至導致階級固化。從社會文化的改變與生產經營活動關系來看，政策的變革本質上就是一種制度文化的變革，家長的糾結與教師的抵觸實際上是一種思想層面對“雙減”這一制度文化認同的搖擺。隨著“雙減”政策的強力推進，這種文化認同終將實現。一旦文化認同形成，將進一步導致原有的校外學科培訓機構的經營活動受阻。校外學科培訓機構為了逐利或生存可能變相經營，從而導致原本公開透明的大眾化、普及性的學科培訓變成隱形變異的少數人參與的學科培訓，進一步加劇教育的不公。韓國的“雙減”案例充分證明了這一點，20 世紀70 年代，韓國為了給中小學生減負，全面取消校外培訓機構，結果導致家教盛行，培訓成本大幅度提高，原本普通的培訓變成了富有人家才負擔得起的培訓，最終結果是國家最優質的高等教育資源主要被富人家的孩子占據，到2000 年，韓國又不得不放開校外培訓[7]。

（三）政策執行風險：教育執法存在短板，可能導致“雙減”成效不明

任何一項公共政策在執行過程中都會面臨各種挑戰和不確定性，其過程都不可能是一帆風順的。威爾遜曾經說，執行一項政策要比制定一項政策困難得多。美國學者艾利森則指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。”[8]影響公共政策有效執行的因素是多方面的，既包括公共政策本身的問題，也收到公共政策制定的因素影響，還有公共政策執行者的因素以及公共政策以外的因素。這些因素從不同的方面影響和制約著公共政策的執行[9]。因此，政策執行到不到位，對于“雙減”目標能否順利實現非常重要。由于政策執行者是影響公共政策執行的關鍵因素[10]，在“雙減”政策落實過程中起著至關重要的作用，因此提高政策執行主體的執行能力與水平尤為重要。盡管中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《意見》）對相關部門的責任作出了明確的界定，但無論怎樣，“雙減”政策執行的責任主體始終在教育部門。由于教育部門自身存在職能職責、監管手段等諸多不足，如果沒有強有力的舉措，“雙減”政策恐難有大的成效。一是缺乏教育執法機構。盡管國家出臺了不少關于教育的法律法規，但教育部門從來沒有設立專門的執法機構，既無專門的執法隊伍，更無有效的執法手段[11]。盡管國家實行的教育督導制度在一定程度上發揮了教育執法的功能或作用，但教育督導主要在于監督下級人民政府、教育行政部門和其他有關職能部門，以及學校和其他教育機構，其產生的效果遠遠不及執法部門的執法來得直接。為了落實“雙減”政策，各地教育行政部門先后成立了校外教育培訓監管部門，該部門的一個重要職責為“組織實施校外教育培訓綜合治理，指導校外教育培訓綜合執法”，其本身并沒有執法權力。因此，對于教育內部的監管，教育行政部門可以通過行政手段進行有效監管；但對于教育外部的監管，則難以保證校外違規學科培訓的監管完全到位。二是缺乏強有力的執法手段。《教育部關于印發〈依法治教實施綱要（2016—2020 年）〉的通知》（教政法〔2016〕1 號）提出，教育行政部門要積極會同財政、公安、工商、民政等部門，探索建立聯合執法機制。而聯席會議、聯合執法的方式不僅成本巨大，也反映了不依靠其他部門的強制執行權，教育行政部門就很難執法的現狀[12]。對于“雙減”的監管，《意見》也只是明確教育部門要抓好統籌協調，會同有關部門加強對校外培訓機構的日常監管，指導學校做好“雙減”有關工作。這種會同監管的手段，難以有效保證“雙減”落實到位，校外學科培訓隱形變異問題仍難以杜絕。

