統(tǒng)籌中小學(xué)教職工編制資源研究

翟亞坤

（山東理工職業(yè)學(xué)院 山東·濟(jì)寧 272067）

0 引言

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》提出要?jiǎng)?chuàng)新編制管理，加大教職工編制統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調(diào)整力度，省級(jí)統(tǒng)籌、市域調(diào)劑、以縣為主，動(dòng)態(tài)調(diào)配。隨著義務(wù)教育均衡發(fā)展、人口就業(yè)自由化和商品房市場發(fā)展對(duì)教育基本公共服務(wù)均等化提出的更高要求，教育部門要求增加編制、優(yōu)化編制管理的呼聲越來越高，在“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的前提下如何改革教職工編制供給模式，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，均衡配置教育資源，是當(dāng)前亟待解決的問題。

1 面臨的問題

（1）城區(qū)學(xué)校教師緊缺。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量務(wù)工人員和越來越多的農(nóng)民在城區(qū)購買住房，外來人口的涌入導(dǎo)致城區(qū)適齡兒童數(shù)量的激增，沖擊了城區(qū)基礎(chǔ)教育布局，導(dǎo)致學(xué)校教師緊缺。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某市主城區(qū)2015年底城區(qū)中小學(xué)在校生56392人、農(nóng)村39188人；到2021年5月，城區(qū)中小學(xué)在校生達(dá)到63684人、增加7292人，農(nóng)村37350人、減少1838人。此外，隨著鄉(xiāng)村學(xué)校在校生的減少，鄉(xiāng)村中小學(xué)教學(xué)任務(wù)的相對(duì)減少，城鄉(xiāng)之間教師資源調(diào)配與實(shí)際工作出現(xiàn)了不及時(shí)、不銜接的問題。

（2）結(jié)構(gòu)性缺編問題突出。性別結(jié)構(gòu)方面。近年招聘的教師，女教師數(shù)量約占招聘總數(shù)的80%左右，有的地區(qū)年輕教師性別比例失調(diào)嚴(yán)重，35周歲以下青年教師中女教師占四分之三以上。隨著育齡女教師增加和生育政策的放開，請(qǐng)產(chǎn)假人數(shù)呈上升趨勢(shì)，短時(shí)性缺崗問題將更加凸顯。

學(xué)科結(jié)構(gòu)方面。農(nóng)村小學(xué)雖然規(guī)模小、學(xué)生少，但音體美、英語等學(xué)科教師均需按要求配備，實(shí)際教學(xué)中，教師跨學(xué)科教學(xué)、包班、兼科教學(xué)的現(xiàn)象長期存在，不少教師承擔(dān)2—3門課程，教非所學(xué)、學(xué)非所教不同程度地存在。

年齡結(jié)構(gòu)方面。受教師內(nèi)退政策變化影響，教師隊(duì)伍出現(xiàn)老齡化，尤其農(nóng)村學(xué)校更為突出。以某縣為例，按照男教師60歲、女教師55歲退休政策，預(yù)計(jì)5年內(nèi)退休教師1680人。部分學(xué)校將出現(xiàn)教師隊(duì)伍嚴(yán)重?cái)鄬印⑶帱S不接的問題，且隨著教師年齡增長，也出現(xiàn)了教師職業(yè)倦怠、受學(xué)生歡迎度不高的問題，難以適應(yīng)教學(xué)崗位。

同時(shí)，許多地方政府主要根據(jù)自身財(cái)力而非教育實(shí)際需求核定使用教師編制，出現(xiàn)“有編不補(bǔ)”或大量使用代課教師的現(xiàn)象。[1]學(xué)校長期以來聘用代課老師的做法，使得部分縣（市、區(qū)）存在既空編，又缺在編老師的問題，不僅教育質(zhì)量難以保障，也給社會(huì)穩(wěn)定帶來了一定壓力。

（3）“縣管校聘”工作推進(jìn)乏力。教育行政部門將機(jī)構(gòu)編制部門核定的教職工編制總量分配到學(xué)校后，未能及時(shí)根據(jù)學(xué)校的班額、生源變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。傳統(tǒng)的定編到單位的管理方式和機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的要求，一定程度上限制了編制統(tǒng)籌管理空間性，既做不到“編隨生走”，更做不到“生走編退”。因此，“縣管校聘”管理改革提出的建立縣域內(nèi)中小學(xué)教職工編制“總量控制、動(dòng)態(tài)調(diào)控”機(jī)制在實(shí)際工作中難以有效落實(shí)。

（4）編制標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)新形式要求。目前，中小學(xué)教職工編制是按照《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》(中央編辦發(fā)〔2014〕72號(hào))確定標(biāo)準(zhǔn)核定的。實(shí)際工作中，一方面，基礎(chǔ)教育課程改革后新增部分學(xué)科對(duì)專業(yè)教師需求有所增加；另一方面，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)、生育政策放開、信息化教學(xué)方式的提升以及“大班額”、小規(guī)模學(xué)校等因素，可在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增核教職工編制。

2 解決問題的建議

（1）市域內(nèi)探索建立統(tǒng)籌教師編制制度。啟動(dòng)新一輪中小學(xué)核編工作，以市為單位統(tǒng)籌管理。各縣區(qū)要根據(jù)全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)在校生數(shù)，按照規(guī)定的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，按需測算中小學(xué)教職工編制數(shù)。[2]設(shè)立全市中小學(xué)周轉(zhuǎn)編制專戶，編制來源首先是利用事業(yè)單位改革收回的編制，其次是統(tǒng)籌調(diào)配空編率較高的部分縣區(qū)教師編制。對(duì)于后者，可采取以下方式，一是按照實(shí)際在編教職工人數(shù)下達(dá)中小學(xué)編制使用數(shù)，以重新核定的中小學(xué)教職工編制和在編教職工人數(shù)為基數(shù)，將中小學(xué)空編全部納入專戶管理（編制統(tǒng)計(jì)仍按原層級(jí)、區(qū)劃統(tǒng)計(jì)，市級(jí)對(duì)收回的空編僅有統(tǒng)籌使用權(quán)）。縣（市、區(qū)）亟須新增教師的，可按程序申報(bào)中小學(xué)用編進(jìn)人計(jì)劃（同時(shí)報(bào)送年度教職工自然減員數(shù)）和擬用教職工編制數(shù)量，由市級(jí)按程序批復(fù)縣（市、區(qū)）中小學(xué)教職工進(jìn)人計(jì)劃。縣（市、區(qū)）年度教師補(bǔ)充工作結(jié)束后，將實(shí)際增減人員情況報(bào)編制、人社部門備案，市委編辦根據(jù)備案人數(shù)，相應(yīng)調(diào)整縣（市、區(qū)）中小學(xué)編制使用數(shù)。二是以5%的空編率為基數(shù)，由市、縣兩級(jí)分別對(duì)中小學(xué)（不含高中）教職工空余編制進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配。空編率在5%以下的，空余編制由縣（市、區(qū)）在本級(jí)管轄范圍內(nèi)自行統(tǒng)籌調(diào)配使用；空編率高于5%的，高出部分統(tǒng)一劃歸市級(jí)管理，由市根據(jù)市本級(jí)及所轄縣（市、區(qū)）中小學(xué)校教育教學(xué)工作開展需要，在市域范圍內(nèi)跨區(qū)域統(tǒng)籌調(diào)配使用。同時(shí)加大編制監(jiān)督檢查力度，及時(shí)清理在編不在崗教師，完善績效考核方案，建立退出機(jī)制。