（四）技術創新風險：培訓機構轉型不力，可能導致不穩定因素增加

技術創新風險原本是指企業在技術創新的過程中，由于遇到技術、商業或者市場等因素的意外變化而導致的創新失敗風險。其原因主要有三個：一是技術工藝發生根本性的改進；二是出現了新的替代技術或產品；三是技術無法有效地商業化。從第一個原因來看，“雙減”政策的實施相對于校外學科培訓機構而言，是一場技術的創新。在“雙減”政策實施前，其辦學理念、辦學方法、辦學模式以及設施配備均以學科培訓為基礎而形成。“雙減”政策實施后，校外學科培訓機構面臨技術的轉型，其辦學理念、辦學目標、辦學方向與模式以及對教師的要求等均發生了根本性變化，其辦學目標不能再是提高學科成績，其辦學方向需向非學科類轉型、向非營利性轉型，尤其是對師資的要求發生根本性改變。師資是校外培訓機構得以生產和發展的基礎，而教師的轉型往往以更新換代為主要途徑，這必然導致校外學科培訓機構大批量學科教師面臨失業。而與此同時，校外學科培訓機構轉型恐一時難以招到非學科類教師，從而導致轉型面臨困難，一旦轉型失敗，則將面臨破產的風險。從第二個原因來看，國家出臺“雙減”政策，一個重要的目的是讓中小學生回歸學校，讓學校成為教書育人的主陣地，并由此形成校外學科培訓的替代產品——課后服務、周末服務。一旦學生回歸學校，校外學科培訓的市場需求將大幅縮減，這必將導致校外學科培訓機構的生存受限。從第三個原因來看，校外學科培訓機構即便完成了向非學科類、非營利性培訓機構的轉型，其轉型后的新技術商業化往往需要一定的時間，短期內校外培訓機構仍將面臨發展困境。事實上，自“雙減”政策頒布以來，不少學科類培訓機構明顯感受到了生存的壓力，以至于“爆雷”現象頻發，由此引發諸多社會問題。一些校外學科培訓機構卷錢跑路后，一些學生家長利益受損，動輒上萬元，由此引發聚眾維權事件發生。即便培訓機構沒有卷錢跑路，他們也普遍面臨縮減、轉型的難題，如果轉型失敗，又將導致新一輪培訓機構倒閉，新一輪從業人員失業。這些問題如果沒有得到妥善解決，又將是一個極大的不穩定因素。

三、“雙減”實施后的防范策略

風險本身不可怕，可怕的是事先沒有被人們關注和缺乏相應的應急防范策略[13]。提前做好防范，是規避風險的有效舉措。“雙減”改革是一項系統工程，應運用系統思維，按照減負工作意圖來設計組合性減負政策[14]。

（一）強化資源配置，持續擴大教育公共服務的有效供給

教育是最大的民生工程，辦好教育是社會各界共同的責任。落實“雙減”，亟須加快重構我國基礎教育公共服務體系，同時也要完善多元化籌資體制，保障課后服務經費[15]。一方面，要發揮學校的主體作用，健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制[16]，加大對各中小學校非學科類師資以及課后活動場地、設施的配備力度，并建立與之相適應的管理運行機制與評價激勵制度；另一方面，要發揮各部門的協同作用。既要積極發展社區托管，用好青少年宮、青年活動中心等公益性校外活動場所及資源[17]，又要引導全社會加強青少年活動中心（場地）建設，擴大教育公共服務資源總供給，滿足“雙減”后學生課外活動的需求。對于城鎮地區，可考慮由相關部門制定城鎮新建小區配套建設非經營性公共設施的指導意見，把建設青少年活動中心（場地）納入小區建設的基本標準、住宅小區規劃審批的規定內容，確保所有新建小區都配套建設青少年活動中心（場地）。對于已建成的小區，要把建設青少年活動中心（場地）納入城鎮建設整體規劃、老舊小區改造規劃、城市公園建設規劃，并明確有關部門的建設責任，如體育部門負責小區體育場館或體育設施建設，文化部門負責圖書、藝術等文化活動場所建設，科技部門負責科技創新體驗場所建設。同時，將建設任務完成情況納入政府對有關部門的考核內容，力爭通過3—5 年的努力，確保每一個老舊小區都按標準配套建設青少年活動中心（場地）。對于農村地區，要因地制宜開辟農業科普示范基地、耕種教育實踐基地、農村生活體驗基地、鄉村研學基地，要在鄉鎮、村部所在地以及農村屋場建設青少年文體活動場地，鼓勵鄉村企業面向中小學生開設免費開放日，為青少年提供更為廣闊的研學實踐和課外活動空間。

（二）強化市場監管，堅決堵住校外學科培訓隱形變異的漏洞

校外學科培訓在某種程度上屬于市場行為，對于校外學科培訓的監管應運用市場法則進行治理。一方面，要筑牢思想防控網，從內因上堵住校外學科培訓隱形變異的市場根源。由于思想是一切行動的根源，要切實減輕學生過重學業負擔，首要任務是改變思想觀念。因此，要強化輿論宣傳引導，加強對學校、教師、家長、學生的思想教育，引導全社會樹立正確的教育質量觀，形成對“雙減”的思想認同、制度認同和文化認同。要加快推進教育評價改革，以科學合理的評價為導向，引導全社會形成對“雙減”的正確認知。一旦“雙減”成為全民共識和自覺行動，那么“雙減”的所有問題將迎刃而解。另一方面，要筑牢全民防控網，從外部舉措上切斷校外學科培訓隱形變異的途徑。要建立健全基層專項治理機制，把查處校外培訓機構違規辦學行為納入政府部門的“應哨”目錄，發揮社區、物業、中小學校等“探頭”作用，形成街鎮牽頭、部門聯動、多方參與的治理機制。要構建立體化的監管平臺，探索實施學生校外培訓登記制度，建立統一的校外培訓監管大平臺，由各地各學校定期組織學生自主報送參加校外培訓的情況，包括培訓科目、培訓時間、培訓機構名稱、培訓地點、繳費情況等，設定預警紅線，發現相關線索及時查處，發揮學生在校外培訓監管中的主體作用。要實施“互聯網+”全員監督舉報制度，設立“雙減”投訴舉報專欄，接受全員、全程、全域監督，讓社會上每一個人都成為“雙減”的執行者和監督者。

（三）強化政策執行，切實增強教育執法機構的能力

加強政策執行主體的能力建設，是提高政策執行水平的重要舉措。對于校外培訓機構的治理，應著重在提升教育行政執法機構的能力和水平上下功夫。一要強化教育行政執法的協同性。教育行政執法的協同性是決定教育行政執法能力和效果的重要基礎性因素[18]。由于校外學科培訓監管涉及教育、工商、城管、金融等多個職能部門，僅靠教育一家來進行監管，或者將校外培訓監管部門掛靠教育行政部門，其監管效能將大打折扣。要確保校外培訓監管的效能，必須整合各部門的力量，協同發力，形成整體合力。如將部門的監管行為升級為政府的監管行為，以政府名義成立校外培訓監管工作機構，統籌各部門監管力量，定期調度、定期督促、強化考核，形成各職能部門分工負責、共同履職的工作機制，從而構建“巡查發現、歸口受理、分派協調、違法查處”等各環節相互銜接的監管系統[19]。二要強化教育行政執法的獨立性。這里的獨立性是指在協同基礎上的相對獨立。一方面，要在教育部門成立專門的教育執法機構，組建專門的教育執法隊伍，既負責教育領域的法律法規執行監管，又承擔“雙減”等國家政策執行的監管；另一方面，要賦予教育獨立的執法權力，建立教育部門獨立的常態化監管體系，突出業務“委托”或權限“讓渡”特征的組織體系，即在相關部門委托教育部門代為行使監管權或將監管權讓渡給教育部門[20]，提升教育行政執法的能力。三要增強校外培訓監管的法理性。針對社會人員參與家教缺乏監管法理依據的問題，研究制定相關法律法規或指導意見，通過出臺規范性文件從源頭上堵住社會人員從事家教的制度漏洞，避免學科培訓亂象延續。

（四）強化技術指導，有序化解校外培訓機構轉型難題

校外培訓機構的轉型成功與否關系到社會的穩定發展，關系到校外違規學科培訓能否有效治理，關系到“雙減”改革目標能否順利實現。對于校外培訓機構的治理，應堅持堵疏結合的總原則和分類引導的總方法，既要堵住校外學科培訓隱形變異的漏洞，又要強化技術指導和相關支撐，引導校外學科培訓機構向公益性、非學科類轉型。“雙減”的實施已然造成了諸多校外培訓機構“跑路”“關停”等現象，并由此帶來一大批原從業人員失業、群眾聚眾維權等不穩定因素。因此，“雙減”的重要任務是進一步加強對所有校外培訓機構資金的監管，防止卷錢跑路[21]等現象再次發生。對于已卷錢跑路的培訓機構，要運用法律武器實行嚴厲打擊，堅決維護老百姓的切身利益。在當前，可采取成立專門工作小組的方法，抽調教育、人社、信訪、工商等相關部門人員組成工作專班，具體負責維權與安撫等相關工作。對于尚在經營的校外學科類培訓機構，要全面摸底造冊，逐一分析。既要分析其卷錢跑路的風險指數，更要分析其轉型發展的路徑，幫助其想辦法走出困境。要在全面分析的基礎上實行一校一策，明確轉型時間表、路線圖，引導其在規定時間內完成轉型。對于“雙減”政策實施后現金流吃緊的培訓機構，可由政府或相關部門研究出臺適當的貸款擔保政策，幫助其渡過眼前的難關，避免繼續出現“關停”“跑路”等現象。對于學科類培訓機構的教師，要做好就業引導服務。可考慮由人社部門會同教育部門聯合做好摸底建檔工作，通過舉辦專場招聘會、提供就業信息等方式提供就業引導服務。要通過多元化的服務，讓培訓機構教師有處可去。