（2）縣域內(nèi)推廣“中心校”“校聯(lián)體”管理模式。按照中辦國辦《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》提出的“推廣城鄉(xiāng)學(xué)校共同體、鄉(xiāng)村中心校模式”要求，在縣域內(nèi)，一方面可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或劃定的區(qū)域作為轄區(qū)范圍，以一到兩所小學(xué)、初級(jí)中學(xué)或九年制學(xué)校作為中心校，將分散設(shè)置的學(xué)校以及教學(xué)班和學(xué)生數(shù)量較少、任務(wù)較輕的中小學(xué)進(jìn)行整合撤并，不再保留事業(yè)單位建制，調(diào)整為中心校的分校區(qū)或定點(diǎn)校；另一方面可由縣域內(nèi)教育教學(xué)資源比較突出的學(xué)校牽頭，整合其他中小學(xué)資源，組建“校聯(lián)體”教育集團(tuán)。縣域內(nèi)核定中小學(xué)教職工編制總額，破解縣域內(nèi)分布不均衡和學(xué)校間分布不均衡難題，縣級(jí)教育行政部門按照學(xué)生數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)班額等指標(biāo)，按劃定區(qū)域（如鎮(zhèn)街、片區(qū)）或校聯(lián)體規(guī)模，計(jì)算所需中小學(xué)教職工編制數(shù)額；校聯(lián)體或區(qū)域內(nèi)中心校在考慮校聯(lián)體、本區(qū)域在校學(xué)生數(shù)基礎(chǔ)上，兼顧所處區(qū)域和學(xué)校性質(zhì)、班級(jí)數(shù)量和學(xué)科類別等因素，確定各校區(qū)所需教職工數(shù)量，而不是編制數(shù)額。在“中心校”“校聯(lián)體”內(nèi)，打破教師固定于學(xué)校、校區(qū)或定點(diǎn)校的傳統(tǒng)管理模式，實(shí)行個(gè)人編制與身份管理相分離，中心校、校聯(lián)體集團(tuán)自主統(tǒng)籌調(diào)配在編教職工，不再受用編進(jìn)人計(jì)劃的限制，也無須再辦理人員調(diào)動(dòng)的相關(guān)手續(xù)，這樣既能保障“中心校”“校聯(lián)體”內(nèi)師資和學(xué)科力量的均衡配置，也提高了人事編制管理效率。對(duì)于跨中心校、校聯(lián)體的教師流動(dòng)，則由縣級(jí)教育行政部門在編制總量內(nèi)按規(guī)定的用編進(jìn)人程序辦理。

（3）鎮(zhèn)域內(nèi)加大專項(xiàng)教師動(dòng)態(tài)調(diào)整力度。充分考慮農(nóng)村學(xué)校發(fā)展實(shí)際，如低齡寄宿學(xué)生生活照料、農(nóng)村留守兒童心理輔導(dǎo)、小規(guī)模學(xué)校（教學(xué)點(diǎn)）正常運(yùn)轉(zhuǎn)等復(fù)雜因素，完善農(nóng)村學(xué)校教職工編制動(dòng)態(tài)調(diào)整和專項(xiàng)配置機(jī)制。現(xiàn)階段，可從市級(jí)編制周轉(zhuǎn)池中抽取部分編制專項(xiàng)用于偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校緊缺學(xué)科教師的招考，其他學(xué)科教師不得擠占，按照“專項(xiàng)使用、按人定編、減人減編、單列管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的辦法進(jìn)行使用和管理，根據(jù)人員增減情況隨時(shí)調(diào)配收回。這些緊缺學(xué)科的教師由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配使用，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)在校生規(guī)模科學(xué)配置，可采取巡回走教制，或集中授課制的方式開展教學(xué)。同時(shí)，加大教師交流輪崗力度，推動(dòng)人員和編制在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學(xué)校之間動(dòng)態(tài)調(diào)整。建立縣級(jí)退休教師返聘制度，由教育部門統(tǒng)一管理調(diào)配退休教師，緩解教學(xué)壓力。

（4）積極挖潛教職工編制使用效能。一是對(duì)現(xiàn)有編外聘用教師，符合條件的，可充分考慮其教育教學(xué)經(jīng)歷、業(yè)績、貢獻(xiàn)等，通過公開招聘等規(guī)范的程序擇優(yōu)聘用，納入編制管理。對(duì)社會(huì)實(shí)踐等課程以及教學(xué)輔助服務(wù)，專業(yè)師資不足有條件的地方可探索利用高校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)資源，通過政府購買服務(wù)等方式補(bǔ)充，不得使用勞務(wù)派遣人員。二是對(duì)于不能承擔(dān)教學(xué)工作、長期占編不在崗、長期請(qǐng)病假等情形的教師，通過提前退休、轉(zhuǎn)到其他工作崗位等方式，退出教師編制，騰出的編制用于補(bǔ)充青年教師，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。對(duì)現(xiàn)占用教師編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理人員等非中小學(xué)教職工，予以調(diào)整分流。[3]三是深化學(xué)校后勤社會(huì)化改革，將學(xué)校食堂、衛(wèi)生、安全保衛(wèi)等工作承包給社會(huì)專業(yè)公司，相應(yīng)的工勤人員從教職工編制中剝離出來，不再占用教職工編制